新形势下灵活就业人员养老保险问题思考与研究

文/侯庆锋（青县人力资源和社会保障局）

一、灵活就业人员的相关概念

关于灵活就业的概念国际上尚无明确的定义，而我国在2002年发布的《我国灵活就业问题研究报告》中对灵活就业做了以下定义，报告中指出“灵活就业是一种新型的就业形式，它与现有的工业现代化工厂制度有所不同，是在其基础上发展得到的，其在劳动时间、收入报酬、劳动关系、工作场地以及社会保险等方面不同于传统主流的就业方式，这种新型的就业形式的总称即为灵活就业。”[1]关于灵活就业，国际劳动统计学家大会也曾给过相关标准，但无论灵活就业如何定义，它都是非正规就业的一种，是在非正规就业的基础上发展而来的。

灵活就业人员则是指参与灵活就业的个体劳动者，根据《社会保险法》的解释，灵活就业人员是指在劳动保障，薪资福利、工作场所、工作时间区别于工业化、现代化传统主流定义的正式工作的一类就业人员的总称。这类人员包括毕业时间较短的大学生、进城的务工人员、一部分国有企业改革后的下岗人员等。灵活就业的种类也有多种形式，自由职业者，包括部分自媒体工作者、自由撰稿人、平台、律师等；非全日制临时就业人员等。

二、灵活就业群体养老保险现状分析

（一）灵活就业群体养老保险参保率低

社会养老保险是社会保险中的重要分支，老年人由于没有强健的身体，没有工作和收入来源，很容易成为社会的贫困人群，老年人在晚年的生活更需要得到保障。1951年，我国政务院和劳动部分别颁布了《劳动保险条例》 《劳动保险条例实施细则修正草案》，标志我国适应计划经济体制的劳动保险制度开始建立。经过多年的改革，大部分正规就业的工作人员都加入了参保大军，虽然近些年灵活就业人员一直在增加，但由于都是通过非正规就业的方式就业，在参保方面没有用工单位的支持，需要个人缴纳养老保险，因此许多灵活就业人员的参保率相对于正规就业人员来说就要低得多[2，3]。虽然从20世纪开始，就有一些地方政府出台了相关政策来应对灵活就业群体的养老保险参保问题，但时至今日，全国范围内的灵活就业群体的养老保险的参保率总体还是偏低，再加上传统“养儿防老”观念的逐渐淡薄，灵活就业人群的养老问题在将来是一个很大的风险，必须提前加以防范。

（二）参保人员的年龄偏大

在传统的观念里，灵活就业人员大多是年轻人，因此灵活就业人员缴纳养老保险的主力军应该是以年轻人为主，但是事实上，由于对参保政策不了解造成参保意识淡薄和对养老保险缴纳的不重视，灵活就业的年轻人宁愿将钱存起来也不愿将钱用于养老保险的参保上，还有些灵活就业人员在断保后没有重新再续交养老保险。所以在结构上，还是以年龄偏大的灵活就业参保人员占大多数，增加了现有基金的运行风险。据有关统计，灵活就业人员起始平均参加养老保险的年龄为30多岁，比正规就业人员起始平均参保年龄要迟7至8年[4]。在实际工作中发现，有些参保人员因为经济和意识原因，故意等到距离退休年龄15年时才开始缴费，目的就是按最低缴费年限退休，也是造成参保人员年龄偏大的一个原因。

（三）灵活就业人员参保不稳定

随着社会的发展，改革开放各项政策的逐步深入贯彻，我国社会主义市场经济体制建立并逐步完善，社会产业结构进行了多方面的调整，就业形式越来越灵活多样，灵活就业人员越来越多。由于灵活就业行业的多种多样，灵活就业群体也是多种多样。灵活就业群体的工作涉及的行业和职业门类十分广泛。

因此，我国许多灵活就业人员劳动关系不稳定，工资待遇相差大，工作形式门类多，没有很强的组织性，流动性强，劳动组织管理散乱。许多灵活就业人员虽与雇佣组织存在雇佣关系，但是很少与雇主签订劳动合同，没有签署劳动合同，灵活就业人员的合法劳动权益就得不到保障，此外灵活就业人员的劳动关系也不稳定，可以随时解除劳动关系，因此灵活就业人员没有稳定的劳动收入，收入时多时少，也可能长期没有收入。此外，灵活就业人员组织松散，经常更换就业岗位，岗位不固定，且构成复杂、流动性大，社会保险意识薄弱。由于工作地点变动频繁，所以，在社会养老保险的缴纳上，灵活就业人员经常处于一种不稳定的状态，养老保险时交时不交，在断保后，很多灵活就业人员也不会去及时补交。

三、我国灵活就业群体养老保险存在的问题

（一）灵活就业人群参保困难

1.我国灵活就业群体缺乏基本的养老保险意识

我国的灵活就业群体中很多人都没有防范养老风险的意识，这些群体大多学历不高，文化水平较低，收入不高，平时也不太关心国家出台的相关政策，在日常生活中对国家的相关政策了解较少，或者根本就没有养老保险的概念。再加上收入不高，对于工作只是有养家糊口的基本要求，工作更换频繁，对未来没有计划，即便是有积蓄也不会想到要去缴纳养老保险。同时，我国几千年来传统的“养儿防老”观念还是根深蒂固，许多灵活就业人员认为以后的养老问题可以交给孩子负担，因此并不担心养老问题，也就不会有缴纳养老保险的想法。

2.不了解社会保障政策

虽然我国很早就制定了社会主义体制下的养老保险体系，各级人社部门对养老保险政策的宣传力度也在不断加大，每年中央的各种重要大会也在不断强调社会保障养老体系建设的问题，但是我国还是有相当一部分未参保的从业人员对国家的社会基本养老保险政策不了解或了解很少。有些灵活就业人员从心里不愿接受养老保险的相关政策，对社会养老保险没有形成清晰的认知，认为社会养老保险和商业保险是一个概念，没有意识到社会养老保险体系的建立是解决我国社会养老问题的重要决策，是全社会帮助分摊养老风险的一种投资。更有甚者，不相信政府，不愿将钱放在政府手里，觉得将钱留在自己身上更放心，也保证了资金的流动性。缺乏对养老保险的认知是灵活就业人群参保困难的一个重要原因。再加上政府对于灵活就业人群养老保险的缴纳没有强制性的要求，导致了灵活就业人群的参保率要远低于正规就业的人群。

3.用人单位不给灵活就业群体缴纳养老保险

有些用人单位为了更高的经济利益，在给员工缴纳养老保险的问题上比较强势，为了逃避社会责任，许多企业和用人单位在为职工参保方面设立门槛，如工作必须达到一年以上，这样就造成在单位工作的部分非全日制人员或临时性人员被排除在缴纳养老保险范围之外。此外，为了降低成本，追求更高的经济收益，也有一些用人单位还会给灵活就业群体传递错误的信息，诱导他们，使他们认为缴纳养老保险是没有用处甚至损害自身利益的。因此许多灵活就业人员本身也不在意企业是否给自己缴纳了养老保险。此外还有部分灵活就业人员本身具有养老风险防范意识，但由于自身学历、技术等多方面原因没有途径通过正规方式就业，只能去从事体力劳动这种可以随时被取代的工作，为了不被用人单位辞退，不被取代，只能接受用人单位不合理的工作待遇条件。

4.我国灵活就业群体的收入一般偏低

虽然随着网络共享经济的发展，部分平台经济、网络主播的收入大幅增加，但总体来看，由于我国灵活就业群体普遍缺乏高学历、高技术人员，所以灵活就业人员的收入普遍较低，再加上我国灵活就业群体的工作性质普遍不稳定，收入时高时低。而且我国社会养老保险的缴纳金额会随着社平工资的增高而不断增长，但是我国灵活就业群体的工资增长速度往往低于社会平均工资的增长速度，也赶不上我国社会养老保险的缴纳金额的增长速度，灵活就业群体的工作收入能提供日常开销，但没有多余的资金去缴纳社会养老保险，这就导致我国灵活就业群体参保率远低于正规就业人群。

（二）我国社会养老保险政治体制的不完善

1.缺乏专门的法规和相应的社会保障配套措施

我国目前的社会养老保险政治体制是针对有正式工作的从业人员的，在现行的法规政策体系中，没有关于灵活就业的专门规定，即便是有一些相关的法律规定，这些政策和制度都处于一个初期发展阶段，不够系统和完善，很多地方上也没有很强的执行能力；目前看来，灵活就业尚未纳入劳动保障统计指标体系，在相关政策的制定上，也有许多空白之处；有些地方上已经有了要将灵活就业纳入劳动保障统计指标体系的计划，但是缺乏对劳动保障统计指标体系发展的统筹规划，在关于灵活就业纳入社保体系的规划中，有些操作的可行性不强，不能很好地解决灵活就业人员养老保险的缴纳问题。从总体上看，现行的社会保障制度基本将灵活就业人员排斥在外。这是制约灵活就业方式发展的重大障碍。

2.政府和社会关注和支持力度不够

近些年，我国灵活就业人员在不断地增加，灵活就业人员群体养老保障问题更加凸显，但社会对于灵活就业人员群体养老保障问题的关注还不够。随着改革开放的逐步推进，我国的各行业都在逐步发展，我国就业形式日益多样，灵活就业人员规模将逐步加大。据中国人民大学灵活用工课题组发布的《中国灵活用工发展报告（2022）》蓝皮书显示，2021年中国有61.14%企业在使用灵活用工，比2020年增加5.46%。据相关统计，截至2021年底，中国灵活就业人员已经达到2亿人。虽然政府已出台关于灵活就业群体的社会养老保险的相关政策，但是直到2005年，国家才出台制定灵活就业人员统一参保缴费政策，并且关注度不高，灵活就业人员养老保障问题还未得到全方位的关注。新出台的灵活就业人员养老保障政策的推动进展较为缓慢，不能跟上形势的发展变化，政策的规划方面还有待完善。

3.现行灵活就业人员养老保险政策存在一定缺陷

首先是政策的待遇标准界定模糊。2005年12月，国务院在颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中指出，城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险；缴费基数统一为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%；城镇个体工商户和灵活就业人员退休后按企业职工基本养老金计发办法计发待遇。由于我国目前社会保险领域缺乏精算方面的制度设计，与商业养老保险在缴费之初就可以清楚知道将来自己可以领到的养老金数额不同，国家养老保险政策对参保人员到达退休年龄领取的养老金金额没有明确的数额指导，至少在短期内，我国灵活就业人员看不到缴纳养老保险的回报率，也无法计算预料退休后能拿到的养老保险金额，造成对将来收益的不确定性的担心，再加上每月缴纳的养老保险数目也是一笔开支，所以我国灵活就业人员在对待养老保险的缴纳问题上都是反复考虑，十分谨慎，以至于产生先暂缓缴纳养老保险甚至放弃的打算。

4.养老保险征缴管理制度不完善

现行的社会养老保障制度是建立在正规工作的基础上的，是依据正规工作的特点而设计的，养老保险的征缴具有连续性和稳定性的特点对于工作不稳定的灵活就业人员来说这显然是不合适的。

此外，养老保险的经办机构在制度上也存在着不合理的地方。一方面，我国社会养老保险经办机构的办事程序目前主要是针对有固定单位的工作群体而设立的，而我国灵活就业群体工作性质不稳定，往往也没有固定的工作单位，养老保险的经办机构又没有相匹配的制度，这也使得我国灵活就业群体在办理养老保险的道路上屡屡受阻。另一方面，由于我国灵活就业人群的工作大多不稳定，雇佣单位经常变更，养老保险经办机构难以了解、掌握这类用人单位的经营现状、职工人数、职工收入等基本情况，这也给灵活就业人群养老保险的缴纳增加了难度。

四、改善灵活就业群体养老保险现状的建议

（一）社会养老保险政策和制度的完善

1.通过立法明确用人单位和员工之间的劳动关系

目前，我国在劳动法中没有将灵活就业人员与用人单位之间的劳动关系纳入劳动法中，对于非正规劳动人员与用人单位之间的劳动关系在法律上没有一个明确的判定标准，也导致灵活就业人员的养老保险问题产生。国家制定相关政策，将灵活就业人员与用人单位的劳动关系正式纳入劳动法中，有了相应的法律政策，除了可以保障非正规就业人员的合法权益外，还可以针对灵活就业人群的社会保险参保的各项问题提出明确的、全面系统的管理政策，逐渐完善社会养老保险政策和制度。

2.简化参保缴费流程

针对灵活就业人员参保时主要是本人办理的特点，可尽量简化参保需提供的资料及需要建立的纸质档案，可采用按身份证登记参保的方式，直接在养老保险信息系统生成电子档案，简化参保手续。在缴费方面也要采取灵活措施，包括缴费时间和缴费方式方面。可采用服务大厅现场办理和网上办理结合的方式，随着社会保险征缴职能划归税务部门，可充分利用税务征缴系统，用智能手机在当地税务公众号内的办税大厅等进行自主缴费核定，让其足不出户即可完成缴费，为其提供便利。

3.完善养老保险管理信息系统

从2010年起，已有省市实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对劳动者跨地区流动时养老保险关系转移接续做出规定，极大地保障了跨地区流动的劳动者的养老权益。但相关的细节问题还需要进一步做出详细的计划。同时，还应该加快灵活就业人员养老保险信息服务网络的建设速度，实现信息共享，管理服务便利，为灵活就业人员养老保险问题的解决提供便利的设施服务，让其缴费关系的转移由人工操作向网络操作转变，方便不同地域和不同单位参保的衔接转移，提高灵活就业人员的参保积极性。

（二）提高灵活就业人群的参保意识

当前，我国灵活就业人群的参保意识还比较薄弱，不能很好地维护自己的权利，没有养老风险防范意识。据统计，有一半的灵活就业人员遇到过劳动侵权的问题[5]。随着社保全覆盖理念的提出，各地要把灵活就业人员参保作为扩面征缴的重点人群，可在各地的有关部门建立专题小组，采取多渠道加大对养老保险缴纳政策的宣传，可以召开专题讲座，分发宣传手册，开展专业的培训，加强灵活就业人员的维权意识。还可以利用电视、网络平台等媒体向人们宣传社会养老保险制度改革的意义、目的，强化人们的社会养老保险意识，让企业单位和灵活就业人员都能深深感受到养老保险制度的建立对个人、对用人单位、对社会都具有重要的意义和价值。

（三）提高用人平台的责任感

我国很多雇佣灵活就业劳动人员的单位为了降低成本而逃避给灵活就业人群缴纳养老保险，造成灵活就业人群缴纳养老保险的障碍。尤其随着网约车、外卖等平台经济的迅猛发展，从业人员队伍急剧扩大，国家应该出台相关政策，用以鼓励用人单位积极给非正式员工缴纳养老保险，比如可以减少企业收入税收。对于逃避给员工缴纳保险的用人单位，应出台相应的惩罚制度，全力维护灵活用工人员的合法权益，提高他们的养老保障水平，构建和谐的劳动关系。