经济波动与社会保险减震器作用

■文／单晓红

习近平总书记指出，社会保障发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。我国实行社会主义市场经济体制以来，为应对经济运行出现的波动，不仅重视运用财政政策、货币政策等宏观调控手段，还强调发挥社会保障特别是社会保险政策的重要作用。笔者拟梳理我国为应对经济波动而采取的社会保险政策措施，简要分析其历史分期和主要类型，并提出发挥其减震器作用应注意的问题。

经济波动与社会保险政策的应对

我国针对不同历史时期、不同程度的经济波动，曾采取多种社会保险政策措施予以应对，主要有以下几个方面。

建立市场经济体制初期。20 世纪90 年代，随着国企改革、经济转型的深入，我国先后建立了“统账结合”的企业职工养老保险制度以及失业、医疗、生育和工伤保险等制度，极大减轻了国企改革和经济转型带来的震动。1997年和1998 年先后发生的亚洲金融危机和特大洪涝灾害,给宏观经济运行造成了巨大影响，在此期间，党中央、国务院提出了确保下岗职工基本生活、确保基本养老金按时足额发放“两个确保”，有力地保障了社会安定和经济稳定。1998-2001 年，各地不仅补发了历史拖欠养老金，基本做到了养老金按时足额发放，还通过完善失业保险制度，使下岗失业人员得到了基本生活保障。上述社会保险政策措施在应对国企改革、经济转型、金融危机和自然灾害导致的经济波动方面，发挥了非常重要的减震、保稳作用。

2008 年应对重大自然灾害和国际金融危机时期。2008年汶川发生“5·12”特大地震，灾情波及西南、西北多个省份，按照国务院部署，对四川受灾地区工伤保险基金收不抵支问题作出特殊安排，由全国社保基金理事会划拨资金6.8亿元定向补助；对受灾较重、暂停生产的企业，允许缓缴社会保险费；对受灾地区符合规定的失业人员，按时足额发放失业保险金。2008 年下半年，美国次贷危机引发的全球性金融危机迅速蔓延，受其影响，我国部分企业生产经营困难，就业形势严峻。为帮助困难企业渡过难关，实现保就业、保增长、保稳定的目标，社会保险实施了“五缓四减三补贴”措施，包括对暂时无力缴纳社会保险费的困难企业，允许缓缴养老、医疗、工伤、失业、生育5 项社会保险费，阶段性降低除养老保险外的4 项保险费率，使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴或岗位补贴，等等。上述政策措施缓解了自然灾害、国际金融危机对企业的冲击，对平抑经济波动起到了重要的减震作用。

经济发展进入“新常态”时期。2015 年，受多种因素影响，我国经济从高速增长转为中高速增长，经济发展进入“新常态”时期。为应对经济下行，我国于2015 年先后降低3 项社会保险费率，分别将失业保险费率由3%降至2%、将生育保险费率由1%降至0.75%，将工伤保险费率由1%降至0.75%。2016-2018 年，先后将养老保险单位费率由20%以上降至19%，将失业保险费率降至1%。这为“新常态”下的经济发展注入了动力，为优化营商环境、推进供给侧改革创造了条件。

应对贸易战冲击时期。2019 年，中美贸易摩擦不断升级，一些企业的生产经营受到冲击，经济下行压力进一步加大。按照党中央、国务院决策部署，基本养老保险单位费率降至16%，继续延长工伤、失业保险阶段性降费率政策，同时调整缴费基数为全口径城镇单位就业人员平均工资。上述政策实施当年为企业降低成本4200 多亿元，有效应对了贸易战导致的经济下行。

抗击新冠疫情时期。受全球新冠疫情冲击，我国国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是民营企业、中小微企业困难凸显。为纾解企业困难，推动有序复工复产，支持稳定和扩大就业，我国实施阶段性减免企业基本养老、失业和工伤保险单位缴费等政策，上述政策与之前的降费率政策的落实，2020年为企业降低成本1.54万亿元，被称为“最有含金量的解困政策”，产生了非常好的社会效果。

2022 年，世界经济不确定性加大，国内疫情多发，经济下行压力骤增，市场主体困难明显增加。国务院再次决定对特困行业实行阶段性缓缴社会保险费政策，并加大失业保险支持稳岗和培训力度等，从而进一步为特困行业和中小微企业纾困。

社会保险政策措施的历史分期与主要类型

经济运行与社会保险政策措施的历史分期。实行社会主义市场经济体制以来，我国的整体经济运行和相应的社会保险政策措施可分为两大时期，即经济高速增长期与经济中高速增长期。此外，2020 年以来，疫情因素导致的经济下行期，可以作为经济中高速增长期的一个特殊时段，相关社会保险政策措施更有其特殊性。

1992 年至2014 年，我国经济高速增长，社会保险事业快速发展，社会保险基金增长与整体经济增长呈现正相关。同时，在经济高速增长期，通过企业和个人相对较多的缴费，不仅实现了社会保险基金的快速积累，也在一定程度上有助于缓解经济过热、保障经济稳定增长，这是社会保险减震器作用的重要体现。在这一时期，为应对经济改革、洪涝灾害、特大地震、国际金融危机等因素对经济运行的影响，社会保险政策的应对措施主要是一次性、临时性、阶段性的。

从2015 年开始，我国经济由高速增长转为中高速增长，经济发展进入了“新常态”，社会保险制度建设也步入新的发展阶段，统筹城乡的中国特色社会保障体系框架已基本建立。为在“新常态”下有效促进和保障经济社会稳定发展，自2015 年起，我国先后6 次调整社会保险费率。与前一时期实施的一次性、临时性或阶段性政策措施不同，这一时期调整社会保险费率的措施，属于长期、基础性的制度安排。

2020 年以来，为应对国内外疫情导致的经济下行压力，我国实施了大规模减税降费措施，其中降费的重点是社会保险费。通过实施阶段性减免、缓缴社会保险费等措施，进一步为中小微企业纾困，有助于保民生、保市场主体、保就业，从而缓解经济下行产生的波动。

在上述经济中高速增长期，尤其是疫情影响经济下行的特殊时段，实施相关减免缓措施，有助于增强经济发展动力和韧性，减轻经济下行压力，这也是社会保险制度减震器作用的重要体现。

社会保险政策措施的主要类型。在上述不同时期，引发经济波动的原因各不相同且成因日益复杂，相应采取的社会保险政策措施也有区别，且力度不断加大，需要关注经济波动的成因与社会保险政策措施类型之间的关联。

不同时期为应对经济波动而采取的社会保险政策措施可分为多种类型：按政策措施的实施频率，可分为一次性措施和非一次性措施；按政策措施实施时间的长短，可分为临时性措施、阶段性措施和长期性措施；按政策措施的适用范围，可分为针对特定主体的优惠性措施和针对不特定主体的普惠性措施；按政策措施的内容或方式，可分为以减免缓为主的特别政策措施，以及以调整费率为主的一般政策措施。

上述不同类型的政策措施，都是社会保险制度发挥其减震器作用的重要手段，可根据不同时期经济波动的成因综合实施。通过宏观调控政策与社会保险政策等多种政策的协调并用，更有助于保持经济稳定和实现健康发展的目标。

发挥社保减震器作用应注意的问题

加强制度建设，推进社会保险政策措施运用的制度化、法治化。类似于财政政策、货币政策等宏观调控措施，社会保险政策措施的运用也应制度化、法治化。我国的社会保险制度是与市场经济体制同步建立和发展起来的，以往的制度建设对其 “民生保障安全网、收入分配调节器”的作用关注更多，对其“经济运行减震器”的作用考虑不够，因此对社会保险费率调整、减免缓等政策措施的适用条件和适用程序等应加以规定，以通过确立制度化的调节机制，更有效地平抑经济波动。

秉承宗旨，回归社会保险制度的基本目标。尽管通过发挥社会保险政策的减震器作用在一定程度上有助于实现宏观调控目标，但它在根本上还是社会保障的核心制度，仍然要秉承或回归社会保险制度的基本目标。因此，在运用社会保险政策措施时，要充分考虑社会保险基金的可持续性和承受能力，坚持实事求是、尽力而为、量力而行，坚守建立社会保险制度的初心。

综合施策，正视社会保险政策减震器作用的局限性。经济社会的治理是一个系统工程，宏观经济的稳定运行需要多种政策手段协调并用，任何一种政策措施都有其局限性。同样，要正视社会保险政策减震器作用的局限性，不能过于频繁地运用费率调整或减免缓等社会保险费政策措施，而应根据经济运行特别是经济波动的具体情况，综合研判、科学施策，这样才能更好地实现社会保险制度的目标和功能，进而提升国家治理能力和治理水平。

提升治理效能，进一步加强社会保险体系建设。目前我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，但由于起步较晚、积累不足等原因，还存在结构性矛盾突出、制度整合不到位、筹资渠道单一、历史债务沉重、财政投入不足等诸多短板，与人民群众的期盼还有差距。因此，要围绕社会保险制度的基本目标，加强社会保险体系建设，破除各类体制机制障碍，提升社会保险治理效能，推动社会保障事业高质量发展，更好地发挥社会保险政策的减震器作用。■