从全国档案事业发展规划看档案事业的发展转型之路

姚笑云 熊洁

摘  要：以全国档案事业发展“十五”计划至“十四五”规划为脉络，凝练出我国档案事业的发展转型之路，即管理模式从“管理”到“治理”的转型、管理理念从“国家本位”到“社会本位”占主导的转型、管理体制从局馆“合一”到“联动”的转型、档案资源从“传统档案”到“数字资源”到“数据资源”的转型以及利用服务从强调形式正义到实质正义的转型。

关键词：全国档案事业发展规划;档案事业;档案治理

Abstract：  Taking the 'Tenth Five-Year Plan' to the '14th Five-Year Plan' for the development of the national Archives industry as the context， the development and transformation of China's Archives industry has been condensed， that is， the transformation of the management model from 'management' to 'governance'， and the management concept from 'national standard' 'To a 'social-based' dominant transformation， the management system from 'integration' of bureaus and libraries to 'linkage'， the transformation of archive resources from 'traditional Archives' to 'digital resources' to 'data resources'， and the use of services from Emphasize the transformation from formal justice to substantive justice.

Keywords： National archives development plan; Archives business; Archives governance

全國档案事业发展规划是档案领域宏观层面上的综合性纲领，是指导我国档案事业建设与发展的重要政策性文件。从历次档案事业发展规划可以窥探出档案事业的政策导向及发展脉络。

笔者对《全国档案事业发展“十五”计划》《全国档案事业发展“十一五”规划》《全国档案事业发展“十二五”规划》《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下分别简称“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划、“十四五”规划）进行了比较，并试图勾画出我国档案事业的发展转型之路。

1 管理模式：从“管理”到“治理”的转型

从“十五”计划到“十二五”规划，有多处如“坚持依法管理档案事业”“加强对档案事业的宏观管理”“提高依法管理档案事业的水平”的表述。“十三五”规划提出要“加快完善档案治理体系，提升档案治理能力”，这是首次以国家档案事业规划的形式提出档案治理的战略指导思想，标志着档案管理模式从“管理”到“治理”的转型。“十四五”规划更是把“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”作为“四大体系”建设的任务之首，足见档案管理的“治理”转型在档案事业发展中的重要地位。

“管理”和“治理”虽一字之差，但概念有很大差别。档案管理是指档案部门对国家或地区档案事业实行有组织有计划的领导或监督、指导，并协调其内部关系和外部关系的工作。[1]档案治理是档案部门、社会组织和公民个人等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。[2]档案治理是以档案管理为基础，是对档案管理的继承与发展。[3]

如“十四五”规划指出，“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。这反映出的“多元共治”是档案治理的重要特点，也是深化档案领域“放管服”改革的内在要求。又如，历次规划比较发现，在表述法律之于档案事业的作用时，“十二五”前多使用“法制”，“十三五”后多使用“法治”。“法治”即“依法治档”，亦是档案治理的内涵组成，落实到具体工作中，既要建立健全档案法规制度和标准规范，也要严格执法、做好监管、强化普法。

此外，“治理”突出利益多元，即确保不同治理主体的利益得以实现，以国家档案资源体系的多元建设为例，“十二五”规划指出，“尽快建立覆盖人民群众的档案资源体系”;“十三五”规划指出，“档案资源更加齐全完整、丰富多元，覆盖人民群众的档案资源体系更加完善”;“十四五”规划指出，“档案资源覆盖面更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化”。

2 管理理念：从“国家本位”占主导到“社会本位”占主导的转型

改革开放之前，以维护公共领域内的国家利益为基本任务和目标的国家本位思想在国家制度中一直占据主导作用;20世纪80年代以后，随着社会的全面发展与进步，“社会本位”逐渐出现并占据主导地位。档案事业也经历了这种转变。

1996年，加拿大著名档案学家特里·库克在第十三届国际档案大会上指出：“档案事业在传统上是由一个国家建立，为这个国家服务，作为该国统治结构和机构文件的组成部分。档案理论因此在国家理论、模式和概念中建立了合法地位。

现在情况不同了，20世纪末期公众对档案的认识，或至少对用纳税资金建立起来的档案馆的认识已发生了根本变化，即档案现在是‘属于人民、为人民服务，甚至通常由人民管理’。”21世纪以来，这种理念转型表现愈加明显，在规划中有所体现。笔者以国家档案馆的建设为例加以说明。

2.1 从国家档案馆的功能与定位来看，更突出公益性、服务性、开放性。“十五”计划提出国家档案馆应“建成保管黨和国家重要档案的基地和爱国主义教育基地，建成为改革开放和现代化建设事业提供档案信息服务的中心”，而此后的每次规划不仅都提出了公共服务能力建设的问题，关于档案馆的功能也在不断拓展，如“拓展档案馆开展普及型教育、专业型利用服务和定制型政府决策参考的能力”（“十三五”规划），“档案资政服务、公共服务、文化教育能力明显提高”（“十四五”规划）。

2.2 从馆藏资源建设来看，更突出民生属性。“十五”计划指出，“国家档案馆要接收部分有价值的专业档案进馆”。“十一五”规划指出，“加大各类关系人民群众切身利益、有参考和凭证价值的档案材料的收集力度”“将具有永久保存价值的社区档案纳入国家档案资源体系”;“十二五”规划指出，“加强土地、林改、社保、医疗、教育、就业等涉及农民切身利益的档案以及能让农民致富的科技档案、经济档案等的收集、保管”;“十三五”规划指出，“完善农业农村和城市社区档案管理”;“十四五”规划指出，“进一步规范村、社区建档工作，重点提升农村集体产权制度改革、新型经营主体培育、农业科技发展、人居环境治理、劳动力和人才社会性流动、社会优抚、社会救助、就业服务、社会治安综合治理等与人民群众生产生活密切相关事项档案质量”。

3 管理体制：从局馆“合一”到“联动”的转型

档案工作“局馆合一”的管理体制始于1993年10月发布的《关于印发中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》，文件明确“中央档案馆与国家档案局合并，一个机构挂中央档案馆与国家档案局两块牌子，履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理两种职能”。随后，各级地方参照中央这一模式进行了档案机构改革。

“十五”计划指出，“各级档案行政管理部门和国家档案馆要抓住机构改革的机遇，利用局馆合一的有利机制，全国履行和充分发挥档案行政管理与档案保管利用两种职能，保障档案工作稳定、持续发展”。

“一个机构、两块牌子”的做法实现了两个机构合为一个机构，机构数量得到减少，行政成本能够降低，机构效能也可提高。同时，档案“局馆合一”后，档案行政管理和文化事业业务互为支撑、协同发展。[4]应该说，这种体制在一个时期内促进了档案事业良性健康发展。但是，随着国家市场经济体制、行政体制改革的不断深化，这种政事不分的管理体制暴露出了越来越多的弊端，影响了档案行政管理机构和文化事业机构职能的发挥。

2018年国家新一轮党政机构改革展开，中央到地方各级档案机构大多数的做法是：作为行政管理部门的档案局和作为文化事业机构的档案馆分立。但这种“分立”并非简单地回到了“局馆合一”前的分立状态。“十四五”规划指出，要“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力，增进局馆协同”。

国家档案局对“十四五”规划的解读中指出，“推进局馆工作融合，建立局馆工作联席会议、工作会商、工作清单对接、项目专班制度等，做到重要政策提前协商、重要工作协同推进、重要安排及时沟通，切实做到工作一盘棋、分工不分家”。[5]简单说，“分立”描述的是机构设置情况，“融合”反映的是工作关系。

周林兴提出用“联动”一词将上述含义合二为一，他认为“联动”本身就包含着对分立的肯定，是比分立更高级的存在形式，能够在兼顾“局馆分立”管理体制下机构设置、职权划分与隶属关系等硬性因素的基础上更好地诠释两者社会效能层面的紧密联系。[6]

4 档案资源：从“传统档案”到“数字资源”到“数据资源”的转型

20世纪90年代以来，随着电子文件在各业务系统的大量出现，档案行业关注到了档案数字资源的问题。“十五”计划提出“研究制定电子文件归档和电子档案管理的制度与办法”“加快现有档案的数字化进程”。此后的每次规划都围绕增量电子文件的归档以及纸质档案数字化的问题提出明确要求，简单来说就是推进“增量电子化”、做好“存量数字化”。

值得关注的是，“十四五”规划对数字资源提出更高的要求，指出“加快推进对重要档案数字化成果进行文字识别和语音识别”，这是转化成结构化数据资源的前提工作，同时强调档案工作应“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”。

虽然文本中未直接提出“数据化”或“数据资源”，但档案行业已经关注到数字资源到数据资源升级问题，二者差别在于前者仅仅指以数字形态存在的档案信息，如传统的数字化成果;而后者则指标准的可供分析和挖掘的结构化档案数据。与此同时，档案资源的接收模式也经历了从“纸质单套（轨）”到“纸质电子双套（轨）”到“电子单套（轨）”的转型。

“十一五”规划指出“依法按期向国家档案馆移交符合进馆标准的档案，具备条件的要做到电子目录、全文数据与纸质档案同步进馆”;“十二五”规划指出，“加强各级机关依法移交档案进馆的指导与监督，做到电子目录、全文数据与纸质档案同步进馆”。表明当时“双套制”仍然是归档制度的重要内容。

到了“十三五”，则强调“在有条件的部门开展电子档案单套制、单轨制管理试点”;“十四五”规划更是明确“切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。大力推进党政机关电子文件单套制归档”“推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广”。可以看出，电子单套归档制正在向各个系统逐步推进。

5 利用服务：从强调形式正义到强调实质正义的转型

实质正义与形式正义源于法学的概念，推广到档案服务领域，笔者认为，前者指档案法律和制度本身带有的且能实际实现的正义，即档案社会服务被平等、公正地赋予并尊重每一名公民相同的权利和义务;后者则着眼于手段与形式的正义性。

在形式正义评价体系中，法律及制度中规定档案部门提供面向公众的档案开放服务，公民均具有享受档案服务的权利，只要实施了相关服务即完成了自身职责要求。但在权利义务的具体落实中，由于可能不注重个体的实际情况，造成档案服务无法满足个体化、差异化的服务需求，其档案服务效果并不理想，这种现象十分普遍。

在档案事业发展过程中，利用服务一直被关注并朝着开放、共享的方向在发展，同时也经历了从强调形式正义到强调实质正义的转型。这体现为：

5.1 服务内容从聚焦宏观策略到重视具体措施。“十五”计划至“十三五”规划，关于档案开放利用及开发的表述多为宏观策略，如强调要加快档案开放进度，主动提供多形式、多途径、程序简化的利用服务，加强档案开发及编研工作等，为档案服务工作指明了方向。

“十四五”规划更重视规划的可操作性，列出较为具体的措施及要求，便于政策落到实处。如关于“推进档案开放”工作列出了“建立健全机关、企事业单位档案开放审核建议机制以及各级国家档案馆馆藏档案解密和开放审核有关制度”“加强档案开放与政府信息公开的衔接，完善配套工作制度”“推动档案馆定期通过网站或其他方式公布开放档案目录，稳定推进开放档案全文在线查阅”等内容;关于“加大档案资源开发力度”工作，指出可围绕“庆祝中国共产党成立100周年、党史学习教育、迎接中国共产党第二十次全国代表大会召开”等重要时间节点或活动，通过“展览陈列、新媒体传播、编研出版、影视制作、公益讲座”等方式推出档案文化精品。

此外，“十四五”规划更是创新性地以专项形式，从项目管理、区域保护中心、基础工作、档案保护开发几个方面列出推进国家重点档案保护与开发工程的具体内容，推进档案利用体系建设。

5.2 服务目标从聚焦为国家重点工作服务到向基层与民生拓展。“十五”计划提到档案工作应“为党和国家各项工作服务，为改革开放和现代化建设第一线服务，为广大人民群众服务”，编研工作“围绕党和国家的中心工作及经济建设的热点问题，开展深层次档案编研工作”。“十二五”及以后，开始有了“提升档案馆的公共服务功能”“推动与民生保障服务相关的档案数据开放”等表述。

“十四五”规划强调，要“建设好覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，提高人民群众的满意度”“推动档案查询利用服务延伸到村、社区基层一线，促进档案公共服务均等化、便捷化”。可见档案服务目标向基层与民生方向拓展。

5.3 共享服务从分散到集成。首先，档案信息共享规模在扩大，从区域扩大到全国。如“十五”计划提出要“组织各级国家档案馆建立区域性档案资料目录”，“十四五”规划则明确要设立“全国档案查询利用服务平台建设项目”。

此外，档案部门也逐渐融入政府一站式服务平台中，如“十三五”规划提出，“建立开放档案信息资源社会化共享服务平台，为社会提供全方位的档案信息服务”;“十四五”规划也强调，“建设以全国档案查询利用服务平台为支撑、档案查询‘一网通办’的全国档案信息共享利用体系”，明确将档案查询利用服务融入政府“一网通办”服务体系。

5.4 服务形式从利用服务到知识服务。历次规划都注意到了现代化、信息化技术对档案服务的深远影响，并积极探索运用技术提升档案服务质量。“十四五”规划指出，要“积极探索知识管理、人工智能、数字人文等技术在档案信息深层加工和利用中的应用”。相比传统线性、机械式的档案信息检索与利用服务，知识服务则是运用人工智能、数字人文技术，匹配了利用者的需求并提供了个性化、智能化服务，这也是档案领域未来发展的重要方向。

基金项目：四川省高等學校档案工作协会项目（Scgdx-190204）、四川省高等学校档案工作协会项目（Scgdx-190303）。

参考文献：

[1]陈兆祦，和宝荣.档案管理学基础[M].北京：中国人民大学出版社.1986：38.

[2]晏秦.论档案治理的内涵、特征和功能[J].档案管理.2017（04）：4-8.

[3]金波、晏秦.从档案管理走向档案治理[J].档案学研究.2019（01）：46-55.

[4]徐拥军、张臻、任琼辉.我国档案管理体制的演变：历程、特点与方向[J].档案学通讯.2019（01）：15-22.

[5]国家档案局政策法规司.《“十四五”全国档案事业发展规划》解读一：强基固本推进档案治理体系建设[N].中国档案报.2021年8月26日.

[6]周林兴，徐承来，邹莎，鲍志芳.局馆联动：另一种可能更科学的档案管理体制定位[J].档案学通讯.2021（01）：29-36.

（作者单位：成都理工大学档案馆 来稿日期：2021-10-20）