协同治理下高校后勤招投标廉政风险防控探究

魏新兴 闫 冰 张路天

协同治理下高校后勤招投标廉政风险防控探究

魏新兴 闫 冰 张路天

[郑州大学后勤集团公司]

随着高等教育发展和高校后勤社会化改革的深入，高校后勤招投标逐渐形成了多元共治的治理格局，然而由于规则与资源欠缺、功能定位不清、机制平台缺失等原因，造成多元主体间协同治理的动力不足、协同乏力、产出受限，从而产生了决策风险、执行风险和监管风险。对高校后勤招投标廉政风险的防控应坚持问题导向，从增进动力、加强协同、优化产出入手，提升主体间的协同绩效，实现公平公正、廉洁可靠的治理目标。

协同治理；高校后勤；招投标；廉政风险

招投标作为后勤保障体系中的重要一环，不仅关系到后勤体系的运行效率，也影响着高校廉政风险的防控成效。有统计资料显示，高校腐败案件中，后勤保障腐败占比38.1%，其中招投标腐败占比8.3%。[1]识别招投标过程中的廉政风险，并采取有效措施予以化解，具有重要的现实意义与理论价值。

一、协同治理理论的适用性

为确保公共资金的使用效益，在高校后勤系统服务外包、工程建设、物资采购等过程中，采用招投标方式确定服务或物资供应方，已经成为高校社会化改革的重要成果。如郑州大学联合郑州高校开展伙食原材料集中采购，面向社会公开招标，河南省教育厅、郑州市市场监督管理局、高校纪委、高校后勤部门、师生代表等对招标过程进行严格监督，保证了采购物资质优价稳，其经验在全国高校中得以推广。从实践层面出发，吸纳来自不同性质组织的利益相关者参与招投标过程，是确保高校后勤招投标健康持续开展的前提。不同性质部门间合作效率的高低，关系到高校后勤招投标的质量，也是廉政风险防控关注的焦点。

协同治理以增进公共价值为目的，强调治理主体的多元化、子系统的协同性及共同规则的制定，具有主体多样性、公共性、跨域性、交互性、动态性的特点，被广泛运用在地方政府区域合作、生态环境治理、公共服务供给、公共危机管理等领域。[2]回顾协同治理理论发展脉络，其产生之初就是为了解决不同性质的组织之间以及组织内部的结构、政治和文化障碍，以提升跨界协作效率[3]，因此，以协同治理理论为指导，识别高校后勤招投标中存在的廉政风险，分析风险生成机制，并提出破解之道，既能够实现理论层面的自洽，又有助于推动实践创新。随着协同治理理论的发展，已经开发出许多用以描述现状、分析机理的理论模型，其中应用较广的理论成果是协同治理的整合框架。该框架由Kirk等学者提出，将协同治理描述为由动力机制、协同机制和产出机制塑造的过程。[4]协同治理的整合框架为分析高校后勤招投标廉政风险产生机理及应对提供了整体思路。

二、高校后勤招投标廉政风险典型表现

协同治理整合框架描述了多元主体协同共治的动态，“动力机制→协同机制→产出机制”的作用过程，在高校后勤招投标中对应为决策、执行、监督三个环节，对高校后勤招投标廉政风险的分析也从这三个层面展开。

（一）决策风险：利益联盟和人为干预

在高校后勤招投标过程中，利益联盟和人为干预等因素存在，影响着决策结果的公平公正，造成了决策风险。利益联盟存在有多种表现方式：投标企业间结成联盟，以“陪标”方式哄抬标价；招标方与投标方合作，以“围标”“串标”等方式，扰乱公平公正的竞争秩序，谋取不当得利。相比之下，人为干预更加隐蔽，但是危害也不容小觑。人为干预可以规避招投标的开展——通过化整为零，使得物资采购、工程施工或是服务外包无法成功达到法定招标标准，进而避免公开招投标。人为干预还可以影响招投标结果——将已批准为公开招标的项目改为邀请招标；内定招投标结果；人为抬高门槛，限制投标人进标资格等。

（二）执行风险：质价不符与费用追加

高校后勤招投标是从明确服务及物资供给主体、供给方式到完成供给的一个完整链条，利益联盟和人为干预造成的决策风险，为执行阶段带来了许多隐患，最为突出的就是质价不符与费用追加。质价不符主要发生于物资采购与服务外包领域。以饮食原材料的采购为例，为平抑物价上涨风险，高校往往以公开招标的方式进行预购，一些供应商以较低的价格中标后，为争取利益最大化，常常违背承诺，以次充好、缺斤短两。服务外包也存在类似情况，为降低成本，许多供应方并未按照核定人数上岗，通过虚开人员工资不当得利。费用追加在工程实施中较为常见。低价中标后，一些施工方以初始设计需进行完善、工程进度未按原计划进行等理由，对于工程设计内容做出擅自更改的操作，以增加施工过程中的预算，进而抬高成本造价，使得公开招投标逐步沦为形式。

（三）监管风险：机制缺失与问责不力

在质量监管过程中，由于信用管理、承包合同管理、标后监督管理、资质管理以及工程担保制度等方面的制度缺失，政府、高校以及社会机构之间难以实现有效的监督协同。如部分高校为能够确保工程建设质量，聘请第三方机构进行监督，但是由于与高校联系不够紧密，社会机构对建设诉求、工程内容缺乏深入了解，往往导致监督流于形式。由于缺乏机制保障，高校后勤招投标贪腐多由举报曝光或是由它案触发，通过内外监督开展调查的少之又少。问责不力可以归纳为“三多三少”：法律规定原则较多，具体落实细则相对较少；相关部门规定内容较多，适用招投标领域的规范内容较少；针对招投标领域中的禁止行为规定较多，不法行为惩戒处罚手段力度较少。

三、高校后勤招投标廉政风险成因分析

高校后勤招投标是教育监管部门、高校内部相关部门以及社会力量联合参与的过程，法律规范以及招投标所需的智力支持提供了原始动力，此为“动力因素”；参与主体所承担的功能是产生协同的前提，此为“协同因素”；“产出因素”关注的核心是不同参与主体间的合作。以此作为逻辑起点，通过对多所高校相关人员的深入访谈，结合典型腐败案例通报，可以看出高校后勤招投标廉政风险产生原因在于动力不足、协同乏力以及产出受限，影响着不同性质部门协同治理绩效的水平。

（一）规则与资源缺陷导致动力不足

在协同治理的整合框架下，主体间协同的规则和资源支持为协同治理的进行提供了动力，动力不足是影响协同治理绩效的根本原因；规则缺陷与资源缺乏同时存在，致使各类廉政风险层出不穷。高校后勤招投标在《招标投标法》《政府采购法》《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》等法律法规框架下展开，这为参与主体开展协同治理提供了基本规则。但由于这些法律法规中所涉及的内容较为简略，对于招投标的规范并不系统全面，也不够细化，这就留下了很多漏洞，使得串通招投标等违规违法行为仍然存在[5]，难以满足高校后勤招投标廉政风险防范的需求。规则缺陷限制了不同性质的主体间开展有效合作，影响着高校后勤招投标的决策、执行与监督全过程，是各类廉政风险的根源所在。资源缺乏特指高校后勤招投标中智力资源的不足，在招投标过程中，由于专业人才的缺失，难以及时识别各种廉政风险，在许多案件中，当事人因并不了解相关规定而行为失范；在对招投标进行监督的群体中，熟练掌握相关法规以及专业标准的群体占少数，难以及时发现各类隐蔽问题，也是造成廉政风险频发的重要原因。

（二）功能与定位不明导致协同乏力

为确保公共资金的使用效益，政府、高校和社会力量在高校后勤招投标中展开合作，以协同治理的形式化解廉政风险，提升治理绩效。然而在此过程中，政府、高校和社会力量的功能并未予以明确，仅仅是在实践中进行各种摸索，因责任边界不清晰导致协同乏力，也是许多廉政风险产生的重要原因。在实践中，招投标往往以高校后勤部门为主体，邀请校内其他部门以及政府主管部门、社会组织参与，参与主体因招投标项目的不同而有所变化，不同学校之间也有较大差别，参与主体的功能、定位并未达成一致认识。政府与社会力量的参与往往局限于决策阶段，且因信息不对称而难以真正影响最终决策；在执行与监督环节，往往以纪委、审计等校内部门的合作为主，然而这些部门的参与多以对资金的监管为重点，对于隐蔽的风险往往难以及时发现。

（三）机制与平台缺失导致产出受限

政府、高校以及社会力量在高校后勤招投标过程中的合作需要明确的工作机制与稳定的沟通交流平台。三方的合作往往以特定项目的招投标为纽带，在决策之前并未进行充分交流以实现信息共享，在执行中缺乏参与渠道深入了解实施情况，在监督时以部门为限缺乏合作动机，严重限制了合作的质量，为廉政风险发生提供了可乘之机。在风险梳理过程中可以看到，由于信息共享机制、责任追究机制、联合监督机制、过程监管机制等的缺失，直接导致了许多决策风险和监督风险的产生。机制缺失可被视为刚性约束不完善，平台欠缺则反映出柔性约束乏力。在协同治理整合框架的提出者看来，正式与非正式的沟通非常重要，沟通平台建设有助于完善活动原则、强化共享动机。

四、高校后勤招投标廉政风险防控路径

高校后勤招投标已经逐渐形成为多元共治的治理格局，然而由于规则与资源欠缺、功能定位不清、机制平台缺失等原因，造成多元主体间协同治理的动力不足、协同乏力、产出受限，致使决策风险、执行风险和监管风险难以从源头上遏止。对高校后勤招投标廉政风险的防控应坚持问题导向，从增进动力、加强协同、优化产出入手，提升主体间的协同绩效，实现公平公正、廉洁可靠的治理目标。

（一）健全规范，实现源头遏制

在高校后勤招投标协同治理过程中，政府主要职责是为合作提供基本规范，并进行必要监督。从廉政风险发生情况来看，需进一步强化法律法规权威。一是要落实政府监管责任，通过制度完善，将政府监管责任嵌入高校后勤招投标过程，政府参与不再是可有可无、装点门面，而是有着实质性参与。具体内容包括信息库建设、违法案件查处、廉政文化传播等。二是要严格高校主体责任，高校主体责任践行需要在相关法律法规框架下，不断完善高校规章制度，建立起后勤、纪委、审计、财务等部门间的协同工作机制，加强事前、事中、事后的沟通合作，通过内部责任的细化，杜绝风险监控盲点。三是要优化社会力量参与责任。社会力量参与是提升公共事务治理绩效的重要途径。在高校后勤招投标过程中，邀请媒体、师生代表或社会组织参与具有特别意义，有助于提升社会参与成效，丰富廉政防控手段。

（二）配齐资源，提供持续动力

智力资源的充实应从以下几个方面入手。一是完善人才引进机制，为高校后勤储备资源。高校高质量发展必须以高质量的后勤保障为依托，因此为后勤部门配备专业人才，有着化解各类廉政风险的客观需要。招投标一线工作人员只有熟知法律法规条文，以高度的自律精神投入工作、发现问题，才能把好风险防控第一关。二是加强培训，持续提升人员素质。培训不仅包括专业知识的培训，更包括廉洁从业文化的输入。对特定岗位从业人员开展专门培训，通过同行交流、案例警醒等多种形式筑牢思想防线，提高专业技能，有助于防微杜渐，提早识别、化解风险。

（三）完善机制，延长防控链条

通过信息管理制度、评标中标制度、诚信评价制度等机制完善，能够促进参与各方实现功能上的整合，提升协同防控风险能力。信息管理制度包括：建立信息发布制度，积极运用现代科学技术手段，多渠道进行信息发布，打破信息壁垒，防止出现地方保护现象；建立起信息保密机制，推行以网络作为媒介的招标流程推进制度，采用先进的信息技术手段进行信息加密，防止招标人信息外泄，杜绝利益联盟的构建；建立起资格后审制度，投标人在开标之后进行资格审查，能够有效遏制投标人信息泄露的风险，对其信息做出充分保护，从根源上遏制串标围标问题的产生。

评标中标制度的完善重点在于：首先建立起投资控制制度，由审计机关针对这一资金内容进行前置审计，保证资金使用的合法合规性；其二是建立起合理的报价制度，避免出现价格战的不正当竞争行为，以“合理低价中标”作为原则进行招投标；其三是不断完善评标管理制度，以相关专家库作为人才支撑，保证招投标工作的公平公正性。同时，要建立信用档案为核心的诚信评价机制，将投标企业重要信息进行统计归纳，将失信企业拉入招投标活动黑名单，严格失信惩戒，净化招投标环境。

[1]杨富梅，李冰，杨浪.高校后勤招投标内部控制问题研究[J].财会通讯，2019（23）：122-124.

[2]宋俊.协同治理视角下高校审计监督质效提升策略探究[J].财会通讯，2022（17）：1-5.

[3]Gray, Barbara. Collaborating: Finding common ground for multi-party problems[M]. San Francisco,CA: Jossey Bass,1989:31-47.

[4]Kirk Emerson, Tina Nabatchi, Stephen Balogh.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2011,12（1）:1-29.

[5]王琨.串通招投标行为的法律规制问题及完善措施[J].法制博览,2021（28）:137-138.

（责任编辑：杨书元）

河南省教育系统廉政专题研究项目（项目编号：2021-LZ21）；河南省教育厅教育财务管理科研项目（项目编号：2020C20）