三亚国家森林城市建设总体规划与实施策略

马 兰，贾晓君，商 楠

(国家林业和草原局 产业发展规划院，北京 100013)

建设森林城市顺应了人民群众对改善生态环境的新需求，契合了我国新型城镇化发展新趋势，符合建设生态文明和美丽中国的新部署，实践了“两山”理论，有利于统筹建设“山水林田湖草”生命共同体，受到了党中央、国务院的高度重视[1]。三亚是我国独具热带海滨风景特色的旅游城市，拥有优良的生态环境、优美的自然景观、“山—水—城—海”相融的城市空间结构。长期以来，社会各界极度重视生态建设，尤其自2019年决定开展国家森林城市建设以来，通过开展城市“双修”试点工作、“巩卫”工作和生态环境六大专项整治活动，统筹实施乡村绿化美化、生态宜居家园、生态旅游、森林康养等工程，逐步完善优化城乡一体、科学合理的森林生态系统，城乡人居环境日益改善，海洋、河流、湿地、山体错落有致，风貌独具特色的美丽生态城市基本成型，有力配合并服务了自贸港、“三区一中心”建设。为进一步提升城市森林生态服务和景观美化功能，满足大众不断提高的生态产品需求，有必要从宏观角度对三亚市森林城市建设作长期规划。

1 三亚城市森林概况

1.1 森林资源及其评价

1.1.1 森林资源 三亚市森林资源丰富，林地面积占国土总面积60%以上，林地利用率达80%以上。森林结构整体合理，公益林和商品林比例相当。林木覆盖率为68.65%，远高于国家森林城市指标要求。

1.1.2 森林质量有待提升 三亚市部分森林质量不高，需要加强森林经营管理水平，主要体现在三个方面，一是单位面积森林蓄积量较低，约为41.87 m3·hm-2，低于全省平均水平；二是林龄结构不合理，中幼龄林占比较高，为78.9%；三是人工林主要为经济林，纯林，树种单一，主要有橡胶、芒果、槟榔、桉树、木麻黄等，不利于保护。

1.1.3 林地保护压力巨大 三亚市经济发展与生态保护矛盾冲突较多，生态保护面临的制约较多、压力巨大。城镇建设、旅游开发等占用大量土地，森林生态空间被压缩，违法侵占林地的现象常有发生。商品林与生态公益林争地，毁林开垦、逐渐蚕食天然林等较为多见。

1.2 湿地资源及其评价

三亚市湿地总面积(含水稻田)约8 930.1 hm2，主要包括自然湿地与人工湿地，其中自然湿地有红树林、河流湿地、湖泊湿地和沼泽湿地；人工湿地包括水田、水库、养殖塘、盐田等。湿地分布呈现湿地类型多样、分布不均、生态功能显著、野生动物资源丰富、湿地景观丰富、旅游优势明显等特点。

自国际旅游岛建设以来，三亚市城市化进程进入快速发展时期，城市建设向河滩扩张，通过围海造地，侵占红树林滩地，引起多种问题：一是大面积养殖池塘侵占红树林生长区域和半咸水沼泽区域，破坏原生植被和鸟类栖息地；二是保护区外的湿地管护难度大，三亚小河口或小泻湖分布的红树林受到破坏；三是凤眼莲、空心莲子草、无瓣海桑等外来物种入侵造成生物多样性下降、水面交通堵塞等。

1.3 城区绿地及其评价

1.3.1 绿地布局、结构完整 三亚作为特色鲜明的热带海滨城市，整体呈山、海、河、城的空间结构，北部由连续自然山体形成生态屏障，南面大海，城区分位于山海之间，多条河流穿城而过，山系由北向南伸入，滨海、滨河地带是城市最具价值的核心游憩空间。目前，三亚市滨水空间建设卓见成效，基本形成以滨海、滨河专类公园为骨架的城市公园服务体系，滨水红树林也已成为重要城市景观，凸显城市资源特色的湿地公园体系正在逐步形成。

1.3.2 绿化提升效果明显 三亚市通过城市“双修”、海绵城市、“绿化宝岛”等项目建设，近期绿化取得突破性发展。水系综合整治解决了河道淤积问题，海湾绿地改造工程改善了海岸线侵蚀问题，“绿化宝岛”行动解决了山体受损问题，城市海绵化改造项目上百项，保证了全市的海绵系统效应。尤其是作为旅游城市，旅游景区建设成效显著，旅游景区及连接线、度假酒店景观绿化以及城市道路景观绿化发展良好，多个路段进一步完善了美化、亮化、彩化改造。同时，城市生活区公园建设力度加大，为市民提供日常休闲活动、教育、游憩为主导功能的社区公园，以湿地、滨水为特色的专类公园逐渐增多，以公园为主体的城市休闲服务体系日趋完善，城市生活区公园绿化建设容量及品质大幅提升，城市绿化面貌日渐优化。

1.3.3 绿地建设存在盲区 从现状绿地统计数据看，各项指标均为优良，但考虑到三亚市旅游城市的发展定位，日均瞬时游客量达10万人以上，势必对城市绿化环境和质量提出更高要求。现状公园绿地中，老城区社区公园、游园均略显不足，公园绿地系统按照500 m服务半径难以实现全覆盖，且商业街区以及人流密集地带因游园缺乏，在一定程度也加剧了城市“热岛”效应。新城区小区内环境品质较好，但沿海岸线滨水公园建设仍未及时跟进，相关配套的城市公园建设也滞后于城区发展。

1.3.4 生态保护面临威胁较多较重 三亚市近年来建设用地变化及用地拓展趋势与规律反映出，目前建设用地以滨海地段为核心和重点，开始向纵深指状扩张，用地面积逐年增加，主城区、亚龙湾区更为明显；受利益驱动，园地面积有所增长，存在占用灌草地建果园现象；水产养殖占用沙滩沙坝、海防林等现象时有发生，林地、灌草地面积均呈减少趋势；房地产开发中，城市绿色空间难以保障并落实，直接影响城市绿地综合品质与旅游服务品牌建设，生态保护压力空前巨大。

2 三亚市国家森林城市建设现状分析

2.1 国家森林城市综合指标分析

参照《国家森林城市评价指标》，三亚市国家森林城市建设评价36项指标中，29项已达到国家标准，除6项待建指标外，仅1个指标——乡村公园未达到国家标准(表1)，这既是三亚城市良好生态本底与自然资源优势的体现，也是多年生态建设的结果，为国家森林城市建设奠定了良好基础。

2.2 三亚市国家森林城市建设存在问题及提升策略

按照国家对三亚市的战略与核心职能定位，作为海上丝绸之路的战略支点、双港支撑的南海门户和国际热带滨海旅游精品城市，全国生态文明建设示范区和改革创新试验区，三亚市国家级森林城市建设还存在一些问题。

2.2.1 森林生态格局仍需优化

(1)城区绿地

三亚市城区绿地建设存在盲区，老城区和海棠区绿地建设不足，城区内水岸绿化有待提升。

提升策略是实施城区绿化工程，结合三亚市“生态修复城市修补”行动，通过留白增绿方式，增加小游园、湿地公园建设。

(2)滨海湿地系统

滨海湿地生态系统退化，全市红树林面积从20世纪50年代开始，消失了一半以上。滩涂地日渐减少，滨海生境系统退化，珊瑚礁受到破坏，生物多样性持续缩减[1]。

提升策略是实施湿地(红树林)资源保护与恢复工程，落实湿地保护红线，完善湿地保护体系；建立红树林保护区、湿地公园等多种保护地形式；严格保护海南三亚珊瑚礁国家级自然保护区。

(3)近郊村庄绿化

全市近郊村庄，尤其是崖州区多个村庄绿化用地紧张、绿化率相对较低。

提升策略是实施美丽乡村示范工程，结合三亚市“美丽乡村计划”和“市域乡村建设行动”，保护乡村自然生态和增加乡村生态绿量。

(4)市域森林质量有待提升

市域森林质量有待提升，全市水源地和通道周边芒果等经济林，对森林生态系统稳定性影响较大；沿海人工防护林95%以上为木麻黄纯林，树种单一、结构简单；全市仍有6处废弃矿坑需要修复。

提升策略是实施森林质量精准提升工程、绿色廊道建设工程和受损山体生态修复工程，结合国家储备林项目、公益林保护项目等，对公益林中的经济树种进行清退，提高森林质量。

(5)保护地建设

三亚市保护地建设情况差距明显，虽然现有7处自然保护区，但因管理机制等历史原因，不同保护区管理情况差距较大，仅有三亚市林业局管理的甘什岭无翼坡垒保护区管理较好，其他保护地在管理机构、体制等方面都存在较多问题。

提升策略是实施生物多样性保护工程和湿地(红树林)资源保护与修复工程，加强珍稀濒危野生动植物拯救保护和各类保护地建设管理；完成自然保护地优化整合工作，给所有保护地设立管理机构，解决经费和人员问题；完成保护地确权勘界工作和《总体规划》编制。

2.2.2 城乡生态福利有待提升

(1)绿道网络体系

三亚市绿道网络体系分布不均，绿道建设主要以城区和沿海区域为主，城市北部山体绿道分布较少，无法在全市形成绿道闭合环线。

提升策略是实施绿道系统建设工程，建设城区和市域绿道体系，尤其是加强市域绿道建设，包括海滨风情绿道、人文田园绿道、山水生态绿道和热带山地绿道等4条。

(2)生态产业潜力

三亚市生态产业潜力挖掘不足，林业用地面积136 697.3 hm2，占国土总面积70%以上。但林业直接产值仅为27亿元左右，林业产业的潜力挖掘严重不足。

提升策略是实施生态旅游建设工程、热带花卉苗木产业建设工程和热带经济水果产业建设工程，依托三亚市良好的自然本底，坚持“绿山青山就是金山银山”发展理念，加强森林康养产业与热带花卉苗木产业等发展，引导社会资本有序进入林业，促进农民就业增收，壮大绿色经济规模。

2.2.3 文化宣传方法需要丰富

(1)森林城市建设氛围

三亚市森林城市建设氛围不足，目前属起步阶段，居民对于其理念和做法不了解，缺少有效的传播媒介和传播方法，影响民众对森林城市建设的理解和支持程度。

提升策略是实施科普教育基础设施建设工程、生态文化保护与宣传工程、义务植树建设工程，利用各类节事活动结合三亚特色文化，从线上、线下多个角度宣传三亚建设森林城市措施、成就与进程；不仅 “大地植绿”更应在居民 “心中播绿”；增强社会公众保护意识，为生态文明建设营造良好氛围。

(2)乡村乡愁景观

三亚市乡村乡愁景观风貌缺失，部分村庄建设缺少自然特色，热衷于营造城市化氛围和人造景观，失去了乡村的特有魅力。

提升策略是实施美丽乡村示范工程、古树名木保护工程，乡村美化提升除整治乡村卫生、整修房屋、处理生活垃圾外，保留并保护村庄老祠堂、古树木等；将美丽乡村建设核心定位为“乡村”，保留乡村特质，保留乡土气息和乡村风貌，留住真正的“乡愁”景观。

(3)自然教育体系

三亚市作为热带滨海旅游城市，自然教育体系仍需完善，尽管全市景区众多，绝大部分旅游景区内都有科普宣教设施与文化解说系统，大部分自然保护地受制于管理机构和运营经费等，但自然教育建设缺失严重。

提升策略是实施生物多样性保护工程和科普教育基础设施工程，对保护地管理机构进行整合与规范，明确直接责任人；在全市保护地和主要绿地等公共区域设置宣教基地和自然标识系统，营建特色化自然教育基地。

2.2.4 生态文明体制需要完善

(1)森林资源保护压力巨大

三亚市森林资源保护压力巨大，多年来城市建设扩张对生态格局影响巨大，山、河、山海间廊道、海等生态要素遭到破坏。作为滨海旅游城市，基础设施、旅游服务设施、景区景点等项目建设，占用大量土地，森林生态空间被压缩，违法侵占林地的现象时有发生，对于森林资源保护提出了很高要求。

提升策略是实施林政资源管理体系建设工程、森林防火体系建设工程、有害生物防治工程，划定生态保护红线，建立健全生态效益补偿制度，建立自然资源资产产权和用途管制；通过林权制度改革、实施林长制管理办法，建设林政资源管理队伍，加强生态公益林管护和森林资源违法督查工作；提升森林防火能力和有害生物防控水平，保证森林资源安全。

(2)林业科技支撑

三亚市林业科技支撑能力有待进一步加强，尤其是科技成果转化机制尚不完善，科研与生产实际脱节现象依然存在；林业信息化水平较低，不能更好地为林业生产服务；林业人才队伍较薄弱，护林站(点)综合能力不强，基础设施装备相对落后。

提升策略是实施林业科技研究与应用推广工程和智慧林业体系建设工程，在三亚市“多规合一”，市域空间规划“一张蓝图”的改革背景下，建设全市地理空间数据库、林业资源数据库；设置一体化保护地监测平台，提升森林资源保护监测能力；依托百万人才海南计划，引进人才，引用先进生态技术，提升科技成果转化能力。

3 三亚城市森林规划

3.1 城市森林建设分区

根据三亚市自然条件、生态状况、森林资源分布以及各区域经济社会发展对生态产品的差异化需求，将全市森林城市建设划分为北部天然生态保护区、南部沿海防护屏障区和中部绿色休闲产业区。

3.1.1 北部天然生态保育区

(1)区域范围

该区地处三亚市北部以及东南部部分区域，包括吉阳区的甘什岭自然保护区、吉阳区、天涯区的抱龙林场、育才生态区生态区的北部山地，以及海棠区北部，土地总面积4.48万公顷，占全市国土总面积23.37%。

(2)区域特点

该区域以低山、丘陵地貌为主，地形相对较复杂，是全市天然林资源集中分布的区域，主要植被类型有热带季雨林、热带雨林和山地雨林等；境内生物多样性丰富，是三亚市主要珍稀动植物资源的集中栖息地和全市主要水源林区；人口密度相对较小，但农村人口比例较大，农村经济发展对林地资源的依赖程度相对较高。

图1 三亚市城市森林建设分区图

(3)发展方向

强化天然林资源保护，自然保护区、保护小区和森林公园建设，注重生态修复和野生动植物保护，不断增加物种多样性，提高森林生态效能；稳步推进重要水源地防护林工程建设，逐步提高森林涵养水源等生态保护功能，构成维护三亚生态安全的绿色生态屏障；依托区内人工林资源，大力发展林下种植，适度发展林下养殖，在保护森林资源的同时，提高林农收入水平。

3.1.2 南部沿海防护屏障区

(1)区域范围

位于三亚市南部沿海区域，包括天涯区的河西区、三亚湾、红塘湾和三美湾，海棠区南部，三亚林场，吉阳区、河东区以及崖州区南部等地的沿海地区，土地总面积3.55万公顷，占全市国土总面积18.5%。

(2)区域特点

该区属三亚城市扩张以及旅游开发的重点区域，随着城市化进程加快，城市人口逐步聚集，城市建设将向纵深推进，因此，必须切实保护和利用好森林资源，以保障沿海防护林持续、高效的发挥生态防护效益。

(3)发展方向

以基干防护林带建设为主体、红树林湿地生态系统恢复为重点，结合城镇、村庄生态环境建设、绿色通道防护林建设，构建沿海防护林体系；逐步调整沿海防护林树种结构，充分发挥沿海防护林生态、经济、社会效益和景观效益，在确保生态建设基础上，大力开展生态旅游。

3.1.3 中部多彩休闲产业区

(2)区域范围

该区地处三亚市中部，包括天涯区立才农场(含南岛片区)、南滨农场、南田农场、南新农场以及扎南、立新、抱龙、台楼、抱前、槟郎、水姣、新联、华丽、文门、过岭、黑土、布甫、红塘、塔岭等村委会，吉阳区的河东和吉阳，海棠区的海棠湾、三亚林场的北部山区以及崖州区大部分，土地总面积11.17万公顷，占全市国土总面积58.1%。

(2)区域特点

本区域以台地、平原地貌为主，是全市城镇和农场的主要分布区，建筑密集，人口密度较大；境内森林资源以人工林为主，主要林种有以橡胶为主的林化工业原料林，以芒果、槟榔为主的果品经济林，以桉树、相思为主的短轮伐期工业原料林等。

(3)发展方向

结合区域特点，大力发展以花梨、沉香、格木等树种为主的热带珍贵用材林基地，满足国家和海南对热带珍贵木材的需要；加强以槟榔、芒果为主的热带果木林基地和以兰花、棕榈科植物等为主的热带花卉、苗木基地建设，将该区域建成具有热带滨海特色的商品林基地。

3.2 城市森林建设布局

根据三亚市“山—水—城—海”相融的城市空间结构，兼顾全市发展战略与城镇化发展布局，确定城市森林建设布局为：山海相拥、绿廊贯穿，一核两极、多园多点。

图2 三亚市城市森林建设布局

3.2.1 山海相拥 三亚市三面环山，南临大海。保护北部山体的热带雨林和季雨林，保护修复南部海岸线、岛屿和海湾，建设海防林体系，构筑全市重要的生态安全屏障。

3.2.2 绿廊贯穿 三亚河、宁远河、藤桥河等河流廊道与铁路、高速、国省道等交通廊道构成全市生态廊道，串联起“山、海、河、城、林、田”等多个生态空间要素。

3.2.3 一核两极 一核是指包括天涯区和吉阳区的主城区，两极是指包括海棠区与崖州区的城区。

3.2.4 多园多点 多园是指全市重要保护地，包括自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源地保护区等，以其为节点和骨架构建完整生态保护体系，成为全市重要的生物多样性保护地带。

多点是指全市的美丽村庄、景区景点等，将其建设为普惠全民的生态福利产品。