中国《突发事件应对法》和美国《斯塔福法案》的对比研究

魏栋，倪凯，曹先艳，郑平平

（上海市安全生产科学研究所，上海 200233）

0 引言

中美两国在自然灾害、突发事件等方面的法律法规存在差异。从法律渊源分析上，很难将2007 年中国颁布的《突发事件应对法》和1988 年美国颁布的《斯塔福法案》进行比较。但共通点是，中美法律的起草、调研、制定、颁布和修订是受国家立法机构议程安排影响的。而要选择立法，具有重大有影响力事件的发生且引起立法机构最高领导层的重视往往是很关键的。

例如，美国一份历年地震导致20 万人死亡的科学报告使得美国参议员高乐（Gore）推动美国联邦应急管理署的改革，并于1988 年，美国国会经过辩论通过的《斯塔福法案》，这是美国国会参众议员们努力的结果。那么2003 年非典疫情的发生，则导致《突发事件应对法》（曾经的《紧急状态法》）的研究起草和发展。

作为立法机构的领导者，在判断法律是否能够真正发挥作用以及是否需要进行修订，必定会受到社会经济发展条件、资源禀赋、知识普及程度、人的素质的影响。随着人文交流的日益频繁，国外发达国家的法律制度也会对国内法律制度的发展起到借鉴和启发作用。

1 法律框架对比

《突发事件应对法》和《斯塔福法案》具有相似之处，两者都是围绕着如何备灾、减灾、灾后恢复开展的，以及按照灾前、灾中、灾后进行法律条文的安排。比如《突发事件应对法》的第2 章“预防和应急准备”以及《斯塔福法案》的第2 部分“灾难准备与缓解支持”都是对灾前如何准备进行规定；《突发事件应对法》第4 章“应急处置和救援”、第5 章“事后恢复和重建”与《斯塔福法案》第3 部分“重大灾难援助管理”（灾中减灾措施）、第4 部分“重大灾难援助计划”（灾后的恢复援助），分别是对灾中救援及灾后恢复进行规定。

《突发事件应对法》颁布时，中国的信息化发展稳步前进，位于世界信息化发展中等水平行列；为此，中国《突发事件应对法》中第3 章“监测与预警”，对突发事件的信息化建设提出了明确的要求。而这一点，在《斯塔福法案》中并不明显。《突发事件应对法》和《斯塔福法案》都谈及了对基础设施的保护，这在《突发事件应对法》第十九条中有所表述，而《斯塔福法案》专门设立了一个条款，对于关键基础设施的保护进行了规定（见表1）。

2 法律内容覆盖面对比

从《突发事件应对法》的名称来看，该法所涵盖的对象要远远大于《斯塔福法案》所涵盖的对象，这一点从2007 年《突发事件应对法》第3 条突发事件的定义和2019年修订后的《斯塔福法案》第102 部分，对重大灾害的定义2 中可以找到证据。虽然，自然灾害只属于突发事件中的一个类别，但是中国《突发事件应对法》的文字篇幅（中文9 979 字）要远远小于《斯塔福法案》的文字篇幅（英语79 175 字，译成中文约93 605 字），这反映出中国和美国在应对包括自然灾害在内的突发事件法律的不同特点。

表1《突发事件应对法》和《斯塔福法案》法律框架的对比

3 法律内容特点对比

中国的突发事件应对法律需要更多配套政策、地方法规、部门规章、各级预案、各类标准的支持，而这些内容往往散落在各个部门、各级政府之中，查找起来非常麻烦，即使全部收集之后，在具体实施时仍需要非常有经验的专业人士的参与，还需要职级更高的人员协调各部门之间的关系，处理不同法律规范之间的冲突，但职级高的人员对操作规范的指引较弱。而美国的《斯塔福法案》能够集各种法律、法规、标准于一身，一目了然，能够“独挡一面”，具有系统性、可操作性。

第一，在中国《突发事件应对法》中，国务院总理是应对突发事件的最高行政长官。如果应对自然灾害是现代政府的职责，那么坚持中国共产党的领导则反映了社会主义政府治理模式的中国特色，这在2021 年9 月正式实施的《安全生产法》（修正案）中已经有所体现。在应对自然灾害方面，国务院总理有研究、决定和部署权（第八条）、拥有建立指挥部、指派工作组的权力；具有较高的行政自由裁量权。在《斯塔福法案》中，总统是应对自然灾害的最高指挥官，总统以及代表总统行使救灾责任的联邦应急管理署署长负责行使应对自然灾害的权力。美国总统在应对自然灾害权力方面的规定更为明确和细化，共有50 个条款，其中灾前（备灾）4 条、重大灾害的应急救援管理部分18条、重大灾害援助计划部分25条、应急援助计划2 条、杂项1 条。

第二，《突发事件应对法》的重大特征是法条的原则性、概括性，多为定性的规范，比如第七条、第八条、第九条明确国务院、国务院总理、中央有关部门、县级政府部门、上级政府部门在应对自然灾害方面的权责划分，以及对于出现管辖争议的时候，如何确权明责。《突发事件应对法》没有对救灾资金的使用情况进行规定，其中第三十一条要求了国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障应对工作所需的经费。同时，第十二条要求对征用单位和个人财产及时返还和补偿。有一点例外的是第三章“监测和预警”中第四十四条、第四十五条明确了三级、四级警报应当采取的5 条措施，一级、二级警报应当采取的8 条措施；第四章第四十九条、第五十条明确了发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件应采取的10 条措施和发生社会安全事件应采取的5 条应急处置措施。相比较而言，《斯塔福法案》似乎更为细化和详细，并有量化的指标。

第三，在《突发事件应对法》中只有各级救灾行政机关对于救灾工作的权属关系，是组织、协助、指挥关系，没有关于跨部门协调机制的条款。在实际操作过程中，发生自然灾害，尤其是重大自然灾害的时候，一定需要各部门之间的协调合作。这样的协调关系包括同一组织的上下级或越级、同一部门内部、不同部门之间、不同组织之间、组织和个人之间的协调关系。而《斯塔福法案》中，第204 部分条款提出，在备灾时，建立联邦跨机构任务队伍，协调灾前备灾计划的组织和落实。另外，在重大灾难和应急援助管理方面，其第302 部分条款明确，设立了联邦协调官、州协调官、跨越多个州的协调官的职位，明确了这些协调官由谁任命、何时任命、享有哪些权力和承担哪些职责。

第四，《突发事件应对法》中，没有备灾、应灾、灾后的费用具体分担制度，只是明确了突发事件应对工作所需经费，由国务院和县级以上地方各级人民政府共同承担。相比较而言，《斯塔福法案》明确了联邦政府、州政府、地方政府和部落政府之间在备灾、应灾、灾后费用的具体分担比例。在救灾资金使用上的法律层级更高。

第五，《突发事件应对法》没有具体的专门工作流程规定，需要参照其他法律法规的工作流程规定。比如，在第一章中，明确县级以上人民政府作出的决定需要向本级人民代表大会常务委员会备案和进行事后报告。在第三章“监测和预警”中，明确按照国家有关规定，地方各级人民政府需向上级人民政府报送突发事件（第三十九条）、会商、评估、通报制度（第四十条）。发布警报的时候，应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布警报，第四十三条明确必要时可以越级上报和通报。

相比较而言，《斯塔福法案》的流程规定更为全面，有正规流程、简易流程（第422 部分）、合并流程（保护环境和历史资源，第404 部分）。

第六，《突发事件应对法》没有审计的要求，只在第六章“法律责任”中，对于违法行为给予处分、处罚，承担民事责任、构成犯罪的，追究刑事责任。而《斯塔福法案》明确要求对灾前、灾中、灾后的资金使用情况进行审计，总统和总审计长可以对在灾前、灾中、灾后任何人的账本、文档、文件记录进行调查和审计，同时总统可以要求对州和地方政府与救灾相关的活动进行调查和审计。

第七，《突发事件应对法》强调应对自然灾害是所有单位的责任，所有单位和公民都应该积极响应，服从各级政府的制度安排，第十二条要求对于征用单位和个人的财产，在灾难结束之后，进行返还和补偿。新闻媒体应当无偿开展公益宣传。对于地区遭受损失的情况，进行救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划。第五章第六十一条要求则反映了中国全民应灾的理念，反映出中国共产党领导和指挥灾难救援工作的特点。但是，在实践过程中，出现了志愿者队伍、非政府组织、社会组织介入灾害救援的情况，这些内容需要在法律中加以进一步的规定。

相比较而言，《斯塔福法案》要求在备灾的时候，需要和私人机构（救灾物资、通讯公司、运输公司）签订合约，发生自然灾难的时候，提供志愿或收费的救灾支持。不仅如此，发生自然灾害的地区可以和红十字会、美国红十字会、救世军、门诺派灾难服务中心（the Mennonite Disaster Service）、灾后长期恢复机构、家庭救济的小组或其他信仰机构及灾难援助组织签订协议。州政府在备灾时，需要和邻近州、地方政府签署互助救灾协议。在救灾活动中，不能有歧视。

第八，《突发事件应对法》没有对应急管理部下设机构的职责规定。相比较而言，《斯塔福法案》对联邦应急管理署下设机构的职责也以法律的形式固定了下来，比如地区办公室，它的职责是管理多机构救灾冲锋队、开展部门之间的协调、对外开展培训、做出应急准备、进行授权和提出建议。

第九，《突发事件应对法》没有对特殊人群、宠物的特别规定。相比较而言，《斯塔福法案》对残障人士等特殊人群和宠物，都有明确的规定。比如第321 部分明确安排残障人士协调员、第611 部分明确对宠物的救助。

4 结论

由于国家发展状况、权力分布形式、政治体制、法律制度各不相同，中美两国在自然灾害、突发事件立法方面是有差异的。法律作为一种规则，需要得到人们内心的认可和行动上的遵循，才能解决实际问题，受到国家的保护。立法的初衷是为全体人民服务的，而不是为某个阶级的局部利益服务的。完善的法律制度只是做到了有法可依，如果没有在实践中加以运用，无法产生有益的效果，无异于废纸一张。我国在2007 年颁布《突发事件应对法》以及之后颁布的法律法规有借鉴世界法制发展史上自然灾害应急法律的经验，与中国的实际发展状况相结合，保障了中国人民的安全和幸福，也为世界各国的立法，提供一面可以借鉴的旗帜。