论地方立法质量评估的法经济学标准1

邓佑文，陈正浩

（浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004）

“法律与经济具有一种天然的亲和关系。经济学可以弥补法学理论所缺乏的行为理论和规范标准，法学则可以利用其固有的形成社会合意的规范价值填补市场逻辑的不足，两者互为参照、相互借鉴［1］”。当前我国经济高质量发展要求与全面依法治国战略同频共振，在良法制定过程中创新立法理念、加强立法的经济分析甚为必要。地方立法质量评估是地方立法机关或特定主体，以一定的标准评估现行地方性法规或地方政府规章质量的优劣、检验所立之法是否为良法的重要手段。其中，地方立法质量评估标准是衡量地方立法质量优劣的标尺，是展开评估的必备条件。为科学合理地评估地方立法质量，在法律与经济之关系日益关涉的时代背景下，基于法学与经济学的互补关系，对地方立法质量进行经济分析，从而形成法经济学评估标准，应当成为学界特别关注的问题。本文即运用法经济学原理，结合地方立法实例，对地方立法质量评估的法经济学标准引入之正当性、不足及其体系构建等问题进行探讨，以期为改进地方立法质量评估标准提供法经济学维度的参考。

一、地方立法质量评估的法经济学标准引入之正当性

地方立法质量评估引入法经济学标准，即要求运用经济学原理对地方立法质量进行经济分析。首先需明确为何要引入该标准对地方立法质量进行经济分析，从而达成引入法经济学标准的共识。基于地方立法合理配置资源之必要，调处利益冲突并获致整体效益增长之吁求以及服务经济发展之所需，地方立法质量评估引入法经济学标准势在必行。

（一）地方立法合理配置资源之必要

波斯纳曾提出立法作为资源配置方法的观点：“什么样的资源配置才能使效率最大化。在正常情况下，这一问题是由市场来决定的；但在市场决定成本高于法律决定成本时，这一问题就留给法律制度来解决了”［2］。社会拥有的资源有限，当问题需由立法解决，立法者必须认识到立法就是一次资源配置的过程。例如，户籍制度下城市租房群体的资源配置失调，承租人难以充分享受教育、医疗等城市基本公共服务，出现市场失灵的问题，广州市的地方立法则为此难题提供了新的解决思路。现行《广州市房屋租赁管理规定》第十二条规定：“持有居住证的承租人按照有关规定享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务等基本公共服务。据此，承租人可以依法提取和使用住房公积金支付租金。”持居住证的承租人从此可享有以往难以充分享受的社会资源，该规定较好地解决了困扰承租人的基本公共服务问题，实现资源合理配置。市场在资源配置中发挥决定性作用，经济学的市场理论无疑是其首要依据，而立法作为资源配置的重要手段，在法教义学上并无足够理论支撑立法实现合理配置资源，借助市场理论显得十分必要。易言之，地方立法必须吸收市场理论，否则难以合理配置资源，影响地方立法质量。既然地方立法承载着合理配置资源的重要功能，那么评估地方立法质量则应检视地方立法对该功能的实现程度。具体而言，地方立法应当一方面尊重市场规律，维护市场配置资源的决定性作用；另一方面，当市场失灵时，立法者应利用立法的规制功能对资源分配进行合理调整，以弥补市场配置资源的不足。

另外，地方立法作为一种资源配置的制度方式，本身也是一种重要资源，其具有一定稀缺性，也需要合理配置。尽管《立法法》第七十三条规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”但近年来地方立法重复问题频现，造成地方立法资源浪费、社会治理成本提高，这与资源合理配置的价值取向相悖。因此有必要运用法经济学的资源配置原理进行供需考量，评估地方立法的必要性，确定条款数量，管控地方立法重复问题，合理规划和运用地方立法资源。

（二）地方立法调处利益冲突并获致整体利益增长之吁求

在任何社会，利益冲突不可避免。“从社会控制理论来讲，通常有三种途径控制社会冲突，即观念途径、经济途径和制度（法律制度）途径，具体采用哪种途径应根据冲突的自身特性来决定［3］”。实践证明，只有运用法律调整各方利益关系，完善利益分配制度，才能最大程度上消除利益冲突，协调各方利益，并获致社会整体利益的增长。博登海默认为，“法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益［4］”。利益冲突由法律调处，意味着社会每个阶层的利益都受法律制度的影响，法律始终关涉不同利益主体的利益得失，需要对其进行利益衡量与公平分配，从而解决利益冲突问题，最终实现社会整体利益的增长，这也是立法中的难题。而法经济学中的法律成本效益理论恰能成为破解这一立法难题的依据，因此，地方立法机关应运用法经济学原理调处利益冲突，促进社会整体利益的增长。否则，地方立法可能在利益平衡与分配中顾此失彼。

实践中，甘肃祁连山立法“放水”事件即为地方立法工作者缺乏法经济学的整体利益思维的结果。起初制定的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》的相关内容与国家经济发展的可持续发展战略背道而驰，其重要原因在于一些地方立法工作者较少运用法经济学的整体利益思维解决环境保护立法问题，在地方立法的利益权衡中，只重视眼前的经济利益，而没有认识到生态利益与经济利益本质是长期利益与短期利益的统一关系。实际上，生态环境的立法保护，能促进包括生态利益和经济利益在内的社会整体利益的增长。因此，要做到科学立法，实现立法促进社会整体效益增长的功能，地方立法工作者须有法经济学的思维。将法经济学的法律成本效益原理应用于地方立法质量评估，可倒逼地方立法机关及其工作人员在立法时能有法经济学视角的考量。

（三）地方立法服务经济发展之所需

“马克思在斯密关于‘人类经济活动是其他一切社会活动的基础”思想的基础上，提出法律关系不过是社会经济关系的反映［5］”。经济基础决定上层建筑，上层建筑服务经济基础。而“上层的立法是与经济基础联系最直接、最紧密的一个组成部分，立法是要为社会主义现代化建设服务的，一切立法工作都要围绕经济建设这个中心”［6］。这无疑说明服务经济建设是立法的重要目的之一。根据我国全面依法治国战略在“四个全面”战略布局的定位，为经济发展提供保障成为法治建设的重要任务，立法作为法治起点，其服务经济发展的要求更为凸显。同理，地方立法也需服务地方经济发展，甚至直接关系到地方经济社会发展的质量和效益［7］。可见，地方立法必然要考量地方经济社会发展，甚至将其作为重要的立法事项之一。事实上，近年来，经济类法规已成为我国地方立法的重点领域，2018-2020年我国颁布的经济类地方性法规多达107部，对服务经济发展发挥了重要作用①。那么，对于这些涉及经济发展内容的地方立法的质量评估，更需要进行经济效益的分析，亦即需要引入法经济学的质量评估标准。

总之，由于地方立法承载合理配置资源（本身也涉及资源配置）、调处利益冲突并获致整体利益增长和促进经济发展之功能，因此，地方立法需要追求包括经济效益在内的立法效益。这无论对经济类地方立法，还是非经济类的地方立法，都提出了效益要求。相应地，地方立法质量评估则应当考量法经济学的法律成本效益标准，这样才能把握地方立法的正确方向，确保地方立法效益目标的实现。

二、地方立法质量评估的法经济学标准引入之不足

地方立法质量评估应当引入法经济学标准，那么该标准的引入现状如何？近年来，有部分学者开始关注地方立法质量评估的法经济学标准问题，但少有对地方立法质量评估法的经济学标准进行专题探讨，既有理论不够系统全面，未形成科学的标准体系，而在地方立法质量评估实践中，法经济学标准的应用也有所缺位。

（一）法经济学标准未形成科学的标准体系

基于地方立法承载合理配置资源，调处利益冲突并获致整体利益增长以及促进经济发展之功能，地方立法质量评估应当引入法经济学标准，以增强地方立法的科学性，促进地方立法效益目标的实现。为此，学界理应充分重视法经济学标准在地方立法质量评估中的作用，在地方立法质量评估的相关研究中系统阐释法经济学标准，从而为地方立法质量评估实践提供可资参考的科学评估标准。

然而实际情况不甚理想，学者只是对地方立法质量评估的法经济学标准展开了一定的研究。有的构建了地方立法质量跟踪评估标准体系，包括价值标准、法理标准、规范标准和实效标准［8］；有的指出应以合法性标准、合理性标准、操作性标准、实效性标准、协调性标准和规范性标准评估地方立法质量［9］；有的从立法者和执法者的维度提出了效益性标准要求［10］；有的在合理性标准之下设置了效率标准［11］。在这些研究中，学者们虽然提出了实效性、效益性、效率等具有法经济学内容的标准，但是这些标准并未展现法经济学标准的全貌。其一，实效性标准仅能检验地方性法规是否发挥有效作用，未能提供成本效益选择的方案。其二，效益性标准和效率标准的探讨多停留在传统的降低成本和提高效益观念层面，缺乏相应的方法论和整体效益观。其三，这些标准的法经济学元素不够凸显，未能阐明地方立法也具有市场交易属性和资源配置功能。

总之，过去一般时期学者们对法经济学标准的研究缺乏系统性，未能全面阐释法经济学标准的具体内容，从而未能形成科学的法经济学标准体系，一定程度上影响了地方立法质量评估标准的科学构建和实践应用。

（二）法经济学标准的实践应用有所缺位

法经济学标准在我国地方立法质量评估规定中主要反映为实效性要求。在北大法宝数据库中搜索，发现现行地方人大立法质量评估规定为数不多，主要有《陕西省地方立法评估工作规定》《江西省人民代表大会法制委员会和常务委员会法制工作委员会地方性法规质量评估工作规程》《邢台市人大常委会立法评估工作暂行办法》《唐山市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》《广州市人大常委会立法后评估办法》等规定，这些评估规定均设置了实效性标准②。《陕西省地方立法评估工作规定》和《唐山市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》对实效性标准作出的解释较为简单，是指“地方性法规的各项规定是否发挥效能，是否实现立法预期目的”。《广州市人大常委会立法后评估办法》则认为实效性标准包括：“法规确立的管理体制、主要制度机制、管理措施是否有效管用、能否解决实际问题；行政程序是否实现了畅顺、高效、便民；法规实施的人力、财力等成本支出与实施效益之间的比例关系是否适度；法规的实施是否达到预期目的等”。而江西省和邢台市的规定并未对实效性标准作出具体解释。尽管这些地方立法质量评估规定确立了实效性标准，但“法的实效性一般是指具有法律效力的制定法在实际社会生活中被执行、使用、遵守的状况，即法的实际有效性”［12］。而法经济学标准并不仅仅检验法是否实际有效，还应考察供求关系、利益实现程度等情况，因此实效性标准只能成为法经济学标准之一。

再者，地方立法质量评估实践中，常以“不抵触、有特色、可操作，作为相对统一的地方立法质量评估标准”③。由于实践中使用的这些评估标准没有引入法经济学的评估指标，即便满足上述各项指标，亦难以科学全面地评估地方立法质量。

可见，整体而言，地方立法质量评估的法经济学标准的理论探讨和实践应用存在不足，这无疑会影响地方立法质量评估的科学性，也不利于促进地方立法质量的提高。因此，为实现科学评估地方立法质量之目的，亟须从理论上系统阐释地方立法质量评估的法经济学标准，并达成采用地方立法质量评估的法经济学标准之共识，从而推动实践中法经济学标准的应用。

三、地方立法质量评估的法经济学标准体系之构建

为弥补地方立法质量评估的法经济学标准理论构建和实践应用的不足，需科学构造法经济学标准体系，为地方立法质量评估实践提供合理的标准，以推动法经济学标准的实践应用。基于回应和满足上述地方立法质量评估应用法经济学标准的三个需求，地方立法质量评估的法经济学标准应在成本效益的总体框架下，具体构造由成本最小化、正效益和整体效益三者共同构成的法经济学标准体系。

地方立法质量评估的成本效益标准在地方立法质量评估中有所运用，但主要为效益性标准和实效性标准。然而面对不断变化的成本效益格局，必须对现有成本效益标准作出优化，改变过去粗线条的标准设计，才能让成本效益标准更为科学全面。尽管立法成本效益难以量化的问题对成本效益标准的运用提出挑战，但立法成本效益并非需要绝对的量化。有学者指出，“成本收益分析并不当然要求量化所有成本和收益考虑，尤其不必然要求作‘点估计’式的量化。只要待考虑的因素能以区间的形式得到估测，甚至只转化为定序变量，成本收益分析也完全能够施展［13］”。因此，在某种程度上，成本效益难以量化的问题不应再是成本效益标准发展的阻碍，而可尝试将其具体分解为有一定序列关系的几个层次展开分析，依此，地方立法的成本效益分析便可从成本最小化、正效益和整体效益三个层面具体展开，进行成本效益决策，促使地方立法获得良好效益。

（一）成本最小化标准

简言之，地方立法质量评估的成本最小化标准即是要求地方立法以最小的资源耗费，获取最大的立法效益，实现立法目的。在公共资源非常宝贵的情况下，应当尽可能降低资源成本，以此提高地方立法效益。因此，成本最小化标准应充分体现在地方立法质量评估中，以倒逼地方立法机关节约公共资源。

实现成本最小化，首先要求对地方立法资源本身进行合理配置，实现地方立法的供需匹配，防止供大于求，避免浪费地方立法资源。这时可应用经济学的“市场出清”原理考察立法资源的合理配置。经济学的“市场出清”是一种良好的市场状态，是指在影响产品供给和需求的其他因素都给定的条件下，通过价格机制，产品需求数量等于供给数量的供需平衡状态，既无过剩，也无不足。在出清的市场上，没有资源闲置，也没有超额供给或超额需求，基本实现资源的合理配置。“经济学的‘市场出清’所致力于要实现的平衡状态，在法学中称为法律供求均衡，是指法律供给与需求在数量上处于均等状态［14］”。但作为物质商品的市场出清是由价格变动来调节供需关系，从而达到均衡的市场。而地方立法这个特殊“商品”的“市场出清”则需要地方立法机关根据国家立法体系及法制现状来判定其产出的必要性，从而合理配置地方立法资源，其目的主要是解决重复立法问题。例如，由于我国是单一制国家，针对同一事项立法，创设性立法数量仅能为一，如果国家层面已有某一事项的立法，地方立法只能进行必要的执行性立法，但不能重复上位法立法，也不能出现大量重复性条款（当然更不能冲突立法）。如果重复上位法立法，就出现立法产品过剩问题。因此，在“市场出清”原理的指导下，需要针对地方立法资源配置的合理性从法经济学上作出判断，“市场出清”的要求使重复性地方立法在法经济学框架中受到否定性评价，地方立法机关为了减少在地方立法质量评估中出现否定性评价，会充分考量每一次地方性法规的制定是否会造成重复性立法，从而逐渐减少重复性地方立法的增量。中央提出“不搞大而全、需要几条就几条”的地方立法理念本质上体现了“市场出清”要求的成本最小化，亦即地方立法无须打造“鸿篇巨作”，而是根据地方治理与社会发展需要，以问题为导向，用最精简的条款表达法规内容，解决实际问题，完成立法任务。

“市场出清”原理主要解决地方立法资源配置的合理性问题，亦即是否需要对某项事项进行地方立法，立多少条款的法，接下来需要控制地方立法制定以及立法后实施的成本问题。可参照经济学上“现行成本、显性成本和隐性成本”的成本三分法，来考量地方立法的成本问题。地方立法本身消耗的资源可看作为现行成本，其最小化要求地方立法机关节约地方立法立项论证、草案起草、审查审议等成本支出，注重立法各个程序环节的实效，避免形式化的立法程序活动。地方立法颁布后实施的执法成本可看作是显性成本，除执法成本以外实施过程中其他损耗则可看作是隐性成本，二者的最小化则要求地方立法机关以尽可能小的地方立法实施成本，充分实现立法目的。例如，北京烟花爆竹管理“禁改限”的经验表明，应当将显性成本与隐性成本都纳入地方立法成本考量之中。1993年制定的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》（下称“禁放令”）是全国首部禁止燃放烟花爆竹的地方性法规，违禁者处以行政处罚。该法的效益主要包括提高空气质量、减少生活噪声、减少潜在的人身或财产损失和节约相关材料资源，消耗的成本除了立法本身的成本外，还有执法成本以及民众传统习俗改变带来的消极社会影响。“在‘禁放令’生效实施后的1994年春节期间，北京市政府罕见的组织了约80万工作人员参与‘禁放令’执法，直接和间接执法投入高达1000万元［15］”。当年“禁放令”收到良好的执法效果，但高额的执法成本、城市民众传统习俗的改变和短时空气质量提高、生活噪声减少、少数潜在的人身或财产损失减少、制作烟花爆竹材料资源节约等相比，立法效益高低问题难有定论。因大量民众内心无法接受一个春节期间“安静”的北京，燃放烟花爆竹现象屡禁不止，1994年后“禁放令”的实施效益逐年降低。另一方面，高额的执法成本高居不下，到了“2004年除夕夜，北京市组织13万公安、工商、行政监察、税务等执法人员夜查‘禁放’，对违令者进行处罚”［16］。可见，在“禁放令”成本效益的悬殊博弈下，立法效益目标难以实现。2005年，北京市经成本效益评估将“禁放令”改为“限放令”，此后，“限放令”在各地立法中被广泛使用。今后或许会扩大禁放范围，但仍需留有一定允许燃放的时间与空间（地域）。从“禁放令”到“限放令”，表明在地方立法成本计算中，需要将立法现行成本、执法成本以及其他损耗成本一起加以考量，才能判断是否以最小的成本实现地方立法目的。

（二）正效益标准

在地方立法成本最小化考量的基础上，继而要求兼顾正效益标准，亦即地方立法应当以尽可能小的成本消耗，获得真正的立法效益，因为成本最小化有可能获得只是立法效率，而不是立法效益。立法效率并不等于立法效益，立法效率可能只是以最小的立法成本获得立法速度和数量的增加，而立法效益注重的是法律规范实施的最终社会效果，法律规范实施后获得了安全效益、经济效益、生态效益、文化效益等社会效益的显著增加。

一些地方立法机关为片面追求立法速度和数量，随意简化立法程序，在立项阶段和起草阶段应当征求意见却没有征求意见，或者虽然征求意见，但压缩征求意见的时间和范围，也没有充分地分析意见的合法性和合理性，并进行采纳和反馈，更遑论举行费时费力的调研论证和听证（即使举行也可能是简单地走过场）。这些立法机关追究的是如何以最小的时间成本、人力成本、财力成本出台法规范，获得立法的速度和效率，从而取得所谓的立法政绩。但是，这种立法效率和政绩影响了地方立法的质量，导致制定的法规范可能不能用，用之也不能解决实际问题，没有多大实际作用，从而影响实施效果。这样，即是立法成本最小化，也可能是无效益，甚至是负效益，这种立法当然是失败的。因此，衡量地方立法质量和成绩，在考量立法成本的基础上，一定要评估地方立法获得的效益，而不是评价成本最小化下的立法效率。要求颁布的法规范一定能够管用，能取得真正的实施效益，亦即获得正效益（安全效益、经济效益、生态效益、文化效益等），而且这种效益应当是显著增加的，才符合正效益的标准。

此外，对于涉及经济领域的地方立法（以下简称经济类地方立法）的质量评估，正效益标准可具体化为经济贡献标准，亦即要求经济类地方立法能够促进经济的繁荣发展，带来经济效益。经济类地方立法的经济贡献标准提出有两方面理由：一是由于经济类地方立法必须发挥促进经济发展的作用，通过经济贡献标准评估地方立法，从而判定地方立法是否发挥了促进经济发展的作用；二是尽管一些经济类地方立法规则设计时可能会促进地方经济发展，但囿于立法的滞后性，实施后可能会从地方经济建发展助推器转为经济发展的绊脚石。因此，为及时检验经济类地方立法对经济发展的促进作用，防止其对经济发展的消极作用，经济类地方立法质量评估应具体设置经济贡献标准。近年来，由于国家进一步要求地方立法发挥服务经济发展的积极作用，一些地方立法机关积极制定经济类地方性法规，如《山东省地方金融条例》《江苏省海洋经济促进条例》《浙江省数字经济促进条例》等，为经济高质量发展提供法治条件，引领地方立法为经济发展作出更大贡献。若以经济贡献标准作为经济类地方立法质量正效益的一项具体标准，将会促进地方立法机关制定更多创新型经济类法规范，以促进地方经济的繁荣发展。

（三）整体效益标准

地方立法获得直接指向的目标群体正效益的同时，也可能引起其他群体利益的减损。因此，仅把正效益标准作为效益标准的全部也是不够科学的。立法的最终目的在于促进社会整体利益的增长，如果长期来看，那些损益者实际最终也能从立法中获益，便视为立法的社会整体利益获得增长，那么这项立法才应该是真正有效的，这就是整体效益标准。因此，整体效益标准也应成为成本效益标准的组成部分。整体效益标准本质上就是卡尔多-希克斯标准，该标准认为，判断社会福利的标准应该从长期和整体上观察，在社会经济变动后，对受损者不必想象为由受益者来补偿，而可以视为通过社会经济效率的提高自然地进行补偿。同时，这种补偿从一个较长的时期来看，是一种未来的补偿，只要社会提高了效率，在经过一段时间以后，社会成员都可以成为受益者［17］。这样整个社会收益增大，那么这项政策涉及的变革也可以进行。基于法律与经济的内在关系，此标准也可用于观察和评估地方立法的质量。

例如，地方立法中常见的电动自行车管理条例可说明整体效益标准能适用于地方立法质量评估。观察分析我国各地已经制定的电动自行车管理条例的规定，该类条例最大的立法效益可归结为电动自行车的有序管理、人民群众人身安全和财产安全的有力保障，因为电动自行车管理条例提高了道路交通安全系数。其中，对驾驶人未佩戴安全头盔、伪造行驶证、驾驶伪造号牌的电动自行车等行为，多数电动自行车管理条例以减损责任人利益的行政处罚形式促进立法目的实现。在电动自行车管理条例引起的利益变革中，驾驶人看似损益，实则从电动自行车的有序管理中无形地获得利益补偿，因为电动自行车出行安全隐患发生概率降低的利益给予驾驶人安全保障，与其损失的利益相比，安全保障对驾驶人而言更加可贵。因此，电动自行车管理条例引起的利益重新分配结果为损益者和获益者都变得更好，从此种意义上而言，电动自行车管理条例做到了卡尔多-希克斯标准所要求的获益者和损益者双方都比利益变革前的利益状态更好，实现了社会整体效益的增长。通过电动自行车管理条例的立法经验表明，在地方立法质量评估中运用卡尔多-希克斯标准，对于促进立法机关追求地方立法的整体效益具有较大意义。

四、结语

本文虽倡导地方立法质量评估的法经济学标准，但这只是地方立法质量评估的重要标准之一。从实践经验来看，任何单一视角的地方立法评估标准已不能满足现代法治新需求。在地方立法繁荣发展的未来，应以更广阔的视野，综合运用自然法学、规范法学、法社会学和法经济学等理论，进一步完善地方立法质量的评估标准体系，从而实现地方立法质量评估标准的科学化、系统化和合理化。

注释：

①检索数据来源于北大法宝数据库（www.pkulaw.cn），检索时间：2021年4月30日。

②在北大法宝数据库中（www.pkulaw.cn），地方立法质量评估规定包括地方性法规质量评估规定和地方政府规章质量评估规定。基于研究范围，本文只选取地方性法规质量评估规定作为分析对象，检索时间：2021年4月15日。

③引自中国法学会立法学研究会副会长刘克希2019年5月25日在由重庆市人民代表大会制度研究会、中国法学会立法学研究会和西南政法大学主办的“地方性法规结构研究”高层论坛上的讲话。