企业主体责任落实与政府监管职责分配——《以案说法——安全生产法》（连载二）

文/林鸿潮 赵艺绚

编辑 朱丽晶

基本案情

2019 年3 月21 日14 时48 分许，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司（以下简称“天嘉宜公司”）发生特别重大爆炸事故，造成78 人死亡、76 人重伤，640 人住院治疗，直接经济损失19.86 亿元。

企业安全生产主体责任的落实

根据国务院事故调查组发布的《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故报告》，事故的直接原因是，天嘉宜公司固废仓库内，长期违法贮存的硝化废料持续积热升温导致自燃，燃烧引发爆炸。

事故调查组认定：天嘉宜公司无视国家环境保护和安全生产法律法规，刻意瞒报、违法贮存、违法处置硝化废料，安全环保管理混乱，日常检查弄虚作假，固废仓库等工程未批先建，应当对事故发生承担主要责任。

江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故救援现场 新华社 李博/摄

事故发生后，江苏省盐城市中级人民法院和所辖响水县、射阳县、滨海县等7 个基层人民法院，对天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故所涉22 起刑事案件进行一审公开宣判，对7 个被告单位和53 名被告人依法判处刑罚。从裁判文书的细节来看，本次事故体现了企业安全生产主体责任落实的四大“痛点”：

第一，安全生产资金投入不足。在本案中，事故责任主体天嘉宜公司在明知自身技术不过关、不具备安全生产条件的情况下，盲目追求短期利益，强行上马间苯二胺项目生产线和硝化工段，产生的有毒、易燃易爆硝化物又无力自行处理，于是长期采用更换标签、随意储存、掩埋转移等方式处理，最终厂区内储存的硝化物成为本次事故的起火点。

《安全生产法》（修正案）第20条、第23 条明确规定，生产经营单位必须具备安全生产条件才能从事生产经营活动；生产经营单位应当具备安全生产条件所必需的资金投入，生产经营单位应当按照有关规定提取和使用安全生产费用。

第二，建设项目相关附属设施不到位。在本案中，事故责任主体天嘉宜公司虽然在2016 年建成生产线附属的固废和废液燃烧设施，但在未经主管部门批复核定及验收通过的情况下，以调试、试生产的名义焚烧硝化废料，违反《环境保护法》第41 条所规定的“三同时”制度。

除了防治污染设施的“三同时”之外，《安全生产法》（修正案）第31 条也规定了生产经营单位建设项目安全设施“三同时”制度，即生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。

此外，《安全生产法》第32 条、第33 条、第34 条分别对矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的新建、改建、扩建工程项目的安全评价、安全设施的设计及审查、工程质量、验收等作出了详细规定。

第三，企业主要负责人安全意识淡薄、安全生产管理人员不尽责。在本案中，事故责任主体天嘉宜公司的实际控制人因犯罪判刑，而不具备担任企业主要负责人的法定资质，为了继续控制企业、逃避法律责任，让硝化车间主任挂名企业法定代表人，严重违反诚信。此外，事故调查报告还认定天嘉宜公司实际负责人与安全管理人员存在未经考核合格即上岗、安全技术水平低下、应急管理能力匮乏等问题。

《安全生产法》（修正案）第3 条、第5 条明确规定，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人。第24 条规定，危险物品的生产、经营、储存、装卸单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。第21 条、第25 条分别规定了企业主要负责人、生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责。第22 条规定了生产经营单位全员安全生产责任制，要求生产经营单位必须明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容，并加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。

第四，企业安全生产管理制度混乱、流于形式化。在本案中，事故责任主体天嘉宜公司曾因安全生产违规行为，3 次受到响水县原安监部门的行政处罚，但安全生产管理制度混乱的问题却始终未解决。天嘉宜公司内部安全检查完全流于形式化，诸如“未实际检查就提前填写检查结果”等，弄虚作假的手段层出不穷。例如，在事故当天下午爆炸发生后，天嘉宜公司在重大危险源日常检查表中显示当晚7 时30分的检查结果为正常。

根据《安全生产法》（修正案）第41 条第2 款规定，生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。

从《安全生产法》（修正案）第二章的内容来看，生产经营单位主体责任制度除了上述资金、设施、人员、制度4 个方面之外，还负有投保相关保险的义务。根据《安全生产法》（修正案）第51 条规定，生产经营单位除了负有为从业人员缴纳工伤保险的义务之外，属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险，鼓励其他生产经营单位投保安全生产责任险。

与雇主责任险等同类型商业保险相比，安全生产责任险除了基础的保险理赔功能之外，最显著的险种功能特点即为企业提供事故风险预防服务。保险公司通过自身或借助第三方专业技术力量，对生产经营单位进行安全风险辨识、评估，从而有效排除、避免隐患或风险向事故的转化；同时，通过灵活控制保费费率，倒逼生产经营单位重视、强化安全生产责任意识。

2019 年8 月12 日，应急管理部发布AQ 9010—2019《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》，适用于保险机构为投保单位开展的安全生产责任保险事故预防技术服务，是对保险机构开展安全生产责任保险事故预防技术服务基本原则、服务项目和形式、服务流程、服务保障、服务评估和改进的规范性要求。

《安全生产法》此次修正之后，安全生产责任制保险有望成为企业落实安全生产责任制、实现控制生产安全事故风险的有效手段。

应急管理部门和生态环境部门监督管理职责划分

江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故的争议焦点之一，是应急管理部门和生态环保部门的责任应当如何分配。产生争议的原因在于，本次事故的直接原因是天嘉宜公司长期违法贮存的硝化废料持续积热升温导致自燃并引发爆炸，而法律对于处置危险固体废物的行为具体由哪个部门监督管理却缺乏明确规定，形成了应急管理部门和生态环保部门职责交叉的“灰色地带”。

一方面，应急管理部门认为，根据《固体废物污染环境防治法》第9 条第2 款的规定，地方人民政府生态环境主管部门应当对本行政区域固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理，因此生态环境部门才是危险固体废物的行业监督管理部门。同时，处置固体废物已经不属于危险化学品的生产行为，因此，应急管理部门对天嘉宜公司长期违法贮存硝化废料的行为仅负次要责任。

另一方面，生态环保部门持相反观点，认为天嘉宜公司违法处置固体废物的行为虽然不是典型的生产行为，但仍处于生产环节之中，尽管其是生产环节的最末端，但按照“全过程”的应急管理理念，仍应由应急管理部门承担主要监督管理职责。此外，本案中天嘉宜公司为了隐瞒其违法行为，故意将硝化废料标识为中间品，从形式上看仍处于生产过程当中，仍属于应急管理部门的监督管理职责范围之内。综合这两个原因，生态环保部门认为应急管理部门应负主要责任。可见，由于“灰色地带”的存在，导致了职能部门之间相互扯皮，难以形成安全生产监管的合力。

在应急管理部门直接监督管理的矿山、烟花爆竹和危险化学品及8 个工贸行业中，应急管理部门除了与生态环境部门职能交叉之外，与市场监督、自然资源、住房城乡建设等部门之间都存在一些职能交叉的具体问题，这些具体问题在事故发生后的调查和追责程序中又演化为一系列争议——当应急管理部门与有关行业、领域的监督管理部门对于某项具体问题都负有行业监督管理职责时，以何者的责任为主？

从安全生产监督管理的实际出发，职能交叉的情况在所难免，也并非安全生产领域所独有，问题的关键在于如何处理此类情况，避免争议。比较有效的方法之一是建立负有安全生产监督管理职责的部门的安全生产权力和责任清单制度，对此，《安全生产法》（修正案）新增第17 条，规定：“县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督。”但在客观上，权力和责任清单很难实现穷尽列举，且清单编制工作也需要一定过程，对于实践中亟待解决的多部门职能交叉问题，需要有关部门建立协作机制共同解决。

我国虽未制定统一的行政程序法，但根据行政协助理论，各个部门之间应当相互沟通、相互配合，建立联合工作机制。行政协助理论，是指行政机关之间应当基于行政的整体性、统一性，相互提供协助，共同完成行政管理任务。行政协助理论主要适用于没有命令隶属关系的行政机关之间在无法避免职能交叉时，基于行政一体化的要求，建立有效的协作机制，通过互相提供帮助以使各自的行政任务圆满执行。

在安全生产领域，《安全生产法》（修正案）第10 条第3 款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作”。当出现职能交叉的情况时，原则上应急管理部门应当与有关行业、领域的主管部门“相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用”。同时，应急管理部门还应主动承担各部门信息交流渠道的功能，根据政府的委托牵头调动各职能部门的力量，及时协调多部门工作中出现的问题，发挥综合监督管理的作用。

生产安全事故发生后，负有安全生产监督管理职责的有关部门既不能“大包大揽”，更不能“一推了之”，而应当根据各自的职责范围承担责任，职责范围难以划分清楚的，应共同担责。为了实现“齐抓共管”的效果，避免出现类似于江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故中的“三不管”灰色地带，各主管部门在具体监督执法过程中应当相互协助，发现职责交叉或属于其他部门职责范围内的线索，应当及时移送应急管理部门和有关职能部门，后者应当及时予以回应，以“联合执法”等形式配合履行监督管理职责。（本文节选自《以案说法——安全生产法》一书，由应急管理出版社出版，内容略有修改。主编林鸿潮，系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师、法学博士；本章初稿作者赵艺绚，系中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生）