刑民协调视野下黄河流域生态保护之实践路径

王翠霞

（山东政法学院 刑事司法学院，山东 济南 250100）

黄河是中华民族的母亲河，千百年来形成了独具特色的黄河文化，是中华文明的象征，黄河安澜对生态环境保护而言具有重要意义。黄河生态环境保护不仅呈现出中华文明的历史内涵，也承载着人民群众对黄河生态美的价值追求以及实现人与自然和谐发展的美好图景。鉴于黄河水少沙多的特点，泥沙大量淤积，地上悬河形势严峻。环境治理问题是黄河流域法治保护的重要课题。沿黄环境生态法治建设呈现出多面性的特点，生态环境违法犯罪行为也存在刑民法域司法适用问题。因此，黄河流域的生态环境法治建设有必要坚持刑民一体化法治思维，在刑民法律关系认定、刑民法律责任判定等方面协调推进。

一、黄河流域生态环境刑民法律问题之检视

黄河流域生态环境保护，在司法诉讼中，民事领域主要是诉讼管辖、举证责任以及环境修复方式等方面的法律适用困境，刑事领域主要是污染环境类犯罪，结合黄河流域水体砂石较多的特点，非法倾倒污染物、非法采砂类案件值得关注，刑民程序关联案件也影响到刑民法律关系的认定。

（一）黄河流域生态环境之民事法律问题

黄河流域涉生态环境问题的民事诉讼主要是污染环境责任纠纷。经过分析相关案例发现，民事诉讼案件多因发生环境污染事故或有具体的被侵害人方才提起诉讼，且在诉讼过程中，直接涉及黄河流域生态保护的案件较少，与黄河流域保护间接相关的污染环境事件较为明显，如黄河滩涂的鱼塘水污染周边耕地引发纠纷。

1．黄河流域跨地区环境污染诉讼管辖问题

黄河流域流经九省，流经区可能发生跨地区生态环境污染问题。如河南濮阳地处豫、鲁、冀三省交界，是全国重要的化工基地，非法倾倒工业废水等行为导致环境污染。濮阳市人民检察院诉山东某化工有限公司等环境民事公益诉讼案即为典型案例。而被污染地区作为原告起诉外省地区的企业也在诉讼中出现。在濮阳市人民政府与聊城某化工有限公司环境污染责任纠纷①参见河南省濮阳市中级人民法院（2020）豫09民初9号民事判决书。一案中，原告认为被告将危险废物非法处置，造成黄河支流金堤河污染，农作物大量死亡，生态环境遭受严重损害。虽然本案不存在诉讼管辖问题，但是在诉讼裁决中却不可避免地涉及了两省行政部门、涉案主体共同治理污染、积极实现环保经营的生态法治理念。该案判决探索出司法、政府、第三方、企业多元共治的责任承担方式。该案由刑事诉讼引发，刑事诉讼系在结果发生地河南濮阳进行，刑事诉讼在遵循上述管辖规定的同时，对于涉及民事诉讼的问题，还是由刑事审判法院管辖，被告提出了管辖权异议，法院予以驳回，但是仍然存在不可回避的跨域性司法管辖问题。因此，就黄河流域跨地区污染环境侵权案件进行协调管辖成为必然。

2．污染环境案件被侵害一方存在举证困境

黄河流域水资源污染及水资源缺乏问题应引起重视。[1]因造成渔业养殖、耕地污染等引发的环境诉讼，此类诉讼通常是在黄河流域周边发生的有具体受害主体的案件，但是在举证能力与诉讼效果方面，即作为受害个体在证明污染事件发生及因果关系等层面面临举证困境。如菏泽东明县贾某某等因河南濮阳某化工公司废水排放致使养殖鱼场鱼类死亡问题提起水污染责任纠纷案，法院未予支持。②参见山东省东明县人民法院（2017）鲁1728民初2899号民事判决书。案发地处于两省交界处，位于黄河堤坝。一审法院认为被告人行为与鱼塘鱼类死亡之间的因果关系无法确定，遂未支持诉讼请求。但是这种证明责任对于一般公民而言还是存在一定困难，且在证据获取方面具有局限性。该案二审发回重审后，重审一审查明事实，原告提供的证据可以证实水污染行为及鱼类死亡之间存在关联性，被告对于存在污染危险的废旧管线管理不当造成水污染，承担70%的赔偿责任。

3．环境赔偿款与垫付款等费用争议

危险物质对黄河流域造成生态环境污染的，部分案件系刑事案件引发。对于此类案件的司法处理，涉及刑民法律关系认定及法律责任承担问题，同时就民事诉讼与行政处罚的关系也有待厘清。如某装载有危险物质的车辆在甘肃省兰州市发生交通事故，致使危险物质泄漏流入河道，造成黄河流域环境污染一案。③参见甘肃省兰州市西固区人民法院（2020）甘0104民初2033号民事判决书。行政部门采取应急措施消除泄漏盐酸对环境的污染，后因支付危废处置费用引起诉讼。该案系环保部门起诉，各方对于本案系污染事故还是应急事故有争议，法院认为该项费用系损害赔偿金，并依据民事法律作出侵权赔偿判决。

此类判决，对于环保局委托的第三方机构进行的修复环境费用性质有不同的法律分析。如某装载危险化学物品苯胺的车辆发生交通事故一案，导致苯胺全部泄露于附近农田，因农田机井之水流入黄河后可能造成污染，同样环保部门进行应急处置，并垫付费用，因支付费用问题引发诉讼。公益起诉人的诉讼请求由支付“环保部门因苯胺泄漏污染事故采取应急措施的费用”变更为“赔偿环境修复费用”，因此对于生态环境款项的性质产生了争议。

4．行政处罚作为民事诉讼的前置条件存疑

在涉及生态环境污染的民事纠纷中，部分案件与行政处罚紧密相关，若系公民个人起诉，通常先向环保部门反映情况，在环保部门作出决定或不予处理后，提起诉讼。我国法律及司法解释对行政处罚是否必须作为民事诉讼的前置条件并无明确要求。在行政处罚前置的情形下，被处罚方不服，将进入行政诉讼领域，而行政机关代为履行的环境修复费用或应急处置费用系行政行为，在民事诉讼中不宜审查行政行为的妥当性问题。申言之，民事诉讼审理代履行费用问题，存在超出民事诉讼审理范围之嫌，在诉讼程序方面无法解决当事人在民事诉讼中抗辩行政行为合理性问题。但与此同时，此类案件在民事诉讼中可以将生态环境修复费用一并主张，相比较行政诉讼而言又扩大了诉求范围。

行政机关因其行使行政权而提起民事诉讼，实则是将行政权公益化，在民事诉讼法律关系层面将形成权利、权力主体的融合。“纳入包含环境健康要素在内的风险考量，明确利益衡量方法的适用，确立多元主体诉权融合”[2]。因此，就刑事案件引发的污染环境案件中，行政机关代为垫付的环境应急处置费用的纠纷是行政法律关系还是民事法律关系，涉及刑民行诉讼领域的法域协调。无论从理论还是实务层面，均需明确行政权与行政诉权的定位、行政权力与公益权利的界限。

（二）黄河流域生态环境之刑事法律问题

关于黄河流域生态法治问题的刑事犯罪范围，在刑法分则中主要体现为第六章妨害社会管理秩序罪中的第六节破坏环境资源保护罪，其中污染环境罪较为突出。

1．黄河流域生态环境犯罪的司法分析

黄河流域生态环境犯罪，其中关于危害野生动物、非法狩猎类犯罪，行为人对犯罪行为基本无异议。由于此类犯罪涉及野生动物迁徙问题，其区域不仅涉及黄河流域，有的还涉及长江流域，因此不局限于沿黄九省区域，如江苏省办理的非法猎捕大天鹅一案①参见江苏省宿迁市宿城区人民法院（2021）苏1302刑初156号刑事判决书。，大天鹅为候鸟，越冬于黄河三角洲至长江中下游流域。此类案件还涉及行政机关履职问题。如山东省东营市李某忠等8人危害珍稀濒危野生动物，非法狩猎和掩饰、隐瞒犯罪所得案，因涉及千余只天鹅等国家保护动物，检察机关提起公益诉讼后，向自然保护区管理局等行政部门发送检察建议。

关于土地资源的生态环境犯罪，涉及非法占用土地、破坏自然保护地、非法采矿类刑事案件，以非法采矿案件为典型。非法狩猎案件，呈现出共同犯罪的特征，在司法实务中，部分案件案情比较简单，行为人基本认罪认罚。还有一部分案件属于行为人及其辩护人抗辩无罪案件，或辩解无主观故意，或辩解行为不构成犯罪，属于罪与非罪的范围，也可归为刑民交错案件。

2．非法采砂行为之非法性的认定困境

黄河流域生态环境刑事案件中，非法采矿占有一定的比例，且因黄河水少沙多的特点，非法采砂的问题对黄河流域生态环境意义重大。但也正是基于这一特点，部分地区需要行政部门积极履行清淤疏浚职责，因此折射出法律问题的复杂性。

根据刑法规定及非法采矿相关司法解释，非法采矿罪中的“非法”，与“未取得采矿许可证”相关，包括无许可证，许可证被注销、吊销、撤销的，超出许可证范围，超出许可证矿种等情形。在黄河流域进行非法采砂，主要是无采矿许可证、许可证到期后的非法采砂行为。

司法实务案例显示，无证采砂通常行为人无异议，但是部分案件具有特殊性。如河南省卢氏县人民法院的先后五次裁判②参见河南省卢氏县人民法院（2019）豫1224刑初235号刑事判决书等。，行为人在采砂证到期后，与黄河水利委员会某管理局签订河道疏浚治理协议，约定由行为人在划定的范围内清淤，清淤所产出的砂石归行为人所有，并交纳管理费。案发后，行为人辩解其采砂系依据与水利部门签订的协议履行河道疏浚义务，政府部门已经按经营性制砂、销售砂石对行为人进行长期管理，其无非法采砂的主观故意，不具有刑事违法性和社会危害性，阻却犯罪。法院认为双方签订的协议不等于采砂许可证，行为人本质上是变相规避法律，其犯罪的主观故意明显，政府相关部门收取税费及未对行为人非法采砂行为进行制止不能成其构成非法采矿罪的阻却事由。

因此，黄河流域水利管理部门出于黄河清淤疏浚的职责，采取与行为人签订协议约定将河道疏浚出的砂石归其所有的情况下，如何认定该行为的“非法性”成为焦点问题。司法层面可以进行法律论证，但是在行政权力行使与社会公众信赖利益保护层面欠缺法理阐释。

3．公益诉讼的主体选择问题

司法实务中存在四种公益诉讼提起模式：社会组织提起诉讼、政府部门提起诉讼、检察机关提起诉讼、原告提起诉讼时检察机关支持起诉。对于选择何种模式，需要根据具体案件情况。如东明县沙窝镇人民政府起诉行为人环境污染责任追偿权纠纷③参见山东省东明县人民法院（2017）鲁1728民初2965号民事判决书。，该案被告人因污染环境构成刑事案件，检察机关支持起诉。行政部门代为履行了对涉案排放的危险废物和被污染土壤进行清理修复的义务。法院认为，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任，判决支持了诉讼请求。政府作为民事环境公益诉讼的提起主体，在公权力方污染行为的案件中也面临公权力起诉公权力的难题。污染环境案件中，政府也可能作为被告，如利津县汀罗镇某家庭农场与山东某通用航空有限公司水污染责任纠纷一案①参见山东省东营经济技术开发区人民法院（2019）鲁0591民初2760号民事判决书。，原告因被告的空中喷洒灭虫农药致使其养殖场的虾苗死亡问题提起诉讼。

在多元的起诉主体选择方面，应以最合适主体原则提起诉讼，采取分层级性的起诉模式，如有学者认为，针对严重破坏生态环境案件，宜采取行政-公益组织-检察公益诉讼顺位模式，对于轻微损害结果的案件，则宜采取行政-公益组织均可、检察机关补充的模式。[3]关于公益诉讼主体选择，从法哲学的视角看，诉权具有秩序价值、正义价值、自由权利价值等。[4]从诉的理论视角看，诉权是一种法保护请求权、判决请求权，“民事诉讼无疑与刑事诉讼一样是国家的制度安排，其目的是权利保护”[5]。有学者认为诉权具有人权基础，是一种权利哲学，诉权从历史本位型转化为近代的权利本位型，而权利本位包括个人本位与社会本位两个阶段，公益诉讼案件显然属于社会本位型，并从公众参与社会管理的视角提出了诉权的社会化意义，在个案中增强诉权力量，同时“为公民参与政治生活提供了新的渠道和工具”[6]。其实，基于环境公益诉讼原告资格的理论观照，程序当事人理论值得关注，其不再局限于利害关系的传统诉权视角，而是“将诉讼当事人与实体上系争权利关系主体相分离，使之成为独立的程序当事人”[7]。

二、黄河流域生态环境法治问题之成因

涉及黄河流域生态环境的刑民案件中，对于刑民法律关系的判断与认定，在部分领域存在着错综复杂的关系。在司法管辖、诉讼请求、法律适用、证据审查、责任方式等方面均需要从诉讼理论层面予以积极回应，为司法实践层面的展开提供理论支持，而司法实践也在积极改革创新，为理论奠定实践基础。

（一）黄河流域“泥沙多”的特殊性未突出

黄河是世界上泥沙含量最多的河流，年均输沙量最高达16亿吨。[8]黄河水利委员会下属各个管理机构负有清淤排沙的职责。黄河清淤疏浚作为一项重要工作，行政管理过程中以疏浚水道产生的砂石（实践中“砂”“沙”通用）作为疏浚费用的情况也是现实，如某水运管理局与某船舶约定疏浚黄河，采取以疏养航，以疏浚出的砂石料弥补疏浚费用。从司法案例来看，多数刑民案件对黄河生态环境污染的危害性，只是从抽象意义上展开分析，并未体现黄河水少沙多的特点以及黄河流域不同地区对水土保护的特殊性，污染环境行为对特定地区的特殊危害性。因此，与之相关的非法采砂行为，在刑民诉讼中需根据黄河水少沙多的特点以及行政管理职责来认定黄河生态环境的污染问题，对黄河流域的清淤工作与非法采砂的关系从事实和法律层面予以厘清。

（二）流域性生态保护司法机制未确立

跨区域黄河流域生态环境保护，可以有效解决管辖异议，更有利于黄河流域协同保护。跨地区的案例中如濮阳市政府诉聊城某公司环境污染责任纠纷一案、贾某某等诉某公司水污染责任纠纷一案。前者系河南濮阳市政府诉山东化工公司，后者系山东农民诉河南濮阳化工公司。就跨区域黄河生态保护问题，从案件事实认定、诉讼管辖问题、实体法律适用层面存在刑民不同认识。

跨地区管辖问题影响到跨地区污染治理。沿黄省份的横向生态补偿协议、黄河流域合作发展平台体现了沿黄流域协同共治的行政逻辑。司法层面可以借鉴行政协作性治理裁判思路。最高人民法院《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》中，提出建立流域司法机制和专门审判机构，拓展流域司法协作。从刑民法域的视角来看，可以在构建流域性司法机制的基础上，探索刑事责任方式与民事责任方式相融合的治理路径。

（三）刑民责任方式协同法治思维缺位

涉黄河流域司法裁判中，公益类民事诉讼往往依托于刑事诉讼，而在诉讼中，证据的审核认定与证据规则的运用是难点之一，对于行政机关参与签订的相关合同的性质也存在争议，在某种意义上可以认定为行政许可。“行政机关订立协议是否为了行使职权应成为认定行政协议的标准”[9]。可以从主体特定性、目的公益性、职权法定性、行政主体特权性进行判断。[10]水利行政管理部门为行使疏浚河道的行政权力，与行为人签订协议，某种意义上也可以理解为行政机关以签订协议的形式行使职权。司法实务中，未办理采砂许可证而采砂就是犯罪行为，司法裁判也对此予以了明确，非法采矿行为不因行政监管的不规范而合法化，不能成为违法阻却事由。但诉讼中并未体现行政责任，也未体现行政机关的生态环境修复责任。因此，从实质刑法解释的视角，是否办理采砂许可证仅为形式，而对周边环境以及黄河生态是否造成破坏则为实质，也就是此行为的社会危害性问题值得研究。

虽然行政机关展开的跨地区黄河流域协作治理机制正在推进，但是存在“协同规则不完善、利益协调规则缺位、法律关系不明晰”等法治困境。[11]司法实践中更是欠缺刑民责任承担的协同治理思维，从司法实践中极少展现的跨区域黄河流域污染治理案例来看，可以案件为切入点协同跨区行政部门有效参与生态环境治理。

三、黄河流域生态环境法治保护路径之展开

在黄河流域生态环境法治建设中，应彰显人与自然和谐的生态法治理念，刑民法益保护的协调统一与多元化法治思维，在探索区域司法协同的基础上，助推涉案主体开展环境合规体系建设。

（一）黄河生态环境保护的历史内涵

生态法治理念是中国特色社会主义法治思想的重要组成部分。中国历史上一直重视人与自然的和谐统一，主张“道法自然”，在刑罚执行过程中遵循天时农时、“秋冬理狱”等[12]，对破坏资源的行为予以处罚。随着人们生活品质的提升，生态美学观逐步深入，人们对于生态环境的需求也与时俱进，人与自然和谐发展的观念融入了美的精神诉求。黄河是中华文明的发祥地，对黄河流域的生态环境保护又被赋予了深厚的历史内涵。生态环境法律关系包括生态法律关系的主体、客体和内容[13]，体现的是生态法益保护观和人类生态美学观。生态环境保护的公益性构成生态环境修复法律责任的法理基础。

刑事法律关于生态环境犯罪的规定，也体现了生态人类学的保护理念。在民事法律领域，《民法典》明确规定了绿色原则，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。“绿色原则的规范解释适用”应考量民事规范、价值权衡、解释方法和比例原则[14]。生态环境行政执法相关法律法规也明确了环境法益保护过程中的保护优先、公众参与、损害担责等原则。基于法秩序统一性原理，在黄河发展历史基础上的环境生态法益保护，可以包含刑事、民事、行政法益的多元法治思维。“刑法环境犯罪的认定与处罚必须充分考虑作为前置法的民法绿色原则的影响和作用”[15]。搭建以绿色原则为基础的刑民生态环境法益保护体系，融入黄河流域历史文化内涵，对于涉及黄河故道、历史走廊、文化遗址等具有特殊历史意义的黄河生态环境问题，彰显历史思维与法治思维的融合，在刑民法治领域寻求系统性解决路径。

（二）基于信赖保护原则的刑民规范阐释

黄河流域生态环境案例显示，刑民行诉讼中涉及信赖保护原则的适用。刑事诉讼中涉及的行政行为，法院间接认定行政协议性质与效力。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，法院可以适用民事法律规范确认行政协议效力，当事人可以依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权。可见，在行政协议诉讼中，可以援用民事法律原理，即民事法律关系中的平等原则、诚信原则均可适用，在缔约过程中存在缔约信赖保护。[16]信赖原则在行政行为视野下，作为行使公权力的行政一方，更应该遵守诚信原则，履行信赖责任。“信赖保护原则被尊奉为一项政治品格”[17]。

以非法采砂为例，行为人作为行政相对方提出其行为是依据行政协议以及行政协议具有“行政批准”效力的辩解意见。此项辩解意见虽然未被采纳，但是却提示司法的协调统一。若按照行政协议性质，则刑事诉讼需要解决刑事、行政、民事法律关系问题。在信赖保护原则之下，作为相对方可以相信政府的授权行为，黄河管理部门与行为人签订协议，行政相对方有理由相信行政方对其的授权。

因此，刑民法域协调视野下，对信赖保护法律原则的规范阐释，不能局限于行政领域，在刑民法域均需予以关注。

（三）构建刑民协同治理的多元化思维模式

治理黄河流域生态环境污染问题，刑民协同制约模式彰显法治教育功能，可避免产生类似破坏生态环境的问题。如濮阳案判决的赔偿数额并非直接赔付的简单裁判思维，而是体现更多的法治社会责任思考。对于高额损害赔偿费用，部分公司可能难以一次性承担，将50%的损害赔偿费创新式地作出可以抵扣的判决。这种环境修复与合规抵扣式判决，其促进环境治理的社会价值和法治价值已经远远超过该项费用本身的意义。因系跨地区案件，抵扣赔偿费用有三种方式：一是黄河流域生态环境污染预防的费用，经污染地区政府同意及第三方审计；二是对涉案主体为保护黄河流域避免再次发生此类事故，而进行的环保工艺改进措施费用；三是环境保险费用。

刑民法域协调视野下，对环境修复责任多元化的实践，是司法间接地介入涉案经营主体环保治理，也是针对企业生产运营的环保问题以法治化的方式督促其整改落实。依托跨区域政府部门的协调配合，展现出司法、行政、社会、企业多元协调推进黄河流域生态环境治理的能动司法理念，较好地融入社会治理能力和治理体系的现代化建设。

生态环境法治刑民协调视域下，在违法处罚方式上公法与私法走向深度融合。行为人修复生态环境在理论学说中存在量刑情节说、刑罚种类说、非刑罚处罚措施说等[18]，以绿色原则为基础的刑民法益保护，可以在责任承担方面统一协调为绿色处罚措施，既有效融合刑民处罚措施，又避免创设刑事处罚种类，符合刑民生态法益保护理念，从而让司法实务判处具有刑罚正当性基础。在责任承担方面，避免传统恢复性司法与报应性司法过于注重惩罚与责任[19]，以生态环境法益保护为目标，实现刑民生态法治的协调统一。同时，在黄河流域生态法治建设中，还要“处理好流域司法与区域司法的关系”[20]。

（四）个案切入式引导企业环境合规

黄河流域生态环境法治领域，对于涉案企业主体，可以个案为切入点助推企业环保生产。“运用环境刑事合规手段进行企业环境犯罪的防控和治理，效果明显优于单纯性地对犯罪企业进行刑事制裁”[21]。企业刑事合规还可以兼顾司法价值、企业发展价值、社会公益保障价值。因企制宜设定责任承担方式，既可以对本次涉案造成的环境污染问题予以法律警示，又可以督促涉案主体积极改进工艺流程，通过多种途径防范破坏生态，以司法的形式让企业变被动环保为主动环保，展现促进经济主体合规发展的前瞻性司法意识。

以化工企业环境合规风险为例，构建环境合规体系，其组织框架可以（首席）合规官为中心进行搭建，制定合规制度，在生产、运营、销售以及危险废物处置等重点环节设置合规专员，予以合规激励。环境污染风险诊断体系，从风险范围、风险点、风险评估、风险解决机制以及责任承担等角度立体式展开。督促涉案企业环境合规，可以有效改变环境污染违法犯罪的粗放型惩处模式，加大企业违法成本体现的是事后惩治的法治功能，而精准式治污则是预防性法治功能的重要体现。

域外关于企业环境合规责任研究，认为企业环境合规（Environmental Compliance）应逐步完善自我监管和自我纠正（Increasingly Self-policed and Self-corrected）。[22]可以探索将企业合规作为一项公共产品，将生态环境法治理念由惩罚型转向激励型、由压制型转向回应型。[23]黄河流域生态环境法治保护的路径选择，还可以借鉴欧洲跨界河流莱茵河的环境保护模式，设置黄河流域环境观察员，作为第三方监督主体，根据不同流域的特点，赋予观察员不同的权力与义务。

黄河领域生态环境法治，社会公益性与司法效率性“构成公益诉讼刑民行责任一体化理论前提”[24]，在刑民法域中适用协同治理思维，创新环境污染责任承担方式，以能动司法促进黄河流域跨区域治理。黄河生态环境司法实践，融入中华文明历史文化底蕴、民众生态环境的主体审美元素与社会公益诉求，基于绿色法治原则，彰显多元化诉讼价值理念。