高校预算分配机制优化研究

王赛 海南大学

引言

当今世界正处于百年未有之大变局，世界经济复苏分化，一些主要经济体大规模刺激政策外溢效益明显。我国从高速发展迈向高质量发展阶段，虽然经济呈现稳中向好态势，但国际形势不稳定，国内经济恢复不平稳、基础尚不稳固、财政运行处于紧平衡状态。与此同时，目前高等教育的竞争日趋激烈，学校主动求变，谋生存、求发展的压力大幅增加。

在这样的背景下，对于财政依存度较高的高校来说，无疑是大幅度增加管理要求和办学难度，对于经费安排的精细化管理要求进一步提高。在开源节流的同时，要进一步完善支出结构、优化资源配置，有保有压优化预算分配机制，提高经费使用效益。如何做好内部分配是学校预算管理的重要课题，本文试图在紧预算背景下，在收入基本确定的基础上，从学校内部预算分配的角度，理论联系实践，积极思考探索提出一种内部预算分配机制，以期实现自下而上、上下结合的有机统一，为高校内部预算分配机制的优化提供参考。

一、预算改革宏观政策要点

根据《预算法》及其实施条例、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》及相关省份有关规定，下面以某省份为例，简要阐述近年来在预算管理方面主要的政策变化和要点：

（一）合理预计收入，所有收入均应纳入预算

合理预计收入，结合“十四五”规划、国家和省份宏观经济政策，结合高校创收能力，按照“实事求是、积极稳妥”的原则，合理预计预算收入。2021年根据财政部《关于印发<预算管理一体化规范（试行）>的通知》要求，北京、海南等部分省市率先实行预算管理一体化改革，海南作为改革先锋，更是积累了宝贵的经验。2022年在此基础上进一步优化和完善，实行全口径预算管理，所有收入均纳入预算，学校应统筹全口径预算收入，合理编制预算。

（二）优化预算支出，不折不扣落实过“紧日子”要求

严格控制一般性支出，强化“三公”经费管理。全力保障重点工作，在“三保”的基础上，围绕学校重点工作予以经费保障和安排。严格控制一般性支出，不折不扣落实政府过“紧日子”要求，强化“三公”经费管理，严格控制赴有关“热门”国家和热点旅游城市访问团组，不得安排无实质内容的公务活动。严格审核公务公车更新，不得放宽租用条件变相增加保留车辆。严禁超标准配置通用办公设备、家具等资产，没有标准的要从严控制，避免浪费。严格政府性楼堂馆所建设；合理安排支出规模，打破预算支出固化僵化格局，各部门不得以上年支出规模要求安排年度预算，取消一般公共预算非税收入挂钩，由财政部门统筹安排。

加强项目预算管理。全面加强和落实项目预算管理，将项目作为部门和单位预算管理的基本单位，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入的项目一律不安排预算。各部门要做实做细项目储备，纳入预算管理一体化系统项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等前期工作，进而突出重点。

全面做好预算绩效管理。实现预算绩效管理全覆盖，在现有绩效管理要求的基础上，实施预算事前绩效评估管理制度，需实施事前绩效评估，对其立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等方面进行客观公正的评估。完善预算编制挂钩制度，将各部门绩效评价结果纳入预算编制挂钩范围，强化部门绩效管理应用。

强化项目预算审核（评审）。实施预算审核（评审）结果应用机制，强化预算审核（评审）激励，审核（评审）结果作为预算安排的上限，对预算审减率超出容忍度（审减容忍度暂定10%，具体根据审核情况调整）的部门，适当压减部门项目支出预算。其中，100万元（含）以上的新增基建类项目（含修缮）需报送省财政预算评审中心评审，所有信息化项目需报送省大数据管理局和省财政厅预算评审中心联合评审。

合理编制2022—2024年支出规划。2022—2024年支出规划编制与2022年部门预算编制同步进行。学校应结合“十四五”规划，提前谋划项目，夯实项目储备，抓紧推进项目前期工作，提高项目成熟度，根据分年度项目实施进度申请项目预算，合理编入2022—2024年支出规划。将过去“钱等项目”的现象转变为“项目等钱”，提高规划意识，加强中期规划水平。

二、基于基本运转和发展类项目的高校预算分配机制及流程

在省级部门预算的基础上，学校预算年收入基本可以预测。为了科学化学校内部经费分配，本文试图提出一种学校内部经费的分配方法，在科学测算2022年预算总收入的前提下，以学校是否可统筹该经费为标准，测算学校2022年可统筹经费，同时进一步分析可统筹经费中，需优先安排的当年度保运转需安排的基本运转类项目经费，得到可用于当年度谋发展使用的发展类项目经费，最后在此基础上对项目进行逐项论证。具体编制思路（见图1）。

图1 预算编制思路图

（一）预算总收入分析

学校应按照“积极稳妥”的原则测算收入，将全部收入纳入预算管理中。从经费涉及年份的角度，包括当年收入和上年结转结余收入，从经费来源的角度主要包括：财政拨款收入、财政专户管理资金、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、事业单位经营收入和其他收入等。其中财政收入主要是以支定收，根据财政批复的项目来确定其收入，高校要加大“项目为王”的理念，将项目做实做细，根据项目轻重缓急和成熟度入库，以项目为载体提高学校财政拨款经费的来源。同时，学校要进一步梳理单位自有资金收入，盘活学校预算总收入，在积极引导学校二级单位、教职工创收的同时，加大学校可统筹基金的额度。

（二）预算年度不可统筹经费测算

学校不可统筹的经费主要包括基建专项、上年结转结余项目、科研支出项目、当年度带帽专项等不可统筹的经费。该类项目主要是按照专项资金专项管理的要求，用于相关专项的业务开展，学校不可统筹同于其他开支。

（三）预算年度可统筹经费测算

学校总收入扣除当年度不可统筹经费后，为学校当年度可统筹的经费。为便于学校总体经费分配，将学校项目区分为基本运转类项目和发展类项目。其中，基本运转类项目经费主要用于人员经费发放、公用经费等保障高校基本运转的项目开支；发展类项目主要是指在基本运转的基础上，学校谋发展所需要的项目经费。

（四）基本运转类项目经费的测算

当年度基本运转类经费测算思路A：以上年度数据为基础测算预算年度保运转需安排的基本运转类项目经费。

该测算方式以当年年初预算下达后各单位细化预算中申报的基本运转类项目经费为基础，考虑预算年度预计必须增加经费量，测算保运转需安排的基本运转类项目经费。该思路的优点是基于当年数据，在考虑基本运转类业务稳定性的同时，有利于压实各职能部门（各单位）经费使用的责任；该思路的缺点是缺乏对项目的具体了解，初步切块的角度可以使用该思路，但在后期具体测算中还需要针对各个项目进行进一步论证。

当年度基本运转类经费测算思路B：以各单位申报的预算年度项目经费为基础进行基本运转类项目初步分配。

方式（A）较为客观，但有些机械，方式（B）较为主观，但更为深入地考虑了项目情况。该测算方式根据各单位申报的预算年度项目为依据，在不考虑项目大额增加的基础上，测算预算年度相应项目的初步经费安排。该思路逐项初步论证项目经费以优先保障基本运转经费，但由于主要是参照往年预算下达数，同时对于大额增加需要作为发展类增量予以讨论，因此测算也可能存在一定的偏差。

以上两种思路测算后，考虑到严格落实中央过紧日子，坚持精打细算和合理控制一般性支出的要求，一般按照较小的金额予以测算和安排。

（五）预算年度可统筹安排的发展类项目经费测算

基于以上分析，根据学校发展需要，发展类项目经费初步分配具体机制如下：

“以政领财、以财辅政”，优先保障学校重大改革项目经费。结合学校“十四五”规划和战略部署，以及2022年改革重点，对于项目经费进行有保有压，重点保障学校重大改革项目。预算分配将打破基数和固化支出格局，贯彻“以政领财、以财辅政”的精髓，有保有压，按轻重缓急原则安排学校经费，将落实学校决策部署作为首要任务，集中财力办学校重点工作。这也要求学校各职能部门在编制预算时，要发挥专业优势，落实好学校归口管理领域工作部署，建立健全部门项目库，做实项目前期工作，设立绩效目标和实施事前绩效评估，确保预算到位后即可实施。

其他发展类项目结合过去三年执行情况，参考相关职能部门建议和申报内容三个因素决定。具体步骤为：第一，根据近三年实际/预计支付数计算得出参考值1，测算方式如下：①根据预算年度谋发展可统筹安排的发展类项目清单，逐一计算各项目前三年的实际支出数，并取平均值；②赋权重，各项目权重=各项目支出数的平均值/各项目支出数的平均值之和；③剔除上述重大改革带来的经费以后的可统筹发展类经费为基数，根据计算的各项目权重得出初步分配的金额；第二，根据主要相关职能部门建议数计算得出参考值2，测算方式如下：①组织主要职能部门讨论发展类项目初步分配，根据各职能部门填报的经费分配数取平均值；②根据各项目平均值除以各项目赋值的和，赋权重；③剔除上述重大改革带来的经费以后的可统筹发展类经费为基数，根据计算的各项目权重得出初步分配的金额。第三，参考两列参考数据，结合预算年度申报内容得到统筹考虑后的建议分配数据。统筹调整原则主要为：①测算数比申报数更大的，采用预算申报数；②根据申报内容的刚性程度进行调整；③其他重点需要考虑特殊的因素。

在以上初步分配机制的基础上，逐个项目进行详细论证，部分项目既存在基本运转类，也存在发展类项目经费，这需要对项目进行逐项论证。

三、基于基本运转和发展类项目的高校预算分配机制讨论

以上完整阐述了一种基于基本运转类和发展类项目分类的高校内部预算分配机制，有保有压安排学校经费，既考虑了基本的保障，也考虑了发展的需求，摈弃“拍脑袋”估计，试图寻找一种可量化的经费安排，存在一定的优点，但也存在部分待改进的地方：

（一）有利于学校统筹安排经费和压实职能部门管理责任

高校了解当年度可用于发展的经费总额度，便于深化改革的经费保障。通过区分基本运转类和发展类项目经费，在优先保证基本运转的基础上，了解发展类项目经费总额，有利于学校经费分配决策。其中，基本运转类的绩效目标主要是保证相关业务和工作的正常运转，而发展类项目经费需要有经过论证的特定目标。学校可根据发展类项目可统筹经费的额度，基本了解学校可用于发展的经费额度，从而依据保证重点予以轻重缓急安排。

压实校内职能部门管理职责。在一定程度上，通过严格控制基本运转类项目经费的额度，严控一般性开支。在紧平衡预算背景下，真正落实过紧日子的要求，提高学校经费使用效益。职能部门在经费有限的情况下，需按时保质完成相关业务和职责职能，这有利于压实职能部门的管理职责。

充分实现“自下而上”和“自上而下”的结合。从全面收集学校项目申报需求，到归口管理部门反复论证，再到学校层面组织论证。以预算执行口径，了解项目经费基本需求，到广泛征求职能部门意见，再考虑项目实际需要，预算分配机制充分考虑了自下而上、自上而下的需求，提高了经费分配的科学性和民主性。

实现与预算执行的挂钩。从调研的高校来看，近年来高校一方面缺钱，另一方面预算执行又慢的矛盾有所好转但是依旧存在，这也成为制约学校发展的一个顽疾。现有预算分配机制充分考虑预算执行的因素，从经费分配的角度与预算执行挂钩，对于加快预算执行具有明显的促进作用。

（二）后期进一步优化与绩效评价结果的挂钩，逐步实现零基预算，落实项目库建设，积极谋划大项目的实施

进一步实现与绩效评价结果的挂钩。考虑到实际操作过程中绩效评价时间，目前预算分配机制暂未考虑绩效评价结果。绩效评价一般于年底或者下年度年初开展，在现有预算分配机制中，由于时间存在错配，使其很难在预算机制分配中考虑绩效评价的结果，因而存在脱钩现象。后期可通过优化上年度绩效评价与下年度经费安排时间匹配度的问题，进一步落实预算分配机制与绩效评价结果的衔接和应用。

逐步实现零基预算。现有的分配机制，在一定程度上还是依赖往年的经费安排，没有做到真正意义上的零基预算。中央深化综合预算改革，进一步要求将经费安排落到项目，做实做细项目，这就意味着后期将在现有预算分配机制的基础上，加大对于项目的评审和审核，有保有压保证学校重要项目、重大改革的落地实施，逐步真正实现零基预算。

扎实项目库建设，通过安排前期经费，谋划和撬动大项目。项目库是近年来一直在强调和完善的事项，以项目为载体，以论证材料为抓手，将经费安排在真正可支出的经费中。科学扎实的论证，是学校合理安排预算的重要前提和依据，对于论证不扎实的项目，学校可暂时不安排经费，待项目成熟后予以考虑。学校可在“无预算 不支出”原则的基础上，积极谋划大型项目，按照轻重缓急和项目成熟度安排经费，将经费真正安排到学校发展急需的可执行项目中。

合理理解评审和流程烦琐的关系。在实践中针对预算执行慢的现象，相关部门反馈预算评审流程烦琐，对于预算执行具有较大的影响。需要特别强调的是，预算评审流程烦琐不是影响预算执行的原因，而是实现科学预算的必要环节，项目执行单位要合理理解预算评审的意义，科学安排项目前期工作的时间，将项目前期工作做在前面，避免出现“钱等项目”的现象。

区分与部门预算中人员类、公用经费类、其他运转类和特定目标类项目的关系。校内预算区分的基本运转类和发展类项目经费，与预算管理一体化中，部门预算的人员类、公用经费类、其他运转类和特定目标类项目有联系又有一定的区别。以上测算方法，在实际执行过程中，可能会出现学校基本运转类、发展类项目界定，和预算管理一体化要求中人员类、公用经费类、其他运转类和特定目标类项目划分的混淆。基本运转类和发展类项目的区分，是学校从内部管理的角度进行的划分，其根据学校发展需要存在一定的动态调整性。学校可根据业务发展需要界定为基本运转类和发展类项目，发展类项目必须要设定可量化、可评价的客观评价指标，并作为后续绩效考核和经费分配的重要依据。

引入第三方评价机制。在进行预算分配中，可以进一步引入第三方评价机制，在经费申请单位逐项论证的过程中，可邀请其他高校财务处处长、熟悉高校业务的会计师事务所等提供建议和参考意见。学校可根据实际，将第三方评价结果考虑按照一定的权重纳入预算分配中。进一步理顺事权和责权的关系。对于高校而言，可进一步梳理学校职能部门和学院的事权、责权的关系，结合“钱随事走”的原则，在理顺事权、责权的关系的基础上进行资源分配，实现“权责利”对等。

通过经费配套机制，盘活结余资金的使用。通过学校安排的专项，学院予以配套的方式，盘活学院长期积淀的结余资金，提高资金使用效益。同时通过经费配套的机制，提高学院的积极主动性，避免“花别人的钱，做自己的事，不讲节约不讲效果”的问题，达到“花自己的钱，做自己的事，既讲节约又讲效果”的效果。

实现单位资源的有偿使用。随着成本化管理的逐步推进，实现房屋、水电和实验室设备的有偿使用，实现“以机养机”和“以房养房”，提高学校开源节流的能力，提高国有资产使用效率。

提高归口管理部门的调整水平。在预算下达后逐步实现总量控制、结构优化的预算管理方式。充分发挥归口管理部门专业优势，在年初预算下达的额度内，实现总量控制、结构优化。即在一定的范围内，归口管理部门可以在总量控制下进行经费调整和结构优化，从而通过绩效目标的考核把握项目支出。

优化经费下达方式，提高资金使用灵活度。尝试通过年初下达一定比例经费，根据经费执行情况，年中再下达一定经费的方式下达指标。这样的方式，有利于学校掌握经费的使用主动性，避免了频繁的预算调整，提高了经费使用的灵活性。凡是年中只是下达一部分的经费，年中申请继续下达的，需提供资金使用说明和使用计划。

结语

与成熟期的高校不同，作为快速发展期的高校来说，如何用好预算这个管理工具，进一步科学资源分配效益，提高学校管理水平，撬动学校更多业务的发展，是学校需要认真考虑的重要的问题。本文在学校总体经费基本已知的情况下，从优化高校内部预算分配的角度，试图探索提出一种预算分配方式，以期推进预算分配机制化，但还是存在一些不足和改进的地方，例如如何更好地将绩效考核的结果，赋予一定的权重嵌入到现有的预算分配机制中等，这将在后续理论中继续研究、在实践中继续探索。