城投公司投融资管理的问题与对策

文/康岩（宿州埇桥城投集团（控股）有限公司）

在国家政策指导要求下，城投公司的投融资环境发生了巨大变化，一方面是城投价值和职能改变，城投公司改革传统投融资管理模式是必然趋势，另一方面是融资渠道呈现多元化特征，城投公司的可融资额增加，但是政策对投资业务领域进行了限制，公共基础设施建设项目是投资重点，非经营项目是公司的主要业务，有效减弱城投公司的融资冲动性。未来国家对金融市场的监管更加严格，城投公司需提升自身信用等级，满足征信业务门槛，缓解再融资压力。

一、城投公司投融资管理的基本内容

（一）投融资战略制定

城投公司制定投融资战略需站在宏观战略层面，对公司的投融资管理方案、当前的投融资结构、投融资风险识别机制可行性等进行分析，同时结合城投公司的业务规划蓝图、财务战略、预算、风险应对方案等对投融资战略进行调整，确保公司的投融资结构得以优化、资金配置效益可实现最大化、资产负债管理效果提升[1]。

（二）财务指标分析

投融资管理工作必须以财务指标分析为基础，无论是管理资产负债还是制定投融资业务策略都需要底层财务指标。目前市场中流行的财务指标分析方法有多种，其中杜邦分析、趋势分析、比率分析等广受欢迎，城投公司可以根据具体的投融资管理需求选择合适的分析方法。比如比率分析法，此方法是对原始数据进行更深层次的衍生分析，计算逻辑相对简单，可准确地反映城投公司的投融资管理业务产生的经济效益，但是此方法也存在明显短板，无法与实时变化的社会环境、市场环境、政策环境相结合，难以动态分析投融资业务前景。城投公司通常糅合多种财务指标分析方法，对底层财务指标数据进行全面分析，各类分析方法互补，可准确揭示财务指标之间的联系、现金流风险程度、投融资成本结构、投融资管理薄弱点。

（三）投融资渠道管理

随着地方举债融资行为被严格约束以及地方债务融资阻力增加，城投公司面临严峻的投融资渠道管理环境[2]。城投公司的投融资渠道主要分为内源和外源融资渠道，其中内源融资渠道主要是指公司利用内部自由资金实现资产保值增值，解决公司的贷款借款压力，控制债务本息支出，但是内源融资无法完全满足投融资规模化效益要求，公司还需进行外部融资。现阶段城投公司的外部融资渠道主要有债务、股权、金融产品等，公司利用其实现现金流管理水平和资产负债管理质量的提升。

（四）当地经济水平评估

城投公司的发展质量与地方经济发展水平关系密切，城投公司作为政府投融资管理平台，直接影响地方经济建设和发展。因此城投公司在投融资管理期间应当高度重视当地经济水平评估工作，重视协同效益。结合实际情况分析，城投公司应分别从存量和增量两个维度进行地方经济水平评估，选定合适的评估指标，比如存量指标为地方生产总值、人均可支配收入，增量指标为地方人均生产总值增速、对外交易增长速率等。

二、城投公司投融资管理问题分析

（一）投资收益较低

1.受政策环境影响大

城投公司产生于国家大力发展基础设施建设以及城镇化建设中，并逐步扩大规模，全方位支撑地区建设发展，以投融资平台身份解决了地区政府的资金匮乏难题。但是城投公司目前困于定位不清晰、权责不统一局面中，投资活动深受政策环境影响。城投公司的重点投资业务领域具有明显的公益性、低收益率特点，在实际经营过程中，城投公司在组织机构设计、人员配置、经营业务、投融资决策等方面都是地方政府作为实控人，投资决策往往是通过政府文件形式确认，过于浓烈的行政色彩导致城投公司的自主决策能力被削弱，投资业务均以地方政府指令为先[3]。虽然城投公司的法人结构完善，聘请专业的投资人员统筹负责投资业务，但是公司管理层中的成员与地区政府关系密切，加之投资业务人员专业水平层次不一，缺乏责任意识，严重影响投资业务经济收益。

2.业务内容相对单一

内容单一是影响投资业务收益的主要问题，以某地区城投公司为例，该城投公司的主要收入来源是市政项目回购和保障房项目，在2017-2019年，市政项目回购收入分别为21.84亿元、22.97亿元、23.15亿元，分别占主营收入的99.2%、60.21%、48.91%，公司的主营业务单一，业务收入依赖于政府回购，在2017-2019年期间，公司应收账款数额占总资产比例较高，该公司若是不承建市政项目或是政府回购延迟，则会严重影响公司的投资业务收益。

3.决策流程不规范

城投公司承接的大部分业务基本都是由政府出面指导，公益性特点突出，而且城投公司对项目的决策论证分析不够深入，忽略投资决策风险，甚至个别地区的城投公司存在先立项后决策的现象。缺乏科学性和规范性的投资决策流程，为城投公司的投资收益埋下风险安全隐患，一旦城投公司的投资项目财政资金短缺，则无法实现正向现金流，个别项目收益不理想，影响公司的盈利水平。

（二）融资渠道狭窄

城投公司承建大量的政府公益性质项目，资金需求缺口较大，而且项目收益成效缓慢，同时公益性项目的建设权和运营权错位，导致城投公司的融资难度增加、融资渠道狭窄。加之2021年银保监会出台15号文，严控地方政府借城投公司增加隐性债务，使得依赖于借新还旧模式的城投公司不得不考虑新的融资方式和渠道。目前城投公司的融资方式主要是政策性长期贷款，向金融机构贷款时受到高利率、期限短、抵押物多的阻碍，公司融资难问题突出。城投公司经营过程中资金周转多出现拆东补西现象，财务风险增加。此外，城投公司的经营能力弱，偿债能力低于其他类型的企业，少数城投公司当前获得的收入不足以偿还贷款利息，导致公司的资产规模增加额逐年缩减，加剧公司经营风险和地方政府隐性债务风险。

（三）风险监管不到位

在城投公司的投融资管理过程中，存在忽视业务风险控制的现象，而且主要集中在融资业务中，表现为政府和城投公司委托代理关系混乱，城投公司认为政府“兜底”，进而忽视甚至漠视风险监管。地区政府是城投公司的实控人，应该承担风险、管理、激励约束职能，但是实际上地区政府只是集中管理城投公司的人权和事权，干预公司的投资业务。城投公司的稳定经营不是以来自身超高的盈利水平，而是依赖于政府部门，政府部门向城投公司投入财政补贴、划入资产，支持城投公司完成地方基础设施建设。地区政府考虑政绩因素和职务晋升因素，往往过度追求投融资规模扩大，忽视风险管控，业务盲目性较强，投融资风险快速累积。

三、城投公司投融资管理的改进对策

在新《预算法》背景下，城投公司的职能发生变化，而且国务院针对地方政府举债融资机制建立也提出了政策性建议，严格控制地方政务债务融资规模，防控政府债务风险，将政府融资职能从融资平台剥离，融资平台公司不允许新增政府债务。

基于政策要求，城投公司开始重新定位，其必须客观审视公司生存发展状态，打破框架限制实现市场化转型，重新参与投融资活动。在投资业务改进期间，城投公司可充分利用自身丰富的建设技术和管理经验，将发展“触手”伸向多个业务领域，加快实现市场化发展[4]。

（一）投资业务方面

1.基于科学和民主开展决策论证

投资决策直接关系城投公司投资业务收益，也是反映公司投资水平的关键行为，针对之前政企关系模糊导致的投资业务决策缺少论证分析问题，城投公司应当及时梳理与地方政府的委托代理关系，具体路径是制定并实施制度化、规范化的现代企业管理制度，减少政府指令对公司投资决策的过度干预。科学和民主是规范投资决策流程的基础，第一，城投公司应该坚持可持续发展理念，充分利用产业政策和地区优势投资特色项目，减少盲目投资行为，保存公司实力。第二，重视投资可行性分析，从市场需求和战略规划着手，结合产业政策、成本费用、技术成熟度、投资收益等因素对投资项目进行研究分析，掌握投资项目的收益潜力。第三，城投公司需引进专家参与投资项目评估分析，专家团队可由投资项目所处行业的管理专家、技术人才、经济管理人才、财务人员、投资人才等组成，经过专家团评审的投资决策可交由董事会表决。

2.提高投资团队专业化水平

投资业务成功盈利既需要科学民主的决策程序支持，也需要专业的投资团队支撑，因此，城投公司必须加大力度培养投资业务管理人才，有效提高投资团队专业水平。城投公司应该结合投资业务线中的员工真实工作能力，制定长效人才培养机制，强化员工责任意识，定期组织投资业务人员参加定向培训，为公司储备高质量投资人力资源[5]。在实际工作中，城投公司针对投资业务实况，制定投资业务人才发展路径，细化人才培养方案，同时引进专业投资人才、经济管理人才、财务人才、技术人才等，壮大投资团队，并且通过长效化人才培养机制，保证公司的人力资源与投资业务管理需求匹配一致。

3.实现投资项目多元化发展

城投公司需要打破投资业务内容单一的僵局，调整投资业务领域，向市场化、多元化投资项目靠拢，激发公司投资活力，有效改进公司的盈利水平和现金流情况。投资业务扩张方向可定位为城市区产业和城市运营产业，现阶段城市产业振兴，城投公司不应过度依赖地方政府的指令规划，而需要放开手脚参与城市产业化投资，主动承担市场化角色，加速向市场化转型。不同地区的特色产业不同，城投公司可对当地的特色产业进行调查分析，罗列比较不同城市产业的优缺点，及时确定投资方向，比如投资电子信息、医药等产业，也或者对地区内经营业绩突出且发展潜力巨大的民营企业投资，通过股权投资、基金扶持民营企业上市。

投资城市运营项目也是提升城投公司投资收益的主要途径，比如城投公司可投资市政服务、养老服务、文化产业等，参与市政管理，服务于地区经济发展，心系国家民生，提升投资业务收益的同时提高城市竞争力和知名度。

（二）融资业务方面

1.善用BOT或PPP项目

城投公司融资难问题可以通过吸纳民间资本的方式进行解决，有效化解存量债务，增加公司现金流。吸纳民间资本可通过BOT、PPP、BT等融资方式，如PPP融资方式，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）中提出，推动融资平台与政府脱离，进行市场化改革，城投公司逐步完善治理结构，并且明确告知不承担地方政府举债融资的城投公司可使用社会资本方身份参与当地PPP项目。在政策支持下，城投公司可积极参与PPP项目，凭借自身低成本融资和丰富经营经验优势，推进市场化运作，加速构建融资多元化格局。

2.创新融资工具

在融资政策收紧条件下，城投公司需要创新融资工具，进一步降低融资难度，传统的融资方式如银行贷款、债券等可以为公司的投资业务提供资金支持，但是也容易造成公司内部资金周转率低，增加财务风险威胁。因此，城投公司需要结合市场热点和政策指导，及时创新融资工具，比如ABS（资产证券化）、项目收益债、TOT转化等新型融资工具，其中ABS是目前市场中盘活存量资产的重要工具，受欢迎程度较高，城投公司可借助ABS融资工具将已有资产和将取得的资产现金流作为基础资产，借助外部增信和第三方担保形式从资本市场筹集资金[6]。

（三）风险防控方面

1.建立风险预警机制

前文提到风险监管薄弱问题主要集中在城投公司的融资业务中，城投公司应该结合融资业务制定妥善的风险控制措施，实时监管各类风险，快速完善风险预警机制，争取在源头控制风险。城投公司可借鉴一些先进经验，将负债率、偿债率、债务率等作为风险预警指标，结合地方政府的债务规模、结构以及偿债水平监测结果和风险评估结构，量化风险预警指标体系。按照国际经验，城投公司的资产负债率一般需要以70%作为上限，且债务率在150%以内，偿债率在10%以内，所以城投公司可基于此设置警戒线，实时监测相关指标变化，一旦超过警戒线则立即采取应对措施。

2.完善融资监管机制

城投公司应该建设科学的融资监管机制，将监管责任细分到个人，确保全部的资金流入流出处于严格的监管之下。城投公司内部可设置监管委员会，对融资资金的流向、使用效率、使用规范性、财政风险以及信贷政策等进行全方位监管。并且城投公司还应尽快建设信息披露制度，完善披露流程，以标准化指标监管融资行为，关于信息披露范围可定为资本金水平、债务总额、工程进度等。同时城投公司需要及时完善信息披露制度，夯实投资主体和债权人对城投公司融资业务的监管基础，协助有关部门对公司进行监管，倒逼城投公司规范融资管理行为，重视融资业务中的风险问题。此外，为避免城投公司过度依赖政府部门兜底而产生的债务风险蔓延问题，城投公司应当建立追责问责机制，严肃处理过失人员，杜绝盲目举债情况，控制融资风险。

四、结语

综上所述，在经济体制深化改革背景下，城投公司逐步成为支持国家城镇化建设、公共基础设施建设的顶梁柱，城投公司在地区经济建设发展中占有重要地位，为切实服务于地区经济发展，城投公司应当及时明确战略定位，利用政策优势增强自身竞争力，实现做大做强目标。投融资管理作为城投公司的核心管理内容，其对公司发展的作用显著，城投公司应立足于实际情况，研究投融资业务管理中存在的具体问题，进而针对问题制定有效的解决对策，全方位提高投融资管理效益。

在未来经营过程中，城投公司需致力于市场化转型，在政策指导下拓展投资业务，将投资范围向地区优势产业调整，应用新型融资工具稳定筹集投资项目所需资金，加快提升城投公司的盈利水平，更好地履行社会责任，成为资本积累能力强的可持续发展企业。