绿色发展背景下农业知识产权政策过程及导向

倪 源，王仁文，高 亮

（1.中国科学技术大学公共事务学院；2.中国科学技术大学知识产权研究院，安徽合肥 230026）

农业知识产权是基于涉农智力创造成果依法产生的权利，具有促进农业发展的价值。在绿色发展理念指引下，农业知识产权的发展既要坚持伦理正义性、科学创新性和经济有效性，也要着重发挥农业知识产权助力生态文明建设的社会价值。农业知识产权绿色发展是在智力成果创造、保护、管理、服务和运营等环节充分考虑对生态环境产生积极影响的高质量发展，是在农业生态文明建设中树立大局观、长远观和整体观的重要实践。

农业知识产权发展具有农业政策工具的属性，在农业生态学原则之下积极发挥公共政策的作用是应对农业环境挑战的重要途径，绿色知识成果的创新创造难以自发形成［1］，公共政策在绿色发展理念指引下朝着提高农业知识产权生态价值的方向发力，在智力成果创造、保护、管理、服务和运营等环节，可以充分考虑对农业生态环境产生积极影响，鼓励绿色创新。农业知识产权政策不断演进和完善，但存在政策工具结构失衡和政策主体协同程度较低等局限性［2］。本研究基于政策过程理论，拟从政策过程的运行阶段和政策过程的绿色发展两方面，探究公共政策过程如何对农业绿色发展产生积极的导向。

1 文献研究

1.1 政策过程理论的研究

二十世纪九十年代，政策科学的研究在我国兴起，政策过程研究是政策科学的重要组成部分，对其研究是相对滞后于政策科学的其他领域的，有学者提出政策过程理论是介于微观理论和宏观理论之间的，在政策传导中起到承上启下的作用，对指导实践有了更为广泛的应用场景，其研究价值很高。本研究，在中国知网总库中以“政策过程理论”为检索条件，总共检索得到100 篇研究成果，近十年来在我国政策过程理论研究的热度不断增强，并维持在一个较高水平。

有学者认为可以将公共政策过程看作一个系统，它由政策输入、政策转换和政策输出三大环节构成，提出我国公共政策过程理论分析框架是基于群众路线的中国特色政策过程模型［3］，政策过程理论产生的现实背景基于丰富的民主政治和公众参与实践［4］。公共政策体系内外存在许多潜在的风险因素，系统的风险识别和管理可以有效降低政策运行中的风险［5］。由于中国社会转型的特殊性，西方的政策过程理论对中国政策方向选择和社会转型的解释极为有限［6］。

随着我国农业各个领域的政策覆盖日渐完善，客观需要通过政策过程加强政策与实务的匹配度，政策过程理论在农业发展领域的应用非常广泛，其作用是助力推进农业治理能力水平提升。有研究农业扶贫政策指出，利用政策执行过程发现扶贫问题，为政策的不断完善和调整提供切实可靠的依据［7］。在农业产业研究方面有学者提出，产业是推进农业发展向纵深发展的重要方式，是“造血式”发展的重要组成部分。为此，创造适应产业过程的条件至关重要，就是要从农业地区实情出发，通过建立缩小这种不确定性和复杂情况的机制提高产业发展的效果［8］。

1.2 国内对农业知识产权的研究

在中国知网CNKI 平台以“农业知识产权”为检索主题，选取近二十年（2001—2020 年）的文献，得到535 篇中文文献。以五年为一个节点，2001 年的发文量是5 篇、2006 年的发文量是26 篇、2011年的发文量是33 篇、2020 年的发文量是25 篇，其中2014 年为近二十年最高，发文量达到53 篇。此外，根据时间序列的预测，2021 年的发文量约为30 篇，文献发文量整体呈现稳步增长的态势。分析近二十余年我国农业知识产权中文文献数量，呈现出三个阶段的特征。

第一阶段是2001 年到2006 年，初步兴起阶段。上世纪，我国国内对于农业知识产权的重视程度是不足的，相关研究也是滞后的，作为农业知识产权研究的起步阶段，学术界经历了长期的实践摸索，受到历史环境和经济条件的约束，农业知识产权发展未取得重大突破。有研究运用管理学、政策学对我国农业知识产权保护的管理机制、对策和策略进行了分析，涉农企业和科研机构对农业知识产权的管理［9］。

第二阶段，从2007 年开始到2014 年，快速发展阶段。这一时期中国已经加入了WTO，国际知识产权法律体系和政策体系倒逼我们加强农业知识产权理论研究，农业知识创造的潜能被激发出来，农业科学技术被认为是农民减贫、增收的新动能，相关研究呈现快速增长的态势。庄道元等［10］以新农村建设为背景研究农业知识产权保护问题，认为我国农业自主知识产权少、保护意识淡薄。

第三阶段，从2015 年开始至今，高质量发展阶段。这一时期，国内学术界对农业知识产权的研究关注度不断提高，这是我国推进脱贫攻坚战略和倡导创新发展理念的叠加效应，一方面农民增收、农业发展的要求和标准更高，必须确保脱贫的质量和可持续性，另一方面，农业科学技术成果的不断涌现，农林、生物、环保、材料、信息等领域成果在农业现代化领域的应用场景更加丰富。杨晓娟等［11］研究国外先进的农业知识产权服务体系，提出完善农业知识产权公共服务体系、培育农业知识产权服务市场、重视农业知识产权转化应用。

1.3 国外对农业知识产权的研究

本研究在Web of Science 数据库中，使用农业知识产权作为主题词，为了全面了解农业知识产权研究情况，本研究自定义年份范围为2001 年至2020 年，发现Web of Science 数据库共收录农业知识产权文献333 篇，根据国际学科分类，农业知识产权研究上述文献中的学科领域分类主要涉及：生物学、农林经济管理和植物保护等，具体学科领域分布如表1。

表1 国外对农业知识产权研究的主要领域

农林经济管理、教育学、公共管理和历史学等研究领域属于人文社科类，说明国外的研究将农业知识产权与经济管理、政策研究和社会治理联系起来，对农业知识产权的创造、服务、管理、保护和应用等对方面进行的研究既从生物学、生态学、植物保护学等自然科学视角对其科学可行性加以分析，也注重从人文社科视角对其社会价值和政策过程加以探索。进一步分析国外农业知识产权研究在不同时期的特征，可以发现近20 年（2001—2020 年），该研究分为两个阶段：

第一阶段，2001—2010 年，主要聚焦农业知识产权发展的资源配置和合作模式，相关研究偏向宏观，欧盟的研究对于我国发展农业知识产权具有较高借鉴价值，自20 世纪90 年代以来，欧盟一直致力于加强对农业及相关领域知识产权的保护，并整合各成员国的相关法律法规。围绕《欧盟生物技术发明的法律保护》，欧盟的相关研究在探索解决保护知识产权需要与保护公共利益需要之间的冲突方面，对我国有较多借鉴。有研究指出由公共部门主导的知识产权管理合作模式可能会促进农业知识产权发展［12］，有学者对农业发展的知识产权创新资源配置问题进行研究［13］，有学者基于印度的农业发展情况分析了农业生物技术和知识产权的传播与合作模式［14］。

第二阶段，2011—2020 年，主要聚焦农业进步对知识产权主体、客体发展的影响，相关研究偏向微观，有学者对新生物技术下的农业植物新品种育种方面的知识产权进行了比较研究，分析植物新品种及生物技术中知识产权保护的要素，讨论了在开发农业植物品种的投资问题，以及通过何种渠道来收回知识产权投资。在农产品地理标志方面，欧盟范围内有超过1 000 个地区性食品的地理标志保护。

2 农业知识产权政策及运行过程

2.1 相关政策及决策部署

1950 年，我国颁布《保障发明权与专利权暂行条例》《商标注册暂行条例》，对实施专利、商标制度做出了初步探索。党的十八大以来，党中央把知识产权工作摆在更加突出的位置，出台了《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014—2020 年）》《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》等一系列政策部署。

2010 年，我国制定了《农业知识产权战略纲要（2010—2020 年）》，目的是提高新植物品种权、农产品地理标志和农业专利权、商标权、著作权等农业知识产权的创造、应用、保护和管理能力，促进农业健康发展。该纲要提出到2020 年，农业知识产权的创造、实施、保护和管理能力得到显著提高，政策法规和管理体制不断完善，显著增加公共服务和技术支持。农村自主知识产权达到世界先进水平，在支持中国特色农业现代化发展中发挥着重要作用。2013 年1 月，国家在落实《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》的背景下，发布了《关于进一步加强农业知识产权工作的意见》，进一步提高农业领域专利、商标、著作权、植物新品种权、农产品地理标志等农业知识产权的创造、应用、保护和管理能力。

2015 年2 月，中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，提出我国经济发展进入了一个由高速增长向高质量增长的新常态，在经济放缓的背景下，提出加强农业基础地位，促进农民收入持续增长。在健全农村产权保护法律制度方面，明确指出要加强农业知识产权法律保护。2015 年3 月，《关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》在加强农业执法方面提出完善农业执法信息共享和执法联动机制，协调跨区域执法，查处重大违法案件，要求改进农业的执法方式，强调了严厉打击侵犯农业知识产权和破坏农业环境的行为。

2019 年11 月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于强化知识产权保护的意见》，提出让尊重知识价值的营商环境更加优化，知识产权制度激励创新的基本保障作用得到更加有效发挥。一方面，树立保护知识产权就是保护创新的理念，不断改革完善知识产权保护体系，综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理手段强化保护，促进保护能力和水平整体提升；另一方面，据此提出时间表：到2022年侵权易发多发现象得到有效遏制；到2025 年知识产权保护社会满意度达到并保持较高水平。

2020 年11 月，习近平总书记在主持中央政治局第二十五次集体学习时发表重要讲话，明确全面加强知识产权保护工作，激发创新活力，推动构建新发展格局；认清我国知识产权保护工作的形势和任务，总结成绩查找不足，提高对知识产权保护工作重要性的认识，从加强知识产权保护工作方面，为贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展提供有力保障。

2.2 农业知识产权政策的运行过程

公共政策是影响农业知识产权发展的重要因素，农业领域的政策过程呈现动态运行的特征，这是农业治理主体和治理客体相互作用的结果。农业政策过程的目的在于“善治”，以提供更优质更充分的公共产品，及时地调整和引导农业知识经济发展方向，为农业社会的整体创新能力提升寻找解决方案。

琼斯在《公共政策研究导论》中提出了公共政策运行阶段理论，认为公共政策分为三个时期，即动议期、形成期和执行期。本研究提出对上述三个时期再细化为六个阶段（如图1），首先是政策动议期，包含第一阶段明确公共管理中存在的问题和第二阶段形成政策建议方案；其次是政策形成期，包含第三阶段政策决策的过程和第四阶段政策的筛选和确定；最后是政策执行期，包含第五个阶段政策执行环节和第六个阶段对政策执行结果的评价。

图1 公共政策运行阶段

第一阶段，发现农业知识产权发展的问题。在农业创新发展和绿色发展的理念下，提出通过知识产权发展实现农业高质量发展的管理思路。这个环节需要梳理和总结制约农业知识产权发展的因素和困局在哪里。重点研究体制机制因素、资源配置因素、农业创新主观因素，找到阻碍农业知识产权有效发展的症结所在。

第二阶段，形成农业知识产权发展的初步方案。在充分调研和分析的基础上，有针对性地依靠农业知识创新创造提出解决一般性性问题、复杂性问题和特殊性问题的应对方案，在这个阶段，相关政策建议和方案可能缺乏完备的论证和高度集中的系统性，需要提请专家组和决策层的进一步研判。

第三阶段，农业知识产权政策的决策。从战略角度和政治高度对初步政策方案进行分析，决策者会从宏观层面对农业知识产权政策方案进行规范性审定，提出符合公共利益最大化的农业知识产权发展指导意见，为公共治理设定合规合理的发展边界，在此阶段决策主体会初步向农业领域和知识产权领域专家以及农业一线人员广泛征求意见，提高政策的科学性和适用性。

第四阶段，农业知识产权政策方案筛选。前期经过整合的农业知识产权发展方案，由相关行政部门组织正式交由专业力量进行论证，在此过程中环境领域、农业科技领域、农业生产领域、农业流通领域等专家参与其中，包括农业企业、环境评价、科技孵化、公共服务等方面的建议意见也会在政策方案的审定中得以显现，详细且完备的农业知识产权发展政策方案正式明确。

第五阶段，农业知识产权发展的实施阶段。自上而下推进农业知识产权发展政策，形成执行有序、监督有力、反馈有声的互动机制，让农业知识产权发展政策精神有效传达，同时也保证政策实践中存在的问题能及时准确地向上反馈。

第六阶段，农业知识产权政策评估阶段。考虑农业知识产权发展的政策滞后性，对农业知识产权发展政策的成效评估多采取事中评估为辅结合事后评估的方式展开，评估的环节为及时调整政策偏差提供依据，也为因地制宜开展不同区域的农业知识产权发展提供借鉴，并开展下一轮政策过程。

上述六个阶段，完成了我国农业知识产权政策过程的一个闭环，在绿色发展视角下推进农业知识产权发展不是“一次性”的政策过程，是基于流程规范性的循环治理过程，也是贯穿农业知识产权发展过程的全方位政策过程，更是贯穿始终、顺应绿色发展要求的长期治理过程。在政策过程中需要配合乡村振兴、科技扶贫和农业内生经济增长实践，动员农业知识创新主体积极参与，重视在政策过程中引导社会力量参与农业知识创新创造，激发农业的发展潜力。

3 农业知识产权绿色发展政策导向

3.1 政策导向概述

从农业科技创新价值链的角度，可以将农业知识产权发展过程分为农业技术研究开发和农业技术应用两个阶段。本文从知识产权的政策过程和价值内涵来分析，认为农业知识产权绿色发展包含两个层面的政策工具属性：一方面，农业知识产权发展具有一般性的价值属性，体现为农业发展伦理上的正义性、农业经济上的有效性以及科学上的创新性；另一方面，农业知识产权发展的价值是人本原则中人类、社会、生态的可持续发展，符合绿色发展政策的价值导向。吴汉东在《中国知识产权理论体系研究》中指出，知识产权价值作为知识产权制度的核心内涵，反映了制度的价值取向，并通过价值的体系化传达出其特有的价值判断过程。

图2 显示的是形成农业知识产权的一般流程，主要包含四个环节：创新起始、创新创造、农业知识产权（IP）形成和农业知识产权应用。在农业创新创造的环节中农业发明、实用新型和外观设计转变成农业专利权，农业植物作物的新品种转变成为农业植物新品种权，农业地理标志转变成农业地理标志权，其他涉农创新创造转变成其他涉农知识产权。

图2 农业知识产权创新创造的一般流程

本研究以农业知识产权发展政策为研究对象，经过农业知识产权发展一般流程分析，提出实现农业知识产权绿色价值的政策发展导向。第一是在前段，即创新起始阶段，基于绿色发展的要求对农业创新创造的方向进行政策引导，促使农业创新朝着绿色可持续的方向开展；第二是在中段，即农业创新创造向农业知识产权形成的发展阶段，基于农业绿色发展视角对农业创新创造进行审查判定，通过相关政策支持具有资源节约和环境友好发展潜力的农业创新创造成果，形成农业知识产权，并加以保护；第三是在后段，即农业知识产权形成后推向农业经济系统的过程阶段，结合不同农业区域发展条件和诉求，在绿色发展理念的宏观指导下，通过政策支持农业知识产权的应用。

3.2 前段嵌入：绿色创新

公共政策促进农业知识产权的绿色发展，在前段嵌入鼓励绿色创新的机制（如图3）。促进农业知识产权发展中的绿色创新，有两个层面的政策着力点：一方面，为涉农创新创造带上绿色发展的“眼镜”，建立以绿色农业指标为核心的农业智力创新评价导向，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现绿色发展的指标纳入政策评价体系，使之成为评价农业智力创新价值的重要依据，促进涉农智力创新方向和重点领域向绿色发展转变。另一方面，推进农业知识产权成果权益改革，将成果归属依法赋权给科研单位和科技人员，探索对使用绿色发展新技术的激励政策，调动农业绿色发展下的知识产权创新创造积极性。

图3 农业知识产权发展前段嵌入“绿色创新”

3.3 中段嵌入：绿色审查

在从农业智力创造到农业知识产权形成的过程中，引入“绿色审查”的政策发展导向（如图4），基于农业绿色发展的知识产权审查政策，有利于提高农业知识产权的生态价值，助力农业可持续发展和高质量发展。

图4 农业知识产权发展中段嵌入“绿色审查”

以专利权为例，我国的知识产权管理部门一直在探索绿色专利体系建设，通过建立起绿色专利分类体系，构建国家绿色专利数据库。中段嵌入“绿色审查”的农业知识产权发展路径，在农业专利权审查的政策中对涉及农业节能环保、农业新一代信息技术、生物、高端装备制造、清洁能源、新材料等国家重点发展产业的可以请求优先审查。初步审查中一方面对申请文件进行形式上的审查，另一方面要对其对农业生态环境影响进行初步评估，存在“利益优先、环境短视”的专利权申请，可以给与初步审查不合格的判定。在农业专利的实质审查中，应当明确相关政策由国家知识产权局根据农业专利申请人提出请求，对其申请进行实质审查，对于实质审查存在农业环境直接威胁、潜在威胁的可以进行修改，申请人修正后符合农业绿色发展要求的可授予专利权。

以植物新品种权为例，农业育种人在完成农业植物新品种育种后，向国家审批机关提出知识产权主张，在国家农业、林业行政主管部门的审定与批准后，农业植物新品种申请人获得相应知识产权。在客体审查的政策中，不仅要对申请的植物新品种新颖性及命名是否妥当进行审定，还要分析该新品种是否属于植物新品种保护名录列举的范围，根据其对农业环境的潜在影响进行综合评估。在实质审查政策方面，既要对新品种的特异性、稳定性和一致性进行判定，也有必要委托测试机构进行测试，测试内容应该包括该新品种对环境影响的评价。

3.4 后段嵌入：绿色推广

在绿色发展背景下，资源节约型、环境友好型农业智慧成果的创新和推广在改善农业生态环境、减缓气候变化、提高供给品质等方面具有重要意义，农业知识产权发展的公共政策过程中，需要嵌入“绿色推广”的政策导向（如图5）。在绿色农业知识产权发展中，通过农业知识产权政策体系建设，为科技资源向农村汇集增添动力，一方面，不断激发农村创新主体活力；另一方面，提升知识产权公共服务能力和水平。农业知识产权绿色推广离不开政府搭建公共专业化服务平台，公共服务平台要聚焦于补短板、增后劲、重输出，既要以农业创新发展目标为指引，也要以农业绿色发展问题为导向，持续提高农业知识产权专业化服务的区域辐射能力，打造农业知识产权绿色推广公共服务枢纽。

图5 农业知识产权发展后段嵌入“绿色推广”

在农业知识产权发展的政策体系中，后段嵌入“绿色推广”的农业知识产权政策发展导向，具有重要现实意义。因主体不同，存在对农业知识产权的发展方向和理念认识的差异，寻求重视农业生态价值导向的知识创新创造，成为农业创新政策体系、行政管理政策体系和农业经营政策体系建设的共同愿景。通过构建农业知识产权应用推广政策体系，拓展多元化智力创新成果转化渠道，建立健全绿色农业知识产权推广转化交易优惠政策和制度，可以大幅压缩绿色智力创新成果转化周期。

4 总结

知识产权政策发挥着保护权利、平衡利益、促进智力创新创造和经济增长的作用，在国家层面上知识产权发展的本质是政府公共政策的制度选择。农业生态失衡的恶果已经显现，农业生态系统面临失衡，农业的知识产权的发展需要有一把“绿色”政策标尺加以审定和引导，来突出农业知识产权的社会价值和生态价值，支持农业知识产权为绿色经济服务。农业知识创新创造能力是农业领域的非收入性能力，非收入性能力建设被提到了农业发展的重要位置。随着国民经济的发展，农业治理的重心从温饱兜底向高质量发展转变，作为农业发展的重要动力和推进“三农”工作的重要手段，农业知识产权发展对高质量、可持续脱贫的意义日益显现。通过知识产权政策发展支持绿色经济的发展，成为解决农业发展不充分、不平衡问题的重要抓手。

由于个体决策存在的短视，若单纯依靠市场行为来评价农业智力创造成果带给农业发展生态环境的价值，会导致社会成本的增加以及农业环境资源的浪费。在我国，推进农业知识产权政策过程及导向的“绿色”改造，目的是协调农业创新发展、绿色发展政策的变化与差异，为更好地促进农业智力创新创造与农业社会经济文化生态发展目标的融合。通过“绿色创新”“绿色审查”和“绿色推广”三段嵌入的农业知识产权绿色发展政策导向，能极大地促进农业生态文明建设的红利在农业领域释放，通过政策引导社会力量创新合作模式和共享方式，打通资金壁垒、区位壁垒、政策壁垒，形成社会力量共同参与农业知识产权绿色发展的良好局面。