创新系统理论视角下我国医学科技创新体系的框架与内涵分析

胡志民，贾晓峰

（1.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049；2.北京协和医学院卫生健康管理政策学院，北京 100730；3.中国科学技术信息研究所，北京 100038）

2020 年以来，新冠疫情造成了严重全球危机，科技成为最重要的疫情防控手段，为经济社会恢复和人民健康做出了重要贡献［1］。2020 年9 月，习近平总书记在科学家座谈会讲话中新增提出将“面向人民生命健康”作为科技创新的战略方向。发展医学科技，支撑保障人民生命健康和国家安全成为当前重要的任务，具有战略意义。部署建设医学科技创新体系，是从国家制度和政策实践层面推动医学科技创新发展的主要路径。自20 世纪80 年代以来，创新系统理论在解析创新活动、组织创新管理、提升创新绩效的应用中逐渐形成，并在本世纪以来支撑促进了我国国家创新体系的建设；2021 年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出通过完善国家创新体系实现新时代向高质量发展的战略部署。当前学界对医学科技创新体系的理论探讨仍然缺乏［2］，我国医学科技创新体系建设仍需较多的理论支撑。本研究基于创新系统理论，围绕医学科技创新特点，探讨提出我国医学科技创新体系的框架与内涵。

1 我国医学科技创新体系的提出与发展

2016 年10 月，习近平总书记在给中国医学科学院建院60 周年的贺信中提出“以建院60 周年为新起点，抓住机遇、迎难而上，努力把中国医学科学院建设成为我国医学科技创新体系的核心基地，继续谱写新的篇章”。习近平总书记在贺信中提出了“我国医学科技创新体系”，并对中国医学科学院建设成为核心基地提出了要求；同年，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，明确提出构建国家医学科技创新体系。2020 年10 月，中国医学科学院提出构建包括研究院、研究基地、研究中心/工作站、创新单元组成在内的开放型医学科技创新体系，进一步推动了我国医学科技创新体系的发展。

从理论溯源和国家创新体系建设与发展看，创新系统、创新生态系统、国家创新体系有相对较为明确的阐释［3-4］，但“医学科技创新体系”尚未有较为明确、共识性的阐释，亟需开展理论层面的研究与探讨。

2 医学科技创新体系的理论基础

我国医学科技创新体系是创新系统理论和国家创新体系建设在医学科技领域的延伸和发展，是围绕医学科技创新发展所构建的组织和制度体系。

2.1 国家创新体系的建设与发展

国家创新体系是我国国家纲领性政策文件中所提出的，围绕国家创新发展所进行的主要制度设计，在我国经济社会发展纲要/规划、科技创新发展纲要/规划等纲领性政策文件中已经有较为清晰结构和内涵。

2006 年，国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》首次描述了国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统；部署了包括技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系和科技中介服务体系在内的建设任务；提出了形成比较完善的国家创新体系发展目标。2012 年，中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出了通过加强统筹部署、协同创新，建立基础研究、应用研究、成果转化和产业化紧密结合、协调发展机制，提升国家创新体系整体效能。2016 年，国务院《“十三五”国家科技创新规划》提出通过培育充满活力的创新主体、系统布局高水平创新基地、构建开放协同的创新网络、建立现代创新治理结构、营造良好创新生态六方面建设高效协同国家创新体系；在提升创新主体能力方面提出明确各类创新主体的功能定位、增强企业的创新主体和主导作用、发挥国家科研机构的骨干和引领作用、发挥高等学校的基础和生力军作用、鼓励和引导新型研发机构发展、充分发挥科技类社会组织作用等方面具体措施。2021 年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》将完善国家创新体系作为未来我国经济社会创新驱动发展的重要路径，强调了完善国家创新体系、加快建设科技强国、以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合的总体发展理念。

总体看，自本世纪初以来的国家创新体系建设的路径包括如下方面：一是明确我国体制结构下各类创新主体，并赋予其发挥优势的创新功能；二是通过产学研结合、成果转化、协同创新等措施促进主体间的协同与联系，形成高效协同的有机网络；三是通过不断提升创新主体活力与能力，提升系统的创新绩效。总体遵循了主体、结构、活动、功能的发展路径［5］。新时期所面临的问题是进一步完善、充实国家创新体系，从而更加有效支撑、匹配高质量发展的需求；但充实、完善国家创新体系的理念和措施仍需持续的研究和实践，有学者提出创新生态系统应逐渐成为国家创新体系发展的重要方向［6］。

2.2 创新系统理论的发展及其对于创新体系建设的支撑

诞生于20 世纪80 年代的“创新系统”（innovation system） 在Lundvall［7］、Freeman［8］、Nelson［9］以及OECD 组织的研究、推动和发展下［10］，逐渐成为解析创新活动、开展创新绩效评价和创新管理的主要理论；进而在20 世纪90 年代引入我国，与我国从计划经济向市场经济转型的改革环境充分融合，支撑、推动了国家创新体系的建设与发展。从理论溯源角度看，创新体系建设是创新系统理论在国家制度建设层面的政策实践［11］。

（1）创新系统理论的主要特征。从20 世纪80年代创新系统理论的提出，到20 世纪90 年代至21世纪初在我国的引入和发展，其理论总体保持着稳定的特征。我国第一批引入并在国内转化创新系统理论的学者，如冯之浚［3］提出国家创新系统是国家内部各部门和机构间相互作用而形成的推动创新的网络，是由经济和科技的组织机构组成的创新推动网络，是新的科技、教育和经济融合的系统体制，通过推动科技、教育与经济的整合，促进科技进步与经济增长，增强国家创新能力和国际竞争力；石定寰［12］围绕国家创新系统的发展与溯源，从结构视角提出从计划经济向市场经济模式转化背景下国家创新系统的主体结构与功能；将国家创新系统组成的主体结构分为知识生产主体、知识流通主体和知识使用主体；提出国家创新系统的功能是知识的生产、扩散和使用。

本世纪初以来，创新系统理论逐渐形成了一个较为通识的理论框架，其主要内容包括：1）基于机构/组织的多种功能的创新主体的出现，创新活动的分工更加明确、多样；2）主体间建立了一定程度的关联，这种关联可以是制度性的安排也可以是知识的学习；3）系统总体实现一定的功能，该功能集中体现在创新绩效、效率的提升，并以此支撑的经济绩效的提升［13］。

（2）创新系统理论向生态视角发展所表现出来的新特征。创新生态系统的出现源于20 世纪90 年代后对于微观产业/商业生态的研究，但其后来发展逐渐与创新系统理论出现了融合［14-15］。当前，创新生态系统逐渐成为创新3.0 范式下的一种新的创新系统内涵，并逐渐用于宏观、中观、微观等多层级创新系统的研究和战略管理［16］，近10 年逐渐在美国、欧洲等创新战略中出现，如2015 年美国第3版国家创新战略中多次提出国家创新生态系统［17］，2013 年欧盟提出构建开放创新2.0 范式的欧盟创新生态系统［18］。总体看，创新生态系统有如下三方面特征：1）创新主体间的链接形式上更为多样，包括多种创新要素的流动；2）强调系统对于价值的创造和价值的输出、分配和流动［19］；3）更加重视系统环境，以及主体与环境间的作用。

3 我国医学科技创新体系的框架

我国医学科技创新水平与能力总体与欧美等国家仍有着明显差距。美欧日等国家主要通过庞大的高校/研究机构体系、强势的研发型医药企业、大体量的科技计划等，形成高效的医学科技创新体系，支撑居民健康水平的提升和医药工业的发展。我国长期以来高度重视医学科技部署，围绕疾病防诊治相关技术持续加大研发投入，形成了一定体量的医学研发力量；但与美欧等国家相比，医学科技创新水平与研发积累相对薄弱、团队/平台创新能力相对不足、研发协同不足，在自主知识产权的药物/高端医疗装备/临床诊疗方案/标准制定能力等方面仍需要较大提升［20］。

医学科技创新涉及多学科领域、多类型机构主体，涵盖基础研究、临床研究、技术创新与产业发展，集医教研企于一体，有着较为特殊的行业属性。从医学科技创新组织形式和战略管理角度看，建设我国医学科技创新体系是推动生命科学基础发现、生物医药前沿技术突破、诊疗技术研究与应用、医药产业开发等全链条的重要支撑。在国家创新体系建设和发展的宏观框架下，基于创新系统理论的发展与演进，围绕医学科技创新效率和绩效的提升，从组织结构和创新范式的角度探索提出我国医学科技创新体系的框架结构。本研究提出我国医学科技创新体系的三层级结构框架，包括核心主体层、发展条件层和系统目标层。三层级框架结构如图1 表示。

图1 我国医学科技创新体系结构

3.1 核心主体层

核心主体层主要包括各类创新主体簇。医学科技创新体系的主体层包括参与医学科技创新的各类相关主体，如政府、高校、研究机构、医疗机构、企业、需求/消费主体以及科技中介/服务主体等。

政府在我国医学科技创新体系中发挥重要作用。政府部门是广义上的创新主体，在我国科技治理能力现代化的总体发展背景下，科技管理部门在战略规划、政策保障、创新引导、资源配置等多方面发挥了重要功能，在我国较为集中的管理体制中具有举足轻重的作用。

3.2 环绕在主体层周围的发展条件层

发展条件层的内涵更为丰富。早期的创新系统理论中，各创新主体间通常基于制度组织、知识学习链接形成系统网络，其所需要的支撑条件相对简单；但随着创新系统理论向生态视角的发展，支撑创新主体的条件更为丰富，主要包括要素流动、价值的创造与分配、基础设施和制度环境等方面。2004 年，美国总统科技顾问委员会报告《维护国家的创新生态系统》提出了包括基础设施、创新环境、创新供给和创新需求4 部分的美国创新生态系统模型［21］。本研究基于创新系统理论的发展与演进，提出我国医学科技创新体系的发展条件层，包括多元化的创新要素（人、财、物等方面）、价值创造、支撑创新系统的制度环境以及创新基础设施（交通、能源、信息、网络等）4 方面。

3.3 最外层的系统目标层

医学科技创新体系具有经济、社会双目标导向的特征。有别于早期创新系统理论中以商业价值和经济作为创新系统的核心价值导向，医学科技创新体系的发展和活跃，最终有两方面的目标导向，一方面是面向人民生命健康、支撑健康需求，二是推动医药产业的发展和竞争力的提升。

4 我国医学科技创新体系的内涵

我国医学科技创新体系是国家创新体系建设在医学科技创新领域中的政策实践和制度安排，其理论内涵可从创新主体簇、创新体系功能、创新体系动力要素、创新体系环境4 方面进行刻画。

4.1 颇具行业特色的医学科技创新主体簇

我国医学科技创新体系主要相关主体包括医疗机构、政府、高等医学院校、医药类科研院所、医药企业、科技服务/中介机构、公众等。从功能分类上，各主体可分为理论/基础研究主体、科技管理主体、技术创新主体、产业发展主体、临床诊疗服务主体、消费/需求主体等。将消费/需求主体（公众）纳入创新体系是生态视角创新系统理论发展的重要特征之一（如图2 所示）。

图2 我国医学科技创新主体结构

（1）医疗机构——临床研究与转化主体。医疗机构是医学临床研究实施与成果转化主体。美、英等国家主要通过构建涵盖多层级医疗机构的国家临床研究网络，以此整合临床研究资源，开展高效率、高质量的临床研究［22］。医疗机构是医学科技创新最为核心的主体，医疗机构围绕临床诊疗需求发现科学问题从而牵引高校、科研院所的研究方向；同时科研成果经过医疗机构的临床试验进而走向市场和临床应用，并以此牵引医药企业等多方主体。此外，医疗机构还拥有医学科研人力资源、病例与生物样本资源、数据与信息资源等众多资源优势，在医学研究链中具有举足轻重的地位。《2020 年我国卫生健康事业发展统计公报》数据显示截至2020 年年底我国三级医院数量为2 996 家，其中三甲医院为1 580 家，构成了我国当前主要临床研究力量。

（2）政府部门——行业科技管理主体。在医学科技创新发展中，行政管理部门包括科技部、卫生健康委、药品监督管理部门等发挥着举足轻重的作用，具有较强的行业特色。相关管理部门围绕医学科技创新制定系列规划/计划、法律/法规/政策等并实施严格的监管，为创新活动提供战略引导、资源保障和环境支持。其中，科技部主要通过制定宏观科技规划与政策、组织实施科技计划与项目、建设科技基地与平台、推进科技人才队伍建设、完善科技评价体系、创新奖励激励机制等措施，构建形成宏观创新生态；卫生健康管理部门通过制定行业相关法律法规、医学科技相关规划/政策、科研相关指南/标准等对医疗机构和医学相关研发活动进行规范和监督；药品监督管理部门通过制定药品、医疗器械技术监管、审评审批等相关政策制度，对于临床试验研究规范性、产品的安全性和有效性、生产与使用等方面进行审评与监管。

（3）医学高等院校——基础研究与人才培养主体。医学高等院校的主要职能是开展科学研究与人才培养，我国高等医学院校以及综合性院校中的医药学院（部、系）等是重要的医学基础理论研究力量，并且承担着人才培养的重要职能，为医学研究专业人才队伍建设提供教育、培训等支撑。根据教育部统计数据，2019 年我国2 688 所普通高校中，开展医学教育的约为590 所，占比21.9%［23-24］；每年毕业医学类研究生约为7.4 万人，约占总研究生毕业生人数的11.7%［25］；总体为我国医学科技创新发展提供了大量的研发人力资源。

（4）医学科研院所——知识与技术创新主体。科研院所主要定位于知识、技术创新，侧重于基础研究和应用基础研究，是我国科技研发的重要骨干力量。当前，我国医学研究领域的科研院所总体上是以问题或任务为导向的应用基础类科研院所，注重科技成果转化和应用。在医学研究方面，开展医学研究的科研院所多与医疗机构有着紧密的合作关系，形成较为紧密的医研体。当前，中国医学科学院、中国疾病预防控制中心以及中科院系统的部分院所是我国最为主要的医学研究院所，其中中国医学科学院作为医学科技创新体系核心基地，对于我国医学科技创新具有强大的牵引和引导作用［26］。

（5）医药科技企业——技术创新与产业发展主体。药品和医疗器械进入市场前均须经过长期的前期研发和严格的临床试验，医药企业是重要的技术创新主体，且具有较为鲜明的行业特色。另一方面，医药企业也是医疗机构、高等院校和科研院所等科技成果转化的受让方和价值实现主体，通过企业将科技成果转化为上市产品、推向市场从而实现商业价值，因此医药企业同时也是主要的产业发展和产业竞争主体。

（6）科技服务与中介组织——创新活动的市场化加速者。科研活动中的研发支持、知识产权转移转化等均需要科技服务、科技中介组织的有效参与。通过科技服务与中介组织深度参与，可有效加速各类创新主体间的协同，促进知识、技术、信息和价值的流动，有效促进资源的合理分配，整体提升研发和创新的效率。如临床试验现场管理机构（SMO）作为与临床研究密切相关的中介组织，通过派遣临床研究协调员、开展受试者招募与管理/数据与文档管理/研究核查/培训及建立标准操作流程等方面为临床研究提供专业的项目过程管理和质量控制［27］。此外，药物/医疗器械相关的学会/协会在医学研究中发挥了重要的桥梁和纽带作用，同时也是有效的行业自律促进主体。

（7）公众——医药科技创新需求/消费主体的纳入。将公众纳入创新系统主体是生态系统理论的重要特征之一［18］。将创新成果的需求/消费方，即医疗服务和医药产品的需求者和消费者纳入创新体系中，一方面可以达到创新价值的实现和分配，另一方面通过与其他创新主体的信息互动可实现创意的优化和基于需求的新创意的形成。我国医学科技创新体系的需求方是广大人民，医学科技创新最终是要满足人民健康的需求，因而公众主体是我国医学科技创新体系的核心主体。

4.2 创新体系的功能是实现系统创新绩效的提升

科技创新体系的建设与形成的最终功能是实现创新效率、绩效的提升，这也是创新体系评价和创新管理的核心指标。在早期创新系统理论中，对于创新体系建设和系统创新绩效的提升通常聚焦在创新主体间的有效链接，随着向生态系统理论的发展，创新绩效的提升更为关注创新体系的整体繁荣度与共栖性。

基于主体链接视角，各创新主体间通过建立制度安排、知识学习、要素的流动等方式实现主体间的有效链接，从而实现整个系统的创新绩效。随着创新系统理论向生态视角的发展，体系建设的重点逐渐形成自稳态、自演化、创新活动高度繁荣的生态系统。当前通过我国医学科技创新体系建设实现创新绩效的提升，其重点是形成具有高度繁荣、共栖性的生态体系。

4.3 创新体系的主要动力是要素的流动和价值的分配

基于供需关系的多样化创新要素的流动以及价值的创造和分配是创新体系的主要动力。我国医学科技创新体系中的创新要素和价值创造颇具行业特点。

（1）创新要素的流动。创新要素是流动在各创新主体间用于创新活动的各类资源要素，在我国医学科技创新体系中集中体现在研发资金、研发人员、平台设施、信息和生物样本资源等方面。

1）研发资金。医学科技研发资金投入总体呈多元化，但由于医学研究有较强的公共属性，因而政府财政经费是其重要的资金来源。我国医学科技研发资主要来自政府财政、企业、社会组织等多方面。在政府财政投入方面，五大类中央财政科技计划均对医学科技研究进行了持续稳定的部署，其中“新药”和“传染病”重大专项自“十一五”以来共投入超过300 亿元；国家自然科学基金自2009 年成立医学部以来共资助约328 亿元，年资助金额已经从2009年的11 亿元增加到2019 年的37.8 亿元，约占自然科学基金总资助比例的13%；国家重点研发计划方面，“十三五”时期共资助的72 个国家重点研发计划中约有14 项是医学相关领域。此外，创新型医药企业也持续保持着较高比例的研发投入，是药物临床研究/试验的重要资金来源。

2）研发人力与平台设施。医学科技研究需要多学科、多专业人员共同参与，相关研发人力包括基础研究人员、临床科研人员、医生、护士、统计学人员、信息专业人员、实验室技术人员等。我国医学研究人力资源总体保持了较大规模体量，《2020年我国卫生健康事业发展统计公报》显示截至2020年年末我国医院卫生人员811.2 万人、专业公共卫生机构92.5 万人。

平台建设是聚焦主要科学问题与需求，凝聚创新要素的主要形式。我国围绕医学科技创新建设集聚了包括国家实验室、国家重点实验室、国家临床医学研究中心、国家医学中心等为代表的系列研究平台。截至2021 年初我国已建成传染病诊治、蛋白质组学、呼吸疾病、神经科学等生物医学领域60 多个国家重点实验室；在心血管疾病、神经系统疾病、癌症、呼吸疾病等20 个疾病领域组建了50 家国家临床医学研究中心；共有各类国家级和省级生物医药园区170 多家、生物医药国家工程技术研究中心30 多个。

3）信息与生物样本资源。数据驱动型的医学研究在加速疾病防治技术突破等方面展现出巨大潜力。自20 世纪八九十年代，美国、欧洲建立了众多生物医学大数据中心，持续支撑开展了大规模、长周期、高质量的临床循证研究，如欧洲50万人群的EPIC（欧洲癌症与营养前瞻性调查）研究队列、英国50 万人群的UK Bio-bank（英国生物样本库）生物样本队列等。我国在“十三五”期间也布局了众多慢病防控和精准医学研究专病队列，为我国精准医学和慢病防控技术的发展提供了良好的要素支撑。此外，与信息资源密切关联的生物样本资源也是医学研究的重要基础性材料，如患者生物样本库可以支撑疾病机制、病理、病因等多方面研究的开展。

（2）创新体系价值的实现。创新生态系统理论更加强调价值的创造与输出，创新体系中价值的创造以及各主体价值诉求的实现是创新体系运行的重要动力［28］。在医学科技创新体系中，系统最终要实现经济价值和社会价值，经济价值主要体现在医药工业的产值和竞争力，社会价值主要体现在健康保障的水平与能力。我国医学科技创新体系建设形成过程中，创新体系中各主体如医疗机构、政府部门、企业等主体相互链接、牵引，通过共同实现各自的价值诉求，最终形成主体间有效链接、价值共创、合作共赢的系统网络。

4.4 当前创新体系建设的主要政策抓手是创新环境的建设

生态视角的创新系统理论更加强调环境的作用以及主体与环境的相互作用。制度环境与文化环境对于医学创新生态系统的形成至关重要，同时也是确保良性的创新生态具有自进化、自稳态、自繁荣功能的必要条件。当前通过制度体系和文化体系的建设，形成保护、支撑良性创新生态的环境是我国医学科技创新体系建设的主要政策抓手。医学科技创新的制度环境既包括科技创新、产业发展等宏观政策，同时也包括卫生健康、药品监管、生物安全等特征性的行业政策；医学科研文化环境建设重点是正确树立科研价值观，规范科研诚信和医学伦理，形成实事求是、崇尚科学、追求真理、宽容失败、鼓励探索的学术理念和价值观体系。

5 总结

贯彻落实习近平总书记关于“我国医学科技创新体系”的总要求，围绕医学科技创新特征，从理论层面探讨我国医学科技创新体系的框架和内涵，对于建设完善我国医学科技创新体系具有理论意义。

本研究提出了我国医学科技创新体系的3 层级框架，包括核心主体层、发展条件层和系统目标层，并从创新主体簇、创新体系功能、创新体系动力要素、创新体系环境方面对于我国医学科技创新体系的内涵进行探讨分析。总体看，我国医学科技创新体系建设与形成是一个动态过程，其随着制度建设的进一步完善、创新主体繁荣度和活跃度的持续提升、创新要素更高效率的流动、价值的创造和流动的进一步实现等方面的发展，逐渐成为主体完备、功能优化的创新体系，实现医学科技创新效率系统性提升。