高速公路企业转型与发展研究①——基于广东高速公路企业现状的思考

肖 坚

（广东省高速公路有限公司，广东 广州 510623）

引言

2017年党的十九大报告提出了建设交通强国的宏伟目标；2018年全国交通运输工作会议进一步明确了建设交通强国的基本内涵、战略目标、总体思路和重点任务；2019年中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》；2020年尽管受到新冠肺炎疫情影响，但国民经济运行维持在合理区间，经济长期向好的基本面没有改变，市场信心增强；展望2021年，内需继续发力，国内国际双循环效果显现，“十四五”良好开局可期。

几十年来的实践表明，高速公路是我国社会经济发展的基础产业，是推动我国经济发展和社会进步的强大动力。高速公路企业要发展、要壮大，首先要顺应国家大势、时代趋势。因此，国家宏观经济政策必将影响高速公路行业的进一步发展，宏观经济形势的平衡增长将使高速公路行业由快速增长转向高质量发展。根据相关资料显示：我国相当部分省份的高速公路在“十三五”及之前得到了快速发展，而在“十四五”及之后，高速公路建设任务将逐渐减少，高速公路网络将趋于饱和，逐步从注重建设转入更加重视营运收费及养护管理阶段，高速公路项目的收费期也将陆续到期，届时高速公路企业的收入、现金流量逐渐减少，甚至出现零收入，乃至企业清算注销的情况。

因此，“十四五”是高速公路企业转型升级的关键时期，国家的“大网络、大数据、大交通”体系正在逐步成型，一系列的国家政策将带给高速公路企业更大的挑战。发展才是硬道理，创新创效是企业的灵魂；有为才有位，专业化与多元化经营是高速公路企业转型升级、发展壮大的经营策略，也是进一步提升企业核心竞争力，实现新的经济效益的必经途径。在确保高速公路主业做优做强的前提下，努力实现多元化产业发展，破除单一经营模式的瓶颈，找到企业转型的“突破口”，实现“厚德载道、聚合致远”的多元化发展战略，对高速公路企业而言，愈发显得迫切和重要。

为在高速公路主业做优做强上稳扎稳打，在多元化突破提效上持续发力，使高速公路持续高质量发展，本文就主要基于广东高速公路企业的现状，围绕高速公路企业的转型升级与发展方向尝试进行探讨。

一、相关法规对高速公路企业的影响

目前对高速公路企业影响较大，预计近期有可能审议通过出台实施的，莫过于《收费公路管理条例》。该条例自2004年9月公布，同年11月1日起施行，至今已实施了16年。而早在2015年7月，交通运输部就发布了《收费管理条例》修订稿（以下简称《修订稿》），向社会公开征求意见，时至今日，该修订稿尚未送审通过并发布实施。从该《修订稿》来看，对高速公路企业的影响既有其有利的一面，又有其不利的一面。主要情况如下：

（二）不利方面主要体现在：1.在项目经营期方面，对投资规模大、回收周期长的收费公路经营期限仍存在较大束缚，没有规定具体如何进行延长收费期限；2.对于国有企业承担经营的政府“指令性”高速公路项目，经营期届满后仍存在未偿清债务情况的，如何处理没有明确的指导意见；3.绿色通道减免、重大节假日小型客车免费、货车85折优惠等收费政策减免对投资者的影响，如何补偿没有明确规定。

此外，近年来国家相继出台了燃油税费改革、清理违规收费行为、地方政府收费公路专项债券、降低公路行业项目资本金比例要求等相关政策，这些都有助于规范行业投融资行为，保持高速公路投资稳步发展。

二、高速公路企业面临的困难和挑战

（一）收费期限受到限制，经营期限陆续到期。《公路法》第六十五条规定：“……由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理”。《收费公路管理条例》第三十七条规定：“收费公路收费期限届满，必须终止收费”。上述现行法规对于经营性高速公路的收费期限，规定最长不得超过25年。因此，收费期限届满，如无延长或重新核定收费期限，则意味着该高速公路项目的经营期结束，该项目公司面临清算解散注销。据了解，在不考虑收费期限获得延长的情况下，广东省的广（州）佛（山）高速公路、深（圳）汕（头）高速公路西段等项目的经营期即将于2021年到期。按现行法规，各省高速公路项目，随着时间的推移，其经营期也将陆续到期。

（二）资产负债率偏高，债务负担较重。在采用“贷款修路、收费还贷”的投融资模式下，各省有效地利用了国内外贷款资金及民间资本，高速公路得到了快速发展。就广东省而言，其作为30多年来GDP位居全国首位的经济大省，其高速公路的通车里程多年来也是一直位居全国首位，10多家金融、保险和资信机构均对广东交通集团及其旗下业主公司给予AAA信用评级。但据网上公开披露资料显示，具体负责广东省高速公路建设和经营管理的几大业主单位，其2019年末的资产负债率大部分已在70%以上，远超行业的平均值64%。资产负债率上升的主要原因：一是高速公路项目资本金中，非债务性资金投入不足，以发行债券、债权投资计划、融资租赁等形式构成的项目资本金，本质上仍是债务性资金；二是通行费收入增长无法满足新增高速公路投资建设资金需求及日常营运养护还本付息支出等。债务规模和收支缺口较大，企业负担较重。详见表1。

表1 广东省交通集团及其旗下业主公司资产负债情况 单位：亿元

（三）业务结构极为单一，多元化发展缓慢。根据网上公开披露资料显示，具体负责广东省高速公路建设和经营管理的几大业主单位，包括公开上市公司“粤高速”（股票代码000429），其96%以上的收入均来自于高速公路通行费收入，其他业务的收入规模极小，多元化发展趋于缓慢。详见表2。

表2 广东省高速公路主要业主单位2019年营业收入构成情况 单位：亿元

（四）新建项目经济效益欠佳，整体营运收支缺口较大。国内主要高速公路网络基本建成以后，肩负宏观政策目标和社会公益的高速公路企业，在服从国家大局，履行社会责任的同时，经济效益和资金周转承压。特别是经济欠发达的我国中西部地区，地质条件复杂、造价高、车流量低、资金回收周期长，加上近几年新增路段基本为地方加密线，实际上亏损状况更为严峻。在当前经济增长趋于平稳及高质量发展的前提下，基础设施投资拉动比例提高与项目边际收益递减矛盾愈发明显，如广东的部分东、西部地区的出省通道及一些加密线、延长线等项目，通车后每年的营运收支缺口较大，导致部分高速公路企业可能引发债务风险等问题。

（五）资源价值未得到深度挖掘。至2020年底，广东省的高速公路通车里程已突破10000公里，“路通财通”，给人们的出行旅游、商业物流和日常生活等带来了极大便利，使沿线的土地资源特别是靠近城区的土地资源得到升值，但围绕高速公路路网的土地资源、数据资源、智慧交通、科技资源等尚未得到充分开发。目前主要是采用交通集团内业务版块专业分工或外包的形式，对交通集团的依赖性较强，市场化的发展模式还不够成熟，在引入完全市场化竞争、适应市场、融入市场、提升市场占有率等方面还有较大提升空间。

（六）智慧交通的发展与探索不足。交通大数据时代的来临是智能交通发展的必然趋势，而交通行业的高速公路、道路客运、物流、资源开发等主要产业和业务仍然延续传统发展模式进行，未能充分运用数字化、网络化、智能化来提高管理效率和水平，智慧高速等各产业前沿的发展应用探索不足，出现长期难以突破、受制约限制越来越多，不适应市场化竞争等问题。

包装作为产品价值传递的重要载体，其具有良好的视觉效果，这不仅是引导大众进行购买行为的关键，而且还是实现产品价值转化的一大条件。所以，进行商品的包装设计，需要结合具体的市场环境和大众需要，通过筛选合适的元素内容，从而直观反映出产品的内容。商品消费者通常结合具体的产品特性来选购产品，尤其是在电商模式下，产品的外在包装，往往会直接影响大众的消费行为，这就让很多企业陷入了“过度包装”的误区。

三、高速公路企业转型与发展思路

一个国家或者是一个地区，经过一段时期的建设，其高速公路路网必将达到一个完善与饱和的阶段。就广东省而言，根据相关规划，至2035年，高速公路新项目的建设任务基本完成，剩下的是经营收费和继续改扩建的工作。因此，作为高速公路建设和经营的主力军，如何在这未来15年内积极拓展业务、加速转型升级，达到可持续发展，是值得我们去思考和审视的。下面，笔者分别从立足企业自身挖潜、积极扩展相关业务以及开拓其他产业版块等三个方面，尝试提出相应的转型与发展思路。

（一）立足企业自身挖潜，着力做强做大主业。

1.积极争取新项目的建设经营，做大主业资产规模。据相关资料公布，2020年，广东新增高速公路通车里程超过1000公里，截至2020年末，广东省高速公路通车总里程达到10500公里。根据2020年1月广东省交通运输厅公示的《广东省高速公路网规划（2019～2035年）环境影响报告书》，计划到2035年，全省高速公路总里程达到约15000公里，建成布局科学、覆盖全面、功能完善、安全可靠的高速公路网络。可以看出，在2021～2035年的15年内，还需新建4500公里的高速公路。因此，作为高速公路建设的主力军，应立足主业、抓住机遇，积极争取该新项目的建设投资和经营管理，以做大主业资产和项目规模，产生规模效应，并及时调整新建项目的收费经营期限和收费标准，以实现企业权益最大化。

2.研究探讨经营期限届满前实施改扩建，延长收费经营期限。随着区域经济的进一步发展、交通量不断增加以及公路设施的使用频率加大，我国部分早期建设的经营性高速公路已不适应发展需要，陆续进入改扩建阶段。《收费公路管理条例（修订稿）》第十一条规定“……实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，可重新核定偿债期限或者经营期限”。该规定明确了对改扩建项目的合理回报，减少了业主单位的投资压力，也为经营期即将到期的项目通过改扩建延长经营期限提供了依据。目前，广东省有广佛、广三、广清、佛开、惠盐、开阳、阳茂、茂湛和深汕西段等高速公路项目共700多公里已实施或正在实施改扩建，未来还有江中、粤赣、河惠、广惠等合计1300多公里高速公路计划实施改扩建。届时，实施改扩建项目合计超过2000公里，占2020年底通车里程的20%以上。因此，对社会和经济效益较好的高速公路项目，可以通过研究探讨实施改扩建的形式争取延长收费期限，以达到公司继续经营的目的。

3.争取落实各类减免费政策补偿机制。目前主要有如下四种情况：（1）经营性高速公路按法定最长年限重新核定收费期限。对于经营性高速公路，现行实施的《收费公路管理条例》规定最长收费期限不得超过25年，但广东省部分经营性高速公路项目，其之前核定的收费期限未达到25年，按此规定可向政府有关部门申请，对收费期限未达到25年的经营性高速公路按法定最长年限重新核定收费期限。（2）通过“差异化收费”政策延长部分已建成和在建亏损路段的收费期限。《收费公路管理条例（修订稿）》第十一条规定“经营性公路项目的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年；对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年”。因此，对亏损项目，可按此规定申请延长收费期限。（3）对通行费优惠减免政策申请延期作为补偿。《收费公路管理条例（修订稿）》第二十八条规定“基于公共利益需要，政府提前终止经营合同、实施通行费减免、降低收费标准等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门上报作出决策的政府，通过延长经营期限、给予财政补贴等方式予以补偿”。高速公路因绿色通道、重大节假日小型客车免费、货车实行85折等通行费优惠减免政策，仅广东省每年通行费减免总额就高达几十亿元，对项目公司的效益影响很大。因此，可向政府部门申请通过合理延长收费期限的方式进行补偿。（4）疫情期间免收通行费申请延期补偿。新冠肺炎疫情期间，全国高速公路2020年2月17日0时起至5月6日0时免收车辆通行费，据统计公布，在此79天期间全国共免收高速公路通行费1590多亿元，其中广东省预计超过100亿元，对此可向政府部门申请核定延长收费期限。

4.经营期限届满，争取接受政府委托，代为收费管理。《收费公路管理条例（修订稿）》第十二条第二款规定“经营性高速公路经营期届满后，由省级人民政府收回纳入区域政府收费高速公路统一管理”。按照该条款的规定，高速公路企业可充分发挥几十年来收费管理所拥有的丰富经验与人才优势，不断提高运营服务和保畅通水平，积极开展技术创新，大力发展智能交通等软实力，在运营监控中心设施布控齐备、合理，符合网络化、规模化管理的基础上，通过“一路畅行”服务品牌，积极主动申请广东省到期的、已无条件实施改扩建的经营性项目，如环城高速、番禺大桥、广三项目等，接受政府委托营运，代为收费管理，从而突破公司经营期限的限制。

5.经营期限届满，争取成为养护主体。现行《公路法》和《收费公路管理条例》规定：由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。但对高速公路的管养模式和管养主体则未有作出明确规定。交通主管部门作为政府职能部门，其自身无法对收费期满高速公路直接进行养护，将依法委托具有相应资质和经验的企事业单位进行养护。高速公路业主和项目营运管理单位可以在已有养护中心、养护设备等硬件设施的基础上，通过养护的片区化、规模化管理，充分发挥快捷、高质、高效养护维修等方面的优势，积极通过市场竞争方式获取收费期满高速公路养护主体资格。

6.出省或出国建设和经营管理高速公路。广东省高速公路企业除少量参股外省高速公路、代建外省高速公路及三十多年前曾援助国外公路外，极少走出省内。随着省内高速公路路网的形成及饱和，为拓展主营业务，可以通过积极参与“一带一路”等国家战略，充分发挥公路建设施工、运营维护、融资管理和人才储备等优势，布局广阔的海内外市场，共同打造海内外基础设施建设运营品牌，“走出省内、走向世界”，实现新的主营业务增长点。

（二）积极扩展相关业务，不断增加营业收入。

1.积极作为，高度重视高速公路沿线土地综合开发。把高速公路沿线土地综合开发作为推进新型城镇化、实现高速公路可持续发展的重要抓手。争取高速公路沿线土地，包括互通和枢纽立交、收费站、服务区、停车区、管理中心、养护工区、客运站场等用地纳入当地政府更新改造或规划新建项目，进行实施改造利用。如：将服务区富余的场地改造成物流仓库，租赁给物流公司仓储及周转使用，充分利用行业在物流运输线路上独一无二的优势；再如：取消省界收费站后，可将不用的收费站管理区改造为商业贸易区或旅游区，增加收入的同时又满足司乘人员的个性化与日益丰富的物质与精神文化需求等。提请政府各相关部门在土地综合开发项目报批、资金及监管、土地供应、规划管理以及相关手续办理等方面给予支持和指导，而作为高速公路企业应在此方面安排相应部门和专业人员积极跟进，强化责任落实，明确风险担当，充分开发、全面利用，以增加营业收入。

2.稳步推进，争取高速公路服务区等长久经营。目前，高速公路沿线大部分都是划拨的交通设施用地，没有独立的完善产权，面临着经营期满后随路产一并移交交通主管部门的问题。针对这种情况，可以通过与政府协商缴交土地出让金，或以土地资源作价出资作为财政向企业增加的政府资本金的形式，将服务区的土地由划拨改为商业用途，使得服务区内的商业服务，如：加油站、维修店、商场、餐饮、充电桩及旅店等取得长久经营权；同时，对高速公路沿线的广告业务、管线出租等业务也争取取得长久经营权，从而有效延续公司的经营期限。

3.加快发展，争取高速公路物流大通道规模化经营。长期以来，物流市场分割，物流大通道建设滞后是造成我国长期物流成本高、产业有序转移和要素资源配置难以推进及物流整体运行质量低的重要原因。因此，加快物流网络化发展，构建互联互通的物流大通道，完善各类物流基础设施网络，已成为重要的发展趋势。而作为高速公路企业，具有高速公路网络资源的便利，急需继续加快构建便捷通畅的跨区域物流网络和物流大通道，从而有利于跨区域物流合作与资源共享，助力国家重大战略和区域发展战略的实施，对于促进物流业转型升级，实现产业结构调整和区域联动发展，建设现代化经济体系至关重要。

4.争取支持，实现高速公路出口附近多种经营。高速公路的准公益性，决定了其抵御外部风险的能力较弱。在此基础上，可以继续请求政府以“项目+资源”的模式，在具备条件的高速公路互通立交出入口附近，规划配置一定数量的加油站、停车区、维修店、商场、餐饮及旅馆用途的综合开发用地，通过自主经营或合作开发的形式实施利用，形成稳定的收益来源。为此，在项目实施初期时，提请政府调整加油站、酒店、房地产等的用地规划，支持在具备条件的高速公路出入口增设加油站等设施，在高速公路出入口附近进行多种经营，以实现公司多元化发展，并增加公司营业收入。

5.毫不放松，大力发展智慧交通创造收入。交通科技日新月异，智慧交通已是大势所趋、未来发展之路，高速公路企业应积极利用智慧交通的业务优势，以科技为依托，紧密结合智慧交通建设来开展工作，同步进行智能化、网络化、立体化建设。积极推动大数据管理、智慧出行、智慧物流、技术打逃、技术养护等产业智慧化进程，提升高速公路综合营运管理能力。同时，利用全国联网收费等服务平台，突破“移动互联网”“大数据”“人工智能”等的核心技术，推进新技术、新能源在公路行业的实施和运用，推动高速公路养护、运营管理等全要素、全周期的数字化，占据智慧交通产业的发展优势。

（三）审慎开拓其他产业版块，打造新的业务增长点。

1.参与金融业务投资，做强做大资本市场。充分利用高速公路项目资金密集、现金流持续稳定有保障的特点，有步骤、有选择地参与金融业务版块投资。一是成立并做大财务公司。财务公司是集团企业的资金池，其归集和运用成员企业的资金已成为金融市场中不可忽视的重要力量，其可以对集团企业成员单位的资金进行统筹管理，降低企业融资成本、盘活闲置资金，并有效解决发展中成员单位资金不足以及稳定盈利公司资金闲置等问题。二是参与金融机构的投资。高速公路企业主业投资是为了项目收益最大化，持续经营获取稳定回报，而金融投资是为了资本最大化，其目的是为了后续通过资本市场退出。如江西省交通投资集团有限责任公司，其2018年度参与金融版块的投资收益已约占其总收入的三分之一，成为多元化成功转型的典范，还有山东省高速公路集团有限公司投资控股威海市商业银行等。三是做大做强上市公司，通过融入民间资金投入高速公路项目市场，完成高速公路项目建设投资任务的同时，降低资产负债率，并获取更大的收益。

2.加大土地和房地产的开发与利用，增加营业收入。一是政府对高速公路沿线综合开发用地采用招拍挂方式供应市场的，可将参与高速公路主线、互通立交及附属工程的建设要求等作为取得土地的前提条件，在政策允许的范围给予项目最大程度的地价优惠，并对有关税费按规定给予优惠和减免。二是通过深入挖掘高速公路沿线土地的潜力，进一步明确未来存量土地中的重点开发地块，合理安排开发时序和建设节奏，抓紧开发适宜开发的土地，以回笼资金增加收益。三是通过统筹高速公路沿线和客运站场周边地区的相关规划，综合考虑配套综合开发土地的商业住宅、综合服务等配套功能规划，以最大程度发挥配套综合开发土地的经济价值。四是在控制风险的前提下，以收益最大化为根本目标，把握机会从公开土地市场获得其他地段优质土地资源进行开发。通过以上措施及办法，多角度进行土地及有关房地产开发，增加公司收入。

3.参与油品业务经营，形成稳定的收入来源。每一部车的使用费中，加油费与通行费的支出占比较大。作为高速公路企业，是为汽车和司乘人员提供服务的，因此应继续充分挖掘服务区、收费站出口油品业务潜力，除在高速公路主线的服务区内投资建设并经营加油站外，在具备条件的高速公路互通立交出入口及附近，规划配置一定数量加油站用途的综合开发用地，通过与石油企业合作开发形式实施利用，组建自主经营或联营公司，并争取由高速公路企业合并报表，提高企业合并范围内的油品销售营收规模，形成稳定的收益来源，增加营业收入。

4.参与新能源投资和经营，不断创造增加收入。高速公路是资本密集型行业，具有一定的信用和融资优势，发行债券等融资可以低于市场平均融资成本20%以上，如将低成本资金投资于新能源等高收益资产，有利于弥补主业政策性亏损，实现高收益市场化投资和低收益公益性投资协同发展。为此，高速公路企业可及时把握新能源发展趋势，利用能源拐点时机，建立新能源公司，与新能源汽车厂商合作完善新能源充电桩布局，利用服务区土地、屋顶等资源建设光伏发电设施，补充高速公路沿线能源供给，增加公司营业收入。

结语

总之，高速公路企业的成立、发展与消亡，有其既定的使命与存在的理由，而在这变革与创新的时代，其转型与发展面临的既是机遇又是挑战。一方面，高速公路企业应立足自身、梳理业务，解放思想、乘势而为，以创新为引领，以互联网技术为支撑，找准工作方式方法，努力破解体制机制的难题，不断增强企业存亡改革持续发展的紧迫感，为企业转型升级布好局、谋好篇；另一方面，高速公路企业应在主业的基础上、在上下游的相关产业链上，开扩眼界、适应形势、抓住机遇，提高风险意识，提升品牌价值，为多元化产业发展找准立脚点、设立新坐标、开辟新路径，开创高质量发展的新天地，奋力实现交通强国的宏伟目标。