环境健康风险背景下环境民事公益诉讼刍议

摘要：现行立法和司法解释允许对于具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境民事公益诉讼，但由于其救济理念的滞后和具体制度的不完善，在司法实践中难以应对环境健康风险的科学不确定性，预防对公众的环境健康损害。为此，有必要基于风险预防原则，有序扩大环境民事公益诉讼的原告范围，细化完善相关举证责任的分配规则，并实现环境民事公益诉讼制度和风险评估制度的有效衔接。

关键词：环境健康风险;环境民事公益诉讼;风险预防原则;比例原则

中图分类号：D925.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）03-0060-03

随着人们对自然认识和改造程度的加深，环境问题的科学不确定性越发突出。如何在风险社会的背景下应对不断更新的环境问题，成为我国环境公共利益保护过程中至关重要的环节。环境民事公益诉讼制度是近年来我国保护环境公共利益发展最为迅速和有效的手段，本应成为环境健康风险防控的重要环节。但目前我国的法律从立法到司法实务，对潜在的环境风险均未给予足够的重视，成为我国环境公共利益保护领域的一个空白，本文现就此作一探讨。

一、问题的提出

（一）常州外国语学校事件

2016年4月17日，央视新闻频道《新闻直播间》节目报道，江苏省常州市爆发了一起严重的环境污染致害事件。常州外国语学校搬入新校区后，发现其北侧一个已经搬迁且正在进行土壤修复的化工厂所在地块在施工的过程中散发出异味。学生家长自发组织九百余位学生进行了体检，其中493名学生血压指标检测显示异常，个别学生被检测出淋巴癌、白血病等恶性疾病。4月25日，常州市政府发布消息称，调查发现在常州外国语学校相邻地块施工修复过程中，新北区监管部门对原常隆地块修复监管工作没有落实到位，该地块没有按时完成土壤修复工程，修复施工单位没有按照要求采取防护措施，而学校在该地块尚未修复完工的情况下仍然进行了搬迁[1]。4月29日，环保组织“自然之友”和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同向常州市中院提起了环境民事公益诉讼，请求法院判令江苏长隆化工有限公司、常州常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司三被告承担消除影响、承担生态环境修复费用、赔礼道歉、承担原告因本诉讼支出的污染检测费等法律责任。5月16日，常州市中院以“常州市政府即常州市新北区政府在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处理，并正在组织开展相应的环境修复”“两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”“案涉地块于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储并实际交付”等理由，于2017年1月25日做出了驳回原告诉讼请求的判决①。

（二）荣华公司非法排污事件

常州外国语学校事件是我国近年来危害程度最深、社会影响力最大的环境公共利益受损相关案件，但其并非个例，我国还存在诸多社会影响力不及该事件，却更为普遍的环境相关事件。2011年12月，武威市荣华工贸有限公司污水处理厂开始将未经处理的工业废水用于本公司投资建成的荣生沙漠公路两侧树木的灌溉，并将生产废水通过暗管排入沙漠深处。武威市凉州区发放镇沙子沟周边村民表示，荣华公司的排污行为已经对自己的生产生活造成了严重的影响，不仅时常能够闻到恶臭的气味，赖以生存的饮用水和农业用水遭到污染，在未经任何处理的情况下，就呈现出肉眼可见的蓝色，许多村民被迫搬离。后经生态环境部（现环境保护部）环境规划院联合北京师范大学组成的技术组判断，仅2014年5月28日至2015年3月6日，荣华公司每日平均排放971吨、累计排放271654噸工业废水，其中有187939吨用于灌溉荣生沙漠公路两侧的树木，83715吨通过铺设的暗管排入了腾格里沙漠腹地。通过无人机航拍和GPS定位，荣华公司的非法排污行为导致腾格里沙漠中形成大小不等的污水坑塘共计23处，污染沙体面积达265.81亩②。事件发生后，沙子沟村村民因荣华公司非法排污行为产生的直接和间接损失，未能进入司法程序，也未得到任何赔偿。

二、环境健康风险相关环境民事公益诉讼的不足

（一）举证责任分配制度不明

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1230条的规定，因环境污染和生态破坏引起的损害赔偿案件，应当由加害人承担污染行为和损害后果之间不存在因果关系的举证责任。这一举证责任的分配规则沿袭了《侵权责任法》第66条的规定，是完全的“举证责任倒置”模式[2]。最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《环境保障意见》）和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权解释》）则要求受害人初步证明污染行为和损害后果之间存在“关联性”，即污染行为和损害后果之间因果关系存在的可能性。

笔者认为，尽管在《民法典》生效后，《侵权责任法》将同时废止，但《环境侵权解释》和《环境保障意见》的规定相较于绝对的“举证责任倒置”规则更具有合理性，而且在我国司法实务界和学术界也得到了普遍的认可。环境健康风险问题相较于普通的环境污染和生态破坏，所要解决的不是事后的救济，而是在损害发生以前，对于损害发生的可能性进行评估和控制。故其证明对象事实上是一种“尚不明朗的事实状态”，科学不确定性的程度明显更高，承担因果关系举证责任的一方当事人胜诉的难度远高于对方当事人。因此，相较于普通的环境侵权，环境健康风险相关的环境民事公益诉讼中的举证责任规则有必要更加严谨。

（二）对欠发达地区重视不足

环境问题的损害后果没有国界之分，在一国之内更不会因为地区经济水平的差距而存在区别，但事实上，经济的发展水平在一定程度上确实制约着对三四线城市和农村地区所遭受到环境损害的重视程度，这些相对不发达的地区所遭受到的环境健康风险事件甚至环境污染事件多未能进入环境民事公益诉讼程序。前述荣华公司非法排污事件即为众多案件中极为普通又非常典型的一个案例，该公司非法排污给沙子沟村的生态环境以及村民造成的损害后果，包括后续潜在的环境健康风险均未受到法律规定的机关和社会组织的关注，村民未能到任何赔偿，不能不说是环境民事公益诉讼应对环境健康风险的缺失。

三、环境健康风险相关环境民事公益诉讼的原则

（一）风险预防原则

风险预防原则是应对科学不确定性最为直接有效的法律原则，其经典表述源自1998年的《温斯布莱德申明》：当一项活动对人类健康和环境产生了威胁时，即使因果关系不能从科学上完全证明，也应当采取预防措施[3]。结合风险预防原则的定义可知，该原则的目的在于处理一定程度的风险危害、科学不确定性和该科学不确定性带来的危害可能性能否成为拒绝或延迟行动的理由这三者之间的关系[4]。根据预防程度的不同，风险预防原则可以分为强风险预防原则和弱风险预防原则，前者是指只要某项活动有产生严重且不可逆转损害的可能性，不论这种可能性的大小，都必须完全禁止该项活动的继续进行;后者是指在禁止某项活动前，要对该项活动产生的风险所可能造成的损害结果和预防该风险所投入的成本进行损益比的衡量，如果禁止该项活动所需付出的资源小于或等于对该风险所指向损害结果的救济成本，就应当停止该项活动的实施，反之该项活动则应当按照原计划继续进行。目前，国际社会认可并实施的风险预防原则大多属于弱风险预防原则[5]。合理确定风险的等级并将其纳入调整范围，是目前环境民事公益诉讼应对环境健康风险的当务之急。

（二）比例原则

比例原则的核心在于通过法益间、目的与手段间的衡量，选择对关系人和一般大众造成损害最小的方法为之[3]。对环境健康风险进行有效的评估，确定对环境健康风险采取预防措施的标准是预防风险转化为实际损害的必要前提。结合环境侵权案件加害人承担的无过错责任和目前立法选择的“举证责任倒置”规则，原告即受害人在环境民事公益诉讼中承担的诉讼义务并不繁重，对提起环境健康风险相关的环境公益诉讼设置一定的风险预防标准并未超出其诉讼能力。因此，在环境民事公益诉讼中选择弱风险预防原则，并同时引入比原原则，根据对环境健康风险评估的结果，确定相应的风险预防的适用范围，能有效缓解环境健康风险所可能产生的损害及其后果的严重程度。

四、环境健康风险相关环境民事公益诉讼的完善路径

（一）扩大环境民事公益诉讼的原告范围

如前所述，目前我国有资格提起环境民事公益诉讼的主体仅限于法律规定的机关和满足一定条件的环保组织，这一规定的范围过于狭窄，导致具有原告资格的主体远不能满足现有实践中大量环境民事公益诉讼案件的需求，对于环境健康风险更是无暇顾及。在此基础上，将环境健康风险纳入环境民事公益诉讼的受案范围，只会使欠发达地区的环境公共利益被忽視，不利于维护社会公共利益。笔者认为，有必要赋予公民提起环境民事公益诉讼的原告资格，这样以来，一方面有利于增加原告主体数量，减轻目前具有原告资格主体的诉讼压力，避免原告数量不足导致对欠发达地区环境问题的忽视;另一方面也可以有效提高民众参与环境保护、维护自身环境权益的意识，切实保障公民的环境权。但出于防止滥诉的需要，和环保组织一样，有必要对公民提起环境民事公益诉讼做出一些限制，比如诉讼请求必须与自己有直接的利害关系等。同时，有必要对不同主体提起的环境民事公益诉讼案件类型按照一定的标准进行分配，使其能够在自己的能力范围内提起环境民事公益诉讼。

（二）风险评估制度和环境民事公益诉讼的有效衔接

最高人民法院环境资源审判庭编著的《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解和适用》中指出：“重大风险”是指以诉讼过程中涉及的有效证据材料和当前的科学技术能力作为条件，能够判定对环境可能造成重大损害危险的一系列行为，不能准确判定具体环境损害行为可能性的情形不在此范围[6]。尽管环境健康风险具有科学不确定性的基本特征，以现有的科技手段尚无法精确解释该风险转变为现实损害的原理和过程，但这并不意味着可以对任何具有环境健康风险的行为提起相关的环境民事公益诉讼而无需对其进行评估。对风险的准确评估是对其进行有效防控的前提条件。环境风险进入环境民事公益诉讼程序，并不要求仅有模糊的不安全感，而是要达到环境危险标准[3]。这就要求它最起码有造成实际损害的可能性，有可能对人体健康造成严重且不可逆转的损害。目前我国已经建立起了环境检测体系，在此基础上完善环境健康风险评估制度，明确风险的严重程度和可能涉及的人群，并将该信息在合理的范围内向社会和公众公布，有利于公众对环境健康风险及时进行了解和分析，为提起环境民事公益诉讼提供科学的依据。

五、结语

为了有效维护环境公共利益，环境民事公益诉讼制度不仅应当对已经发生的生态环境损害进行救济，也应当对有可能造成重大损害的环境健康风险进行积极的预防。常州外国语学校事件是我国近年来社会关注度最高的生态损害案件，而荣华公司非法排污事件则是近年来社会发展中普遍发生的案例，环境健康风险相关的环境民事公益诉讼在上述两个事件中的缺席足以说明我国相关制度的不完善。为了弥补这一缺失，有必要在我国环境立法中加强风险预防的理念，使“风险预防原则”成为环境立法的基本原则之一。同时，在风险预防理念的指引下，还应当对举证责任分配、环境健康风险评估等制度做进一步的规定，使其更具有可操作性，以更好地应对实践中普遍存在的环境健康风险。

注释：

①江苏省常州市中级人民法院（2016）苏04民初214号民事判决书。

②甘肃省武威市凉州区人民法院（2015）武凉刑初字第381号刑事判决书。

参考文献：

[1]唐娟.常州通报外国语学校污染事件：相关责任人被立案调查[EB/OL].（2016-04-26）[2020-09-02].

https：//www.sohu.com/a/71738594_123877.

[2]薄晓波.论环境侵权诉讼因果关系证明中的“初步证据”[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（5）.

[3]张旭东.预防性环境民事公益诉讼程序规则思考[J].法律科学（西北政法大学学报），2017（4）.

[4]何香柏.风险社会背景下环境影响评价制度的反思与变革——以常州外国语学校“毒地”事件为切入点[J].法学评论，2017（1）.

[5]朱炳成.环境健康风险预防原则的理论建构与制度展开[J].暨南学报（哲学社会科学版），2019（11）.

[6]于文轩，牟桐.论环境民事诉讼中“重大风险”的司法认定[J].法律适用，2019（14）.

作者简介：张陈昕（1995—），女，汉族，甘肃武威人，单位为福州大学法学院，研究方向为环境与资源保护法学。

（责任编辑：王宝林）