乡村振兴背景下强农惠农资金落实情况调研与思考

连静 邓灶福 李运虎 聂莉莎 李洁 沈映霞

摘要：文章对湘西州保靖县、凤凰县，娄底市新化县、涟源市四个县（市）重点产业扶贫项目、农机购置补贴项目等强农惠农资金落实情况进行调研，通过总结四县强农惠农资金落实监管现状的基础上，分析存在问题与不足，并有针对性提出对策与建议。

关键词：乡村振兴;强农惠农;落实;调研;思考

党的十九大明确提出“实施乡村振兴战略”，而打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的前提和基础。产业扶贫作为稳定脱贫的根本之策，是实现精准扶贫的重要举措。为掌握湘西州（保靖县、凤凰县）、娄底市（新化县、涟源市）产业扶贫以及农机购置补贴等强农惠农资金落实监管情况，根据湖南省农业农村厅党组安排，笔者作为调研组成员，深入上述4个县（市）基层一线，通过听取县局情况介绍，到县局实施主体查阅相关资料，实地查看产业扶贫项目基地，走访重点产业扶贫联结的贫困户和农机购置户，并结合工作需要进行调研。

一、强农惠农资金落实监管现状

4个县（市）聚焦筑牢农业农村基本盘，扎实推进产业扶贫以及农机购置补贴等强农惠农资金落实监管工作，均取得了明显成效。

（一）高位推动，建立健全工作推进机制

4个县（市）的政府均高度重视强农惠农资金落实监管工作，成立了扶贫产业项目实施工作领导小组，结合实际，出台一系列政策措施，推动强农惠农资金落实监管工作落地见效。比如，各县都成立了农机购置补贴工作领导小组，制定了实施方案，明确任务和责任分工，农机、财政部门与乡镇人民政府和经销商签订了责任状，抓好工作落实，加强政策宣传，通过多种方式、多渠道宣传补贴政策，尽可能让所有农户知晓。

（二）聚焦重点，选取支柱、特色产业的涉农企业为实施主体

4个县（市）均建立了扶贫产业项目库，所选取的产业多为该区域支柱、特色产业，选取的实施主体均为较强的涉农企业。积极探索“基地+涉农企业（农业组织）+贫困户”模式，采取捆绑式发展、订单式联结、项目契约式分红等方式，普遍建立了实施主体与农户特别是贫困户的利益联结机制，帮扶贫困人口均签订了合同，兑现了契约式分红，达到了稳定增收目标，带动了农民群众特别是贫困户脱贫致富。

（三）加强项目实施监管，确保政策落实到位

一是项目监管有创新。比如，新化县农业农村局与扶贫产业项目实施主体签订的协议中，明确要求实施主体提供高于财政专项扶贫资金的抵押物，保证了五年后扶贫户应享受的权益。二是监管主体责任明确。4个县（市）均明确项目组织实施部门承担资金使用的日常监管责任，财政部门承担资金合规性审查和拨付责任，审计、纪检监察部门负责对项目资金使用中违规违纪问题的查处，项目实施主体均成立了村支两委、扶贫对象参与的监事会，形成了齐抓共管的工作落实机制。三是项目资金监管较严格。根据项目实施进度，严格按3：4：3的比例进行资金拨付，对项目建设实施资金、来源、规模等情况，以及补贴标准、到户到人资金等情况进行公示，减少了资金风险。比如，保靖县多次组织开展农机购置补贴督查，确保国家补贴资金安全;涟源市采取定期与抽查的方式，加强对全市经销商的监管力度。

（四）政策落实成效明显，农民群众满意度高

一是壮大了支柱、特色产业。4个县（市）充分发挥区域自然生态优势，因地制宜推动培植“一县一特、一乡一特和一村一品”产业布局，通过直接帮扶形式帮贫困户发展特色种植和养殖业，构建利益联结机制，确保贫困户以后有长期稳定收入。二是激发了贫困户内生动力。贫困户到帮扶企业务工，通过扶贫更扶智的帮扶模式，使扶贫产业项目实施主体与贫困户利益联结更加紧密，很好带动了贫困户脱贫致富，让农民群众特别是贫困户切实看到了实惠，对党和政府大加赞赏。

二、存在的主要问题与不足

从调研情况来看，产业扶贫及农机购置补贴等强农惠农资金落实监管工作还存在不少问题，值得关注和重视。

（一）产业扶贫存在“三难”

一是“输血”变“造血”难。从实地考察的项目来看，只有两个项目是直接帮扶，其余全是委托帮扶。委托帮扶免去了直接帮扶中大量的工作量，且考核指标比较容易实现，各地都愿意采取这种方式，选择成长性好的企业或龙头企业，确定帮扶对象，签订协议、落实分红就算扶贫到位了。相当部分帮扶对象既没在相关联的产业做事，也没在企业用工，没有变“输血”为“造血”。二是产业选择难。各县选择的扶贫产业虽为当地的主导产业或特色产业，但没有完全做到扶贫对象一户一策。有的产业产出周期长，前期投入大，资金周转压力大，运行风险也大。三是贫困户融入难。有的县规定只扶持无劳动能力贫困户及低保户，而这些贫困户根本不能融入产业发展。有的地方选择的企业务深加工的科技型企业和现代化养殖企业，需要的是有较高文化素质的操作技能型人才，相当部分扶贫对象有劳动力，但无相适应的文化技能。有的地方每个产业扶贫项目的资金需要扶持的对象覆盖范围广，难以找到扶贫对象。有的地方除了一部分产业需要季节性用工量较大外，其余基本上用工量很少。

（二）产业扶贫项目监管存在“三个不平衡”

一是实施进度不平衡。调研的4个县（市）中，有2个县共3个项目年度实施任务均已完成，并由县有关部门组成联合检查组进行了验收。另外2个县，一个县10个项目只有8个完成验收，另外2个项目进度缓慢没有验收，原计划是采取直接帮扶，后改为委托帮扶，到检查时项目面积没达标，尚有项目资金没有拨付到企业;一个县10个项目只有6个完成了初验，均未正式驗收，还有1个产业项目部分内容没完工，资金拨付率为84.4%。二是资金管理严格程度不平衡。有2个县项目资金按实施进度拨付给企业，由企业负责资金支出，资金管理较为严格，但也存在报账手续资料不全等问题。有2个县实行报账制，由扶贫主体到农业局报账。有的县每个项目资金额度较大，个别项目存在集中开票大额现金支付，且为单一类别，且合同、发票资金不一致。有的县项目虽资金额度不大，但在实施管理上，协议交由村部保管，导致很多扶贫对象不知道协议内容和实施年限。有的县部分贫困户手中的协议与实施主体提供的协议不一致，甚至协议内容没有填写。三是农机购置补贴资金使用率不平衡。保靖县、凤凰县、新化县、涟源市农机购置补贴专项资金使用率依次为35.8%、41.7%、86.7%、63.4%。有个别扶贫主体不清楚农机购置补贴政策，不了解其购买的农机可以申办农机购置补贴。

（三）调研中有三个问题拿不准

一是投资资金能否不按2000元/人测算。有的县规定，除了村级集体经济发展资金及分红外，各级农业产业扶贫资金（含分红）按2000元/人的标准执行，不能重叠享受，导致项目资金全部平均到贫困户也不足2000元/人，这与 “扶贫主体享受财政补助外剩余资金按2000元/人的标准测算到贫困人口”不符。二是产业扶贫项目在保底分红时，能否按照湘农联〔2018〕132号文件规定的保底收益不低于8%的比例兑现，由原来的10%降为8%。三是贫困户要求退还投资资金，是否可随时退还，手续如何履行。

三、对策与建议

为巩固脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴，产业扶贫以及农机购置补贴等强农惠农资金落实重点做好以下工作。

（一）坚守产业扶贫定位，因地制宜发展特色产业

产业扶贫，根本上是通过个体或集体发展产业，让贫困户参与到产业发展中，增加经济收入，壮大产业是关键。因此，产业扶贫要适应发展需要，因地制宜，真正拓宽贫困群众可持续的增收渠道，让贫困户有稳定收入，才能找到脱贫的根本出路。可通过加强产业规划，优化产业布局，强化县域统筹，因地制宜发展多样化特色农业，促进县、乡、村联动发展。大力培育新型农业经营主体，带动农村一、二、三产融合发展，建立健全紧密的利益联结机制，让贫困户分享更多的产业增值收益。

（二）强化宣传教育引导，调动产业扶贫参与主体主观能动性

加强产业扶贫政策宣传，利用多种方式，加大力度宣传强农惠农政策，扩大政策宣传的覆盖面和知晓率，充分认识产业扶贫的重要性，提高参与度。总结一批可复制、易推广、接地气、服水土的产业扶贫范例，组织全省各地扶贫实施主体、产业扶贫项目管理人员现场观摩和培训，向大家展示一条贫困人口参与度高、特色产业竞争力强、贫困户可持续增收的产业扶贫路径进行示范推广，真正激发和培育贫困户自我发展能力，让贫困群众靠自己双手摆脱贫困，真正实现产业扶贫由“输血”向“造血”转变。

（三）优化政策环境，激发产业扶贫创新活力

一是优化乡村发展政策环境。深化涉农领域“放管服”改革，坚持问题导向，认真梳理，做好政策制度“废立改”工作。二是激活基层一线扶贫干部创新活力。基层扶贫干部人手少、任务重，压力巨大，反映最大的问题就是追责问责，所以能按部就班完成工作任务就很不错了，不敢去创新。因此，要健全优化强农惠农政策落实综合评价机制，省级层面可成立联合督查组，规范各类检查考核，凝聚监督检查合力，推进评价结果共享，可以保护基层干部工作积极性，提高监督检查实效，减轻基层负担。三是加大财政金融支农力度，加强涉农资金使用管理制度配套衔接，提升县级政府支农统筹能力，健全农村金融服务体系，提升服务农村经济发展和防范化解金融风险能力，建立完善县域银行业金融机构服务“三农”激励约束机制，探索建立新型农业经营主体信用评价体系。各地反映农业产业扶贫项目资金下达晚、实施完成期限不足半年，有些季节性很强的产业在下半年不能完成，建议项目资金尽早下达，实施完成以一年为期限。

（四）加强人才队伍建设，提高产业扶贫参与主体素质

深化农业农村人才发展体制机制改革，实施更加积极、开放、有效的人才政策，为产业扶贫提供有力人才支撑。重点突出“带头人”和“示范培训”两个关键点，面向种养大户、家庭农场主、农民合作社骨干、农业社会化服务人员和农村创业青年，加大培育、培养和培训力度，促进农民创业，大力培养爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。鼓励和引导人才下沉基层，从规范经营管理、产业项目策划、种养技术普及等方面强化服务与指导，带领农民群众特别是贫困户创新创业，提高种养科技含量，推动乡村产业提质增效。

（五）推进 “宜机化”建设，加快产业扶贫转型升级

农业产业化的各个环节都离不开农业机械化，“宜机化”建设在产业扶贫中发挥着不可替代的作用，因此，必须进一步加大农机购置补贴政策扶持力度。一是提高购机补贴额度。周边省市已经达到40%左右，建议调高湖南省购机补贴比例。二是增加补贴范围，建议将蔬菜大棚、盘式拖拉机、农用挖机等纳入补贴范围，进一步扩大补贴范围。三是增加山区购机补贴自选目录。建议将机库棚、粮仓、秧盘、玉米播种及收获机械等作为山区自选目录，扩大试点范围。四是深化县级农机部门改革，优化部门机构设置，理顺职能职责，加强农业基础设施建设，确保农机具能够下田。

参考文献：

[1]湖南省农业委员会.湖南省扶贫开发办公室关于进一步加强产业扶贫的指导意见[Z].湘农联[2018]132号，2018.

[2]李兴华.农业产业扶贫风险防范研究：以怀化市为例[J].湖南农业科学，2020（12）：72-75.

[3] 劉小平.财政强农惠农资金对农业产业化发展的影响研究——以张掖市甘州区为例[D].兰州：兰州大学，2016（05）.

[4]林鸿羽.强农惠农资金使用和管理情况的调查报告——以南宁市邕宁区为例[J].经济研究参考，2013（29）：36-38.

[5]农业农村部、财政部发布2020年重点强农惠农政策[J].畜牧产业，2020（09）：6-11.

*基金项目：2020年度长沙市农业科研攻关专项。

（作者单位：连静、聂莉莎、李洁、沈映霞，长沙市农业科学研究院;邓灶福、李运虎，湖南省生物机电职业技术学院。邓灶福为通讯作者）