新发展阶段下项目用海审核要素分析与对策研究——以广西为例

程海燕

广西海洋研究院，广西 南宁 530022

2002 年《中华人民共和国海域使用管理法》施行，提出了海域权属管理制度，即“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，后续通过系列配套政策明确了海域使用权审核的法定程序和要点，成为各级海洋主管部门用海管海的基本法律依据，广西地方各级海洋主管部门据此建立了项目用海审查审核制度。近20 年来，海域开发利用为各地沿海经济发展提供了海洋空间和载体，为推动经济稳定增长发挥了积极作用［1］。随着向海经济快速发展，用海需求旺盛，用海规模逐步扩大，海洋空间资源利用粗放、海域使用效率不高等情况逐渐显现，海洋事业发展进入新的战略转型时期［2］。

中国共产党第十九次全国代表大会以来，国家在海洋空间治理和生态保护修复方面提出了新的管控要求，空间资源治理工作进入新的发展阶段，面临新态势。海域使用权审核作为资源要素保障和生态环境保护的重要抓手，是衔接资源管控与向海经济高质量发展的关键环节。原海域使用权审核要求已无法满足当前推动绿色发展、提升政府监管效能等形势发展的需要。笔者通过系统梳理各项管控要求，结合用海项目行政审批流程，针对项目用海提出补充完善审核要素的对策建议，以期为各级自然资源（海洋）主管部门海域使用权审查审核与监管提供决策服务与支撑。

1 海域使用权审核要求与现状分析

1.1 海域使用权审核要求

笔者以广西审批项目用海审核工作制度为例，现行的海域使用权审核要求主要包括是否符合海洋功能区划和相关规划，是否符合国家有关产业政策，是否影响国防安全和海上交通安全，申请海域是否已经或者计划设置其他海域使用权，申请海域的界址和面积是否清楚、有无权属争议等。各项审核要求是依法审批项目用海的基本依据。

1.2 现状分析

党的十九大以来，为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想、习近平生态文明思想和习近平总书记关于海洋强国建设的重要指示批示精神，国家在海洋资源开发保护方面开展了系列基础调查工作和国土空间规划体系建设，在海洋空间治理和生态保护修复方面提出了新的管控要求。海洋空间资源治理工作进入新的发展阶段，面临一系列新态势［3］。

1.2.1 海洋空间资源基础调查监测及影响

（1）海洋空间资源开发利用现状调查。2017—2021 年，按照国家统一部署，广西开展了围填海现状、无居民海岛开发利用现状填报和养殖用海调查工作，查清了其总体规模、空间分布、开发利用现状和审批状态等。

多项调查成果综合反映了多方面的问题：一是围填海方面。沿海地区围填海资源存在闲置、用海方式较为粗放、利用效率不高的情况。存在已批准项目未完成填海，或未经批准但已开展围填海建设等情形，形成的围填海历史遗留问题亟需妥善处理。二是无居民海岛方面。因为历史变革、划定标准的影响，存在无居民海岛与土地权属范围重叠、周边通过围海养殖与陆地相连等开发利用情况。

近几年国家陆续提出严格管控围填海、妥善处理围填海历史遗留问题等管控要求，明确了要严格新增围填海审批，妥善处置合法合规的围填海项目，依法处置违法违规围填海项目。基于此，新增项目用海和围填海历史遗留问题处理项目进行用海审核的程序和审核侧重点需进一步优化。

（2）滨海土地开发利用现状调查。2017—2021 年，广西完成第三次全国国土调查，掌握了主要地类数据。其中海洋空间范围内掌握了最新的湿地红树林具体分布情况，涉及海域使用权审核工作的，在项目用海选址和施工建设方面需充分论证其对红树林典型生态系统的影响。

（3）海陆管理分界线修测。2019—2021 年，广西完成新一轮海岸线修测，重新界定了陆海分界线。涉及海域开发利用监管和使用权审核方面：一是新修测海岸线与原海岸线之间形成了部分新增围填海存量资源，主要分布在钦州市保税港区周边等，需依法依规妥善处理好该区域内海域资源管控工作；二是海域使用权审核需要结合新修测海岸线的自然形态、生态功能、资源价值和大陆自然岸线保有率管控目标等要求来综合考虑。

1.2.2 海洋空间规划调整及影响

我国海洋空间规划类型众多，在相关法律基础上确立的海洋功能区划、海岛保护规划和海洋环境保护规划构成了海洋管理的基本规划体系。此后空间规划体系不断健全完善，陆续确立了海洋主体功能区规划、海洋生态保护红线、海洋经济规划、海岸保护和利用规划以及各类专项规划等。截至2020 年，广西海洋管理工作中涉及的上述多项涉海规划陆续到期或进行了方案调整。当前正处于国土空间规划体系建设过程中，规划编制处于过渡时期，项目用海审核工作更需严格审慎，必须遵循过渡期各项政策规定和要求。

1.2.3 治理管控要求综合分析

在海域使用、海岛保护与海洋环境保护等基本法律基础上，2017 年以来，国家陆续从生态保护、围填海、海岸线、历史遗留问题处理等方面印发了系列政策文件，奠定了生态保护红线、严格管控围填海、岸线分类保护与利用、围填海历史遗留问题处理等制度基础。按照海域资源开发利用现状和空间分布情况，将海域要素资源保障分为新增围填海项目和过渡区用海两类，并提出相关治理管控要求。

（1）新增围填海项目的管控要点为严控新增项目、严格审批程序。除国家重大战略项目，全面停止新增围填海项目审批；同步强化生态保护修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。

（2）过渡区用海根据成因和空间分布情况，具体可分为围填海历史遗留问题、海陆分界线变化形成的区域和新修测海岸线向海一侧范围内已取得土地权属3 种情形。其中围填海历史遗留问题根据审批状态和利用现状，可分为已批准未完成填海项目、未批已填2 种类型，其总体要求为依法分类处置；海陆分界线变化形成的区域需加强调查核实，总体参照围填海历史遗留问题的要求进行处理；新修测海岸线向海一侧范围内已取得土地权属的情况需加强监管。

1.2.4 生态保护与修复要求

党的十九大以来，国家在加强生态保护与修复方面部署开展了多项工作，不断促进海洋资源保护、生态修复和节约集约利用。涉及项目用海审核方面的要求包括：一是严守生态红线，对于已经划入海洋生态保护红线的区域要实施最严格的保护和监管，要求海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率不降低等。二是加强湿地保护，强化整治修复。涉及项目用海审核需在海域使用论证和报批材料中针对生态环境修复进行专章表述，围填海历史遗留问题处理的项目还需开展生态评估，提出合理可行的生态修复措施并进行必要的生态修复。

2 审核要点对策

综上所述，当前广西北部湾海域空间资源开发利用现状类型多样，面临的管控形势复杂。笔者建议以海域使用权审核为抓手，针对项目用海应补充完善审核要点，协调推进海洋资源保护与开发，提高海洋资源供给质量和效益。针对新增围填海项目和过渡区用海两类情形，笔者结合目前海域使用论证、用海报批两项主要审核程序提出以下几点审核意见。

2.1 加强用海必要性、可行性审核

重点审核申请项目是否符合相关部门的产业准入要求，是否用于房地产、低水平重复建设旅游休闲娱乐等方向，除港口码头、仓储物流、船舶制造、海洋新能源、海产品加工、海滨休闲旅游等对临水临港有必然依赖的用海产业，严格论证其他产业用海的必要性；新增围填海项目是否满足国家重大战略需求；项目申请用海区域存在未批准类围填海历史遗留问题的应优先使用“存量”。

2.2 加强用海规划符合性审核

用海项目选址需同规划期限内的各级海洋主体功能区规划、海洋生态保护红线划定等空间规划进行叠加分析，对于原规划已到期的海洋功能区划、海岛保护规划在过渡期间建议参照原规划管控要求或底线要求进行审核。海洋生态保护红线区域内的围填海项目原则上应中止实施，确需建设的其开发利用活动须明确具体的生态修复措施，符合生态保护红线管控要求。

2.3 规范项目前期调查，强化资源环境调查

掌握项目周边资源现状，开展海洋生态评估，明确生态保护修复目标和措施。明确项目实施占用的岸线类型和红树林典型生态系统等情况。严格控制占用海岸线的长度和规模，严控自然岸线的使用，确需占用的须严格审核，最大程度避让或减少占用自然岸线。涉及占用红树林资源的，需结合林业主管部门的意见进行审核。

2.4 加强单体项目用海规模合理性和面积合理性审核

严格执行建设项目用海控制标准，控制岸线利用情况，提高海域和岸线资源利用效率。对涉及占用自然岸线或生态恢复岸线的，应结合岸线保有率现状情况明确生态修复措施，包括修复长度、空间坐标和开展修复的工期时限、竣工验收标准等。围填海历史遗留问题项目继续申请使用的应优化平面设计，按照建设项目用海面积控制指标的要求合理确定围填海面积，最大限度控制围填海面积。

2.5 强化生态用海措施审核

重点审核需开展生态评估的围填海历史遗留项目对生态环境的影响结论是否科学、清晰；生态本底调查的范围是否明确、调查成果数据是否量化，关键生态指标是否有量化的合理变化范围；生态保护修复措施及其位置、范围、布局、进度是否完整和明确；生态跟踪监测的内容、指标、频率及合理变化范围（施工期、运营期）是否完整和明确；生态损害赔偿目标要求是否明确；生态修复专章措施建议是否科学合理可行等。

2.6 其他合法性审核

加强用海区域权属争议审核，明确申请海域的界址、面积，涉及海域立体使用权属范围重叠的、海域使用权共有的、坐标系不统一产生偏移和重叠等情况的，需充分调查和论证，由具有测绘资质的技术单位出具测量报告，多方协调，保障相关权益人利益；加强涉及国防安全、交通安全、违法用海情况方面的审核，如项目选址临近传统航道、涉及通航安全的需由海事主管部门出具审核意见，项目涉及未批先用的需由执法部门出具审核意见等。

3 结 语

笔者通过梳理现行法律规定的海域使用权审核要点，从海洋空间资源调查监测、空间规划、治理管控和生态保护等4 个方面系统分析了新形势下广西海域使用权审核的重点和要求，针对不同类型项目用海提出补充完善审核要素的建议，以期为各级自然资源（海洋）主管部门海域使用权审核与监管提供决策服务与支撑。随着海洋新兴产业的兴起，今后可结合北部湾新兴海洋产业项目如风电项目、海上“渔光互补”项目和立体分层开发利用方式等进行审核要素分析与研究。