浅析设施农业用地备案工作中存在的问题

付博

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

随着农业现代化水平不断提升，设施农业生产日益增多，用地面临新的情况和需求。设施农业用地是适应现代农业生产发展需要、推进乡村振兴的重要资源要素。

为改进用地管理，建立长效机制，促进现代农业健康发展，2019年，《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称4号文件）印发。为贯彻落实4号文件，《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）要求设施农业用地上图入库，纳入自然资源“一张图”监管；《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）对设施农业用地耕地“进出平衡”提出更高、更细致的要求，这对进一步完善设施农业用地管理工作，促进设施农业健康有序发展是需探索的新方向。

结合辽宁省实践，笔者就进一步建立完善设施农业用地备案机制进行了研究和思考。

一、当前备案工作存在的主要问题

1.上图入库比例偏低

不具备备案和上图入库条件项目数量较多，占各地实际存在设施农业用地项目的比例较高。

一是政策宣传不够到位，设施农业用地经营者对备案事项不知晓、态度不积极。

二是乡镇政府作为备案主体，对于备案工作的认识和管理还不到位，效率偏低。

三是部分地区相关备案会签部门信息反馈不及时。

四是4号文件实施前的历史遗留项目较多，多部门交叉管理、执行标准多元，缺少勘测定界、外业核查等工作经费支持。

五是部分地区设施农业用地上图入库工作与其他部门专业工作同时开展，内容存在冲突，如畜牧主管部门正在开展“生态圈”划定工作，部分项目位于拟划定的范围内。

六是耕地“进出平衡”政策实施，设施农业用地备案细则需要进行细化调整。

2.部门协同不够通畅

一是4号文件为多部门联合发文，备案主体为乡镇政府，自然资源部门上图入库工作协调各级政府和各部门存在阻力。

二是各地各部门对备案中各自审核内容不够明确，甚至存在互相扯皮现象。

三是现有备案规定没有考虑到生态环境部门管理的相关要求，部分地区养殖类项目因环保限养和禁养规定无法通过地方环保审核进行备案，或者备案后无法生产经营。

四是部分地区存在使用林地特别是无立木林地办理设施农业用地备案手续繁琐，补办手续时林业草部门收费且费用偏高。

3.程序相关规定的示范性需提升

一是省级备案程序规定比较原则，把更多自主权交给各市、县，由其按区域情况制定协议文本、备案文书和表格等。但从目前执行效果来看，基层备案过程中各行其是，要求五花八门，有的地区因为缺少具体操作示范性细则，乡镇政府对有关政策把握不准，不敢作为，不予备案，挫伤了设施农业用地经营者依法依规用地的积极性。

二是各地在备案实施过程中，未将规模化养殖和农民家庭散养等小规模养殖区别对待，没有充分考虑农民家庭散养的特殊性，要求编制建设方案和土地复垦方案等，致使群众出现抵触情绪而不愿备案。

4.历史遗留项目备案、上图入库难度大

一是4号文件实施前的历史遗留项目，存在乡镇政府、原国土部门、农业（畜牧）部门多头管理情况，用地规模、批复、建设方案等基础资料缺失。

二是部分养殖类设施农业用地按现有政策征求环境生态等部门意见时难以通过。

三是备案位置、规模与现实际建设情况不一致，难以上图入库。

四是部分项目在卫片执法查处中被划定为乱占耕地建房情况，按照省督导组要求需暂缓办理备案手续。

五是各地实际存在的未备案历史遗留项目数量较多，目前是乡镇政府负责备案，自然资源部门开展上图入库，涉及到的大量勘测定界及外业举证费用缺少财政专项资金支持且申请主体不明确。

5.设施农业用地规模标准需细化

国家和省级政策对辅助设施用地规定了比例和面积限制，没有对不同辅助设施用地进行细化，本意是降低门槛、推动乡村产业振兴，但目前出现部分经营者以“管理服务用房”为由任意扩大居住、餐饮等设施面积，甚至占到了整个辅助设施用地面积一半以上，耕地“非农化”“非粮化”倾向性、苗头性问题亟需关注。

6.土地复垦后续监管缺乏抓手

实际已停产、废弃的设施农业用地，因政策配套原因，未建立完善的复垦保证金等制度，难以及时恢复原用途。

二、相关对策和建议

1.出台细则并提高政策发布层级

建议自然资源、农业农村、生态环境、林草等相关部门开展联合调研，适时出台设施农业用地备案细则，进一步细化备案要件，完善流程、文本，明确各部门职责分工，并区分不同规模、不同主体的设施农业项目设定一般程序和简易程序。因涉及到行业主管部门和各级政府间的沟通协调，建议以省政府办公厅名义转发相关政策文件，减少工作阻力、提升实施效果。

2.专项解决历史遗留设施农业用地问题

建议由省级统筹，各市、县政府为责任主体，列支专项经费对历史遗留的设施农业用地进行统一调查和变更备案。

3.完善细化设施农业用地规模标准

设施农业涵盖的行业范围广，技术性和政策性强，建议参考其他省份做法，由农业农村部门照不同设施农业类型、建设规模、功能等牵头制定细化建设标准、用地标准，自然资源部门牵头负责用地标准的实施和管理，杜绝和减少耕地“非农化”“非粮化”倾向性、苗头性问题的发生。

4.强化日常动态巡查和土地复垦监管

省、市级自然资源主管部门应根据设施农业用地上图入库情况掌握动态，必要时组织实地核实，及时发现和解决苗头性、倾向性问题。利用卫星遥感影像等技术手段加强监督检查。各级自然资源主管部门在耕地保护检查、土地变更调查、土地执法等工作中，对设施农业用地的认定将依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。建议设立土地复垦保证金制度，规模化设施农业用地备案时预存土地复垦费用，保障到期或不再使用设施农业用地能及时复垦为原地类。

5.做好选址与村庄规划的衔接

村庄规划编制导则已印发，应推动各地在村庄规划中统筹推进使用农用地、未利用地、存量建设用地发展设施农业的用地布局。