高校财会监督的法理依据及实践问题初探

肖 矗

(榆林学院，陕西 榆林 719000)

2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，指出要推动将包括审计监督、财会监督、统计监督在内的多种监督形式有机贯通、相互协调，共同构成党和国家的监督体系。为贯彻、落实这一讲话精神，会计学界展开了轰轰烈烈的“财会监督大家谈”活动，多名学者从财会监督的边界、对象、内涵、职能、机制和措施等各个角度展开讨论，百家争鸣、百花齐放。笔者作为高校的一名会计、审计实践工作者，也从行业角度谈一点自己的看法。

1 高校财会监督对象

依据新华字典的释义，“财”者，“金钱与物资”，“会”(kuaì)者，“总计”，所以“财会”一词，可以理解为“对金钱与物资的总计”。既然是“总计”，就存在计量尺度的问题，由于货币具有一般等价物的功能，是任何商品的价值尺度，因此可以用货币数量作为金钱和各类物资的计量尺度。一个组织在运行过程中发生的各项业务活动，如果能用货币数量表示的话，则称其为经济活动。因此，“财会”也可以理解为“对经济活动所进行的总计”，相应地，“财会监督”理应是对经济活动的监督。

经济活动的实质，就是资金运动，一般表现为资金的来源与运用两方面。高校为事业单位，实行“收支两条线”资金管理模式，因此其资金绝大部分来源于各级财政拨款，形成收入，小部分则为代替“交款人”履行支出意愿的“代管款项”。资金运用方面，主要表现为在经济活动中，通过资金形态转换形成的各项经济资源，如各项资产，以及通过资金位移形成的各项支出、费用。因此，高校财会监督的对象，具体来讲，就是各项资金的来源与运用的过程，以及与之产生的资产、负债、收入、支出和费用等会计要素的确认、计量、记录、报告等内容。

2 高校财会监督内涵

什么是“财会监督”，目前并无一个统一的提法。有的学者认为财会监督就是会计监督，还有学者更加具体化，认为财会监督就是对会计信息的监督，即确保会计信息符合会计信息质量要求所实行的监督措施。同时，由于财会监督中含有“财会”二字，因此大部分学者认为财会监督包括“财”和“会”两方面的内容，但学界中对“财会”二字的理解并不一致，目前，存在财会监督即“财政监督与会计监督”“财务监督与会计监督”“财务管理监督与会计核算监督”等观点。此外，还有的学者从国家宏观经济角度提出财会监督还应该包括“金融监督”。

由于高校事业单位的特点，其资金来源与财政高度相关，资金运用不可避免地受财政部门的约束，经济活动的自主性受财政活动的限制，因此笔者认为，高校的财会监督不应该仅仅体现为“会计监督”，“财”应包括财政活动与单位财务活动两部分，“会”则意指单位的会计活动。因此，高校财会监督应包含财政监督、财务监督和会计监督三重含义，在每个监督层面上，高校监督地位、监督目标、监督思路不完全相同。

3 高校财会监督地位

任何监督活动都具备两个最基本的要素，即监督主体与监督客体，监督主体是“监督”这一行为的发出者，处于主动地位，监督客体是接受监督的对象，处于被动地位，任何监督都是主体对客体的监察、督促。

财政监督写入了《财政部门监督办法》(以下简称“监督办法”)。该办法第三条规定 “财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督，按照行政区域对会计事项实施监督”，由此可以看出，在财政监督中，财政部门是监督主体，是实施监督的一方，而高校是财政监督的客体，是被监督的一方，在财政资金的运用上，接受财政部门的监督。

高校作为事业单位，财务监督写入了《事业单位财务规则》与《高等学校财务制度》(以下简称“财务规则”和“财务制度”)。这两个文件都把“财务监督”单列一章，其中，“财务规则”第五十八条规定“事业单位财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理和负债管理的监督”。因此，在财务监督层面上，高校既是监督主体，负责各项监督措施的实施，同时也是监督客体，上述本单位自身业务，要受到来自“自我”的监督。所以说，高校是财务监督主体和客体的统一。

会计监督也是独立成章，写入了《会计法》中。《会计法》第二条规定“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织必须依照本法的规定办理会计事务”，同时，第五条规定“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”。因此，在会计监督层面上，高校的会计机构、会计人员是监督主体，负责对需要进行会计核算的各项经济活动实施监督，而高校则是监督客体，接受来自会计人员的监督。

4 高校财会监督目标

依据“监督办法”第十六条的规定，财政部门要依法对财税法规政策、政府资金征收、国库集中支付、银行账户使用、政府采购、国有资产、财务会计制度等事项的执行管理情况进行监督，以保障财政资金高效、安全、规范使用。这一规定，意味着作为监督对象，高校财政监督的目标，就是对涉及上述事项的经济活动，在使用财政资金的过程中，确保“高效、安全、规范”。

如前文所述，“财务规则”第五十八条对事业单位财务监督的内容做出了规定，由此我们不难理解，作为监督客体，高校财务监督的目标就是要围绕财务管理原则和任务，做好预算、收支、结余结转、专用基金、资产和负债等六方面的工作。“财务制度”第七十条则进一步细化了高校财务监督的内容，那么作为监督主体，高校在财务监督上，就要按照规定，确保预算编制、财务报告科学、真实、完整，预算执行有效、均衡，各项收支合法合规，结转结余符合规定，资产管理规范有效，负债运行合规，风险可控。

《会计法》第一条规定“为了规范会计行为，保证会计资料真实完整……制定本法”，而且依据第三十二条规定，财政部门要对会计资料是否真实完整进行监督。这些条款，说明高校会计行为必须围绕“会计资料真实完整”而展开，一方面要对真实完整的会计资料进行核算，另一方面，要对形成会计资料的经济活动进行监督，防止不真实、不完整的会计资料进入会计核算系统。因此，高校会计监督的目标就是保证会计凭证、会计账簿、会计报表等会计资料真实完整。

5 高校财会监督思路

高校财会监督措施，应结合监督对象、内涵、地位等要素展开，才能发挥作用，达成目标。

正如前述“监督办法”、《会计法》等法律法规一样，现行许多经济领域的法律法规都授权财政部门就某些事项进行监督，因此财政监督就是财政部门依据法律授权，对经济活动法律法规执行情况展开监督，这就要求高校有责任保证本单位经济活动符合相关法律法规的要求。

自2015年新《预算法》实施以来，在财政监督职能的发挥上，预算制度越来越凸显出它在约束政府资源配置、公权力行使方面的优点，预算监督成为财政监督的主要抓手和重点。因此，高校财政监督工作重点，就是贯彻《预算法》及最近出台的《预算法实施条例》精神。具体应做到：①因地制宜，建立全面规范、公开透明的预算制度，细化预算编制内容，强化预算执行。②实行预算全流程管理，确保支出“安全有效”。预算资金申请要符合实际需要，不能盲目夸大，预算资金使用要遵循“专款专用”，切忌打擦边球，预算项目评审要开展绩效评价，避免不合理支出。③要深化绩效管理和预算信息公开，细化绩效指标，强化绩效监控，明确公开内容、时限，切实提高财政资金使用绩效。

财务监督方面，高校身兼主体和客体，既是运动员，又是裁判员。因此财务监督的重点就是利用内部控制相互牵制的特点，破除两个身份之间的冲突。具体应做到：①建立健全内控体系，依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》，完善预算业务、政府采购、建设项目、资产和合同控制制度，让财务监督有法可依。②切实落实重大事项决策议事规则，莫让集体决策表面走过场，背后一言堂。③在内部控制关键岗位实行轮岗制度，铲除腐败的温床。④利用审计和评价等手段，确保内控发挥长久作用。⑤让健全有效的内控制度约束学校遵纪守法，堵塞管理漏洞，保障资产安全，有效抵御风险，实现财务监督之目的。

高校会计机构与会计人员作为会计监督的主体，只能利用会计核算过程履行监督职能，而核算过程同时也是产生会计信息的过程。《政府会计准则——基本准则》中规定了会计信息要符合“真实可靠”“全面”“相关”“及时”“可比”“明晰”“实质”这7个方面的质量要求，笔者认为，会计信息达到这7个标准，会计资料自然就是“真实完整”的。因此高校会计监督的重点工作，就是提升会计信息质量。近年来反腐实践表明，大部分违法违纪活动，都与经济问题相关，大都要想尽办法藏身于“会计核算”中。因此，要利用会计核算流程化特点，开发财务信息化系统，将会计监督嵌于会计核算的每个环节，使会计反映成为“照妖镜”，让不良现象无所遁形。

财政监督以预算为抓手，而预算是各项经济活动的事前环节，无预算不立项，超预算不报账，因此财政监督可以实现事前监督。内部控制注重经济活动的过程控制，财务监督依附于内部控制环节，可以实现事中监督。会计核算一般发生于经济活动的最后一环，即结算环节，会计监督体现在会计核算中，可以实现事后监督。可以这么说，财会监督覆盖事前、事中、事后，在国家的监督体系中发挥了重要作用。但是我们也要认识到，财会监督只能涵盖经济活动，因此要与其他监督形式结合起来，才能做到无盲点监督，这也是新时期积极构建国家监督体系，充分发挥各种监督作用的终极奥义。