深化“大社区养老” 打造“家门口”幸福颐养共富样本

文 董红亚

《杭州市养老服务发展“十四五”规划》提出打造“大社区养老”，深化社区居家养老服务发展。“大社区养老”成为杭州聚焦解决“一老一小”问题的重要一环。杭州市社区居家养老服务工作一直走在全国前列，但依然存在诸多不平衡、不匹配等问题，须进一步坚持问题导向，聚焦重点人群、核心诉求，集成体制机制改革，持续深化推进“大社区养老”体系建设，奋力打造“家门口”幸福颐养共富样本。

养老服务：从机构为重转向社区居家照护

社区照顾，20世纪80年代源于英国，是福利国家在遭受经济、老龄化及社会问题多重冲击下，兴起的福利多元主义、福利混合经济、新右派等理论，倡导发挥运用“民间”“社区”“家庭”照顾资源，其核心理念是“就地老化”（aging in place），强调让老年人在熟悉的社区中持续生活、自然老化，以维护其自主、自尊和隐私的生活品质，是目前国际养老服务发展趋势。

我国的社区居家养老服务发端于社区服务。2000年，在老龄化的压力下，上海、北京、宁波、杭州、南京等地开始自主探索居家养老服务。2006年2月，第二次全国老龄工作会议首次提出发展“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的中国特色养老服务体系建设；2008年2月，全国老龄办制发首个专项政策《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。2011年12月，在国务院办公厅制发的第一个养老服务规划即《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中，首次对养老服务体系布局作出正式表述：“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，把养老服务体系分为居家养老、社区养老和机构养老三个组成部分。之后，这一体系的表述虽几经调整，但居家养老的基础地位始终没有改变。

2015年，党的十八届五中全会提出：“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，养老机构定位为“补充”，转向重点发展社区居家。随后，2016年民政部、财政部联合启动了为期5年的“中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作”，五批试点203个城市纳入，试点任务从7项扩展为10项，社区居家养老服务实现了快速而全面的发展。

2019年，党的十九届四中全会提出，“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，标志着养老服务进入居家、社区和机构融合发展的新阶段，社区居家照护目标定位更清晰。2021年，民政部和财政部又启动了新一轮“居家和社区基本养老服务提升行动项目”，重点探索发展家庭养老床位和居家上门服务。

杭州率先提出“大社区养老”目标和愿景

为解决居家老人，尤其是高龄独居、寡居老人日常生活照料问题，2000年主城区率先探索建立了“社区助老服务站”，通过设置公益岗位招聘助老员，探索政府购买服务，为居家困难老人提供精神慰藉、生活照料、代购助医等服务，是全国最早自主探索居家养老服务的城市之一。

2016年，杭州入选全国首批居家和社区养老服务改革试点城市，并获得验收考核优秀，入选民政部、财政部“居家和社区养老服务改革试点工作”优秀案例；2022年，再次入选全国“居家和社区基本养老服务提升行动项目”试点城市。

为加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，深化社区居家养老服务发展，《杭州市养老服务发展“十四五”规划》率先提出了打造“大社区养老”，实现“家门口”幸福颐养的目标和愿景。

大社区养老服务圈，以老年人为中心，以大社区为统筹，通过构建大社区、社区和居家三级社区居家照护服务网络，医康养功能性设施嵌入，专业照护服务支持和社区涉老服务资源统筹，在大社区圈内为老年人提供普惠可及、医康养整合连续的社区居家照护服务，实现原居安养。服务圈的具体划定，可以老龄化发展水平、老年人口密度为依据，确定各街道大社区养老照护服务圈半径和应建数量，推进养老服务供给与区域需求的精准匹配。老龄化超过30%、老年人口高密度社区，1公里范围内（10分钟）建一个；老龄化超过25%、老年人口中密度社区，3公里范围内（15分钟）建一个；老年人口低密度社区，每个街道建1个。

大社区养老服务圈，以大社区养老照护体系为支撑。一是强调系统集成。加强养老服务资源统筹，构建成体系化社区居家养老服务网络和支撑体系。二是强调普惠可及。完善社区居家养老服务设施网络，推进养老机构、社区护理康复机构等设施进入主城区，进入老年人集聚区，推进优质养老服务高效便捷，让基本养老服务在家门口人人享有、触手可及。三是强调整合融合。整合民政、卫健、残联等服务、信息资源，为老年人提供医养康养整合，居家、社区和机构连续转接一体化整合照护。

杭州市围绕打造“大社区养老”，不断深化社区居家照护体系建设，编制了新一轮养老服务设施专项规划，全力推进居家养老服务用房配建，以社区嵌入式微机构和居家养老服务综合体等为抓手，不断完善家门口专业和综合服务支撑体系；大力发展居家上门服务，完善养老服务补贴政策，在全国率先创设电子津贴“重阳分”，在全省率先试点探索建设家庭养老床位，为低保低边中重度失能失智老人提供精准服务补贴，为高龄老人提供普惠服务；引导社区社会组织和志愿者参与，连续实施养老服务公益创投项目，推出留守老人关爱、定期巡访探视、数字赋能等项目；积极探索“时间银行”，社区居家照护能力不断强化。

比对“大社区养老”发展目标，社区居家照护还远未成体系，照护、康复专业功能性设施依然薄弱，设施布局与区域老龄化不相匹配，老城区老年人集聚、老龄化程度高的社区家门口养老机构缺失；社区护理、康复中心（站）落地还很困难，居家失能老人上门巡诊、医疗护理服务尚未能提供；社区医养康养资源整合不足；家庭养老床位定位不清，居家的上门服务提供还缺乏规制和引导，中重度失能失智“家门口”养老还是存在一定困难。

如何深化大社区养老照护体系建设

问题在哪里，重点人群在哪里、核心诉求在哪里，改革的方向就在哪里。

加强大社区养老系统设计和建设指引。进一步明确“大社区养老”服务圈划定、设施种类、服务提供等建设标准和指引，构建成体系、层级化、联动的社区居家养老服务网络和支撑体系，为老年人和家庭提供“家门口”养老一揽子解决方案。

强化大社区照护两大设施支撑。一是社区综合为老服务中心。集聚为老政务服务、机构照护、短托日托、助餐配送餐、康复辅具租赁/展示/配送、社区公共卫生、护理康复、家庭照护者培训和指导、居家上门照护、智慧养老信息平台以及社会组织孵化等功能。二是社区照护中心，包括社区嵌入式养老机构和社区护理康复中心（站）。作为大社区养老照护的专业支撑和家门口24小时驻点服务、响应机构，为居家失能失智老人提供专业的社区照护和居家照护。社区嵌入式养老机构，具备30张床位及以上规模，人口老龄化超过30%的老年人口高密度社区，同时配建认知障碍照护单元。扶持发展社区护理中心（站）、社区康复护理中心（站），引导在老龄化程度高、老年人口集聚的老旧小区优先配置。

▲ 西湖区翠苑一区社区老年食堂

▲ 萧山区智慧健康小屋助老服务

创建居家综合照护新场景。以“家庭养老床位”试点项目为抓手，精准定位建床对象，强化建床对象照护需求评估，引入照护方案和服务包指引，提高与家庭照护的匹配性和支持性。发挥智能数据分析、处置和应用效能，集成养老服务数字化、康养联合体等项目改革，打通智慧终端采集的老年人健康数据和家庭签约医生健康管理、个性化签约服务，将“家庭养老床位”和“家庭病床”两床联动管理，一并纳入医联（共）体建设，为老年人提供综合、整合和连续转接服务，与居家上门服务形成差异定位。

搭建大社区整合照护机制。搭建医养护康联盟合作机制，将镇街康养联合体纳入区域医联（共）体建设；搭建区域康养智慧数字平台，推进健康小屋、智慧助餐、居家健康监测智慧终端和卫健健康信息网对接互联，实现老年人健康数据综合分析、分类分级预判、服务有序疏导与处置闭环，连接家庭签约医生、医联（共）体，打通养、医、护、康之间的数据和服务，提高服务的整合性；以能力建设和机制创新为重点，创建紧密型康养联合体全省标杆。