空管系统应急预案体系建设中存在的问题及建议

王旭东

（中国民用航空中南地区空中交通管理局湖南分局，湖南 长沙 410000）

习近平总书记在关于安全生产重要论述和对民航工作重要指示中强调，安全是民航业的生命线，任何时候、任何环节都不能麻痹大意。民航主管部门和有关地方、企业要牢固树立以人民为中心的思想，正确处理安全与发展、安全与效益的关系，始终把安全作为头等大事来抓。为解决空管系统安全运行应急管理工作中存在的问题，切实提升空管应对安全运行突发事件的能力，2020年8月6日民航空管局局长办公会审议通过了《空管系统安全运行应急管理规定》（AP-397-ATMB-2020-002）（以下简称《规定》）。《规定》的出台是加强空管应急管理工作、健全空管系统安全运行应急管理体系的重要举措，同时也对应急预案的编制提出了更高的要求。

1 《规定》主要内容解读

《规定》主要包括六个部分：1.总则；2.管理体制与组织机构；3.预防与应急准备；4.预警、处置及善后；5.奖惩；6.附则。《规定》从安全运行突发事件的概念及分类、组织体系及职责、预案编制要素等各个方面，对应急预案管理工作进行了规范。

1.1 明确了安全运行突发事件的概念及分类

《规定》明确了安全运行突发事件是指在空管运行过程中突然发生的、直接危及航空安全，或严重影响空管运行效率，需立即采取相关措施进行应对的事件。安全运行突发事件分为空中交通服务突发事件、空管运行环境突发事件和航空器突发事件[1]。按照突发事件性质、影响程度以及响应层级等因素将应急响应级别，由高到低划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个等级(表1)。

表1 突发事件分级及响应

1.2 强化了应急预案管理的组织保障

《规定》明确了空管系统各单位应急管理责任制的建设要求（表2），空管系统各单位对应急管理工作负有主体责任，主要负责人是本单位应急管理的第一责任人，全面负责本单位安全运行应急管理工作。组织体系明确了机构建设和工作职责（表3），空管系统各单位应急管理工作领导小组作为应急管理工作领导机构，负责统一领导本单位的应急管理工作。

表2 责任体系分类表

1.3 规范了应急预案管理要求

规范的工作程序和要求是提升应急预案体系建设质量的根本性保障。《规定》从预案评审与发布、备案、修订、培训与演练、组织与经费保障等环节，对预案管理工作提出明确要求（图1）。

图1 预案管理工作流程

1.4 明确了预警及处置阶段的信息通报和相应措施

针对突发事件的预警信息，及时采取相关措施是减少和避免损失发生的关键。《规定》明确了在安全运行突发事件发生前及发生过程中的相应预警和处置措施（表4），这些预警和处置措施实际上是各部门和单位为及时有效应对安全运行突发事件所预先拟定的措施清单、工作程序和协议，确保应急处置工作科学有序，最大程度减少突发事件造成的危害。

表4 预警措施和处置措施表

2 应急预案体系建设时存在的主要问题

2.1 对《规定》中安全运行突发事件分类标准理解存在误区

《规定》发布前，民航空管系统有两个关于突发事件分类的规范性文件：《民航空管系统突发公共事件总体应急预案》和《民航空管运行突发事件总体应急预案》。《规定》中对安全运行突发事件的定义与《民航空管运行突发事件总体应急预案》（原规范性文件）基本一致，但对分类进行了优化。现有空管突发事件分类方案，以空管运行活动为标准，将空管突发事件分为两大类：一类是安全运行突发事件，这次出台的《规定》就是规范这部分内容；一类是非运行突发事件，仍按原《民航空管系统突发公共事件总体应急预案》规范标准，《规定》不涉及。《规定》中将安全运行突发事件分为空中交通服务突发事件、空管运行环境突发事件和航空器突发事件三大类。在安全运行突发事件下按空管各专业，如管制、情报、气象、通导等，进一步对三类安全运行突发事件进行细分（表5）。笔者在参与应急管理体系建设和交流时发现：有部分单位和部门，没有正确理解规定中的分类标准，新旧标准混用，在新分类标准基础上，仍在刻意区分航空器类和非航空器类。这显然是用过去的标准来解读新的规定，航空器对于空管来说是最主要的服务对象，也是突发事件的重要影响对象，以此为据划分突发事件貌似凸显航空器的地位，实质上缺失了空管运行在应急过程中活动特点的体现。在实际空管运行过程中，我们很难归纳出空管运行对航空器类或非航空器类突发事件的应急管理重点活动，这样就会导致应急预案内容的高度雷同、不具有针对性、操作性不强等一系列问题[2]。可以看出新《规定》中是有意弱化与航空器有关的分类标准的。

表5 空管应急管理突发事件分类

2.2 对《规定》中应急预案体系建设关键内容把握不准确

《规定》中明确应急预案体系由综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案三级预案体系构成。综合应急预案是指空管系统各单位为应对某一大类或多种类型突发事件而 制定的综合性工作方案，是本单位应对该事件的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲。专项应急预案，是指空管系统各单位为应对某专业、某一种或者多种类型突发事件，用于支持和规范本单位（部门）应急处置工作的应急救援预案。现场处置方案，是指针对具体场所、装置或者设施，根据不同突发事件所 制定的应急处置措施，用于支持应急处置的部门岗位开展应急处置工作的文件或表单。在实际工作中，部分单位对应急预案体系建设关键内容把握不准确，问题主要表现在：①每一级预案对应编制的应急预案内容、每一项预案是规范哪个对应层级的处置活动，出现预案层级与编制主体对应关系错误，导致应急预案体系不健全，每个层级应编制的关键性内容缺失；②预案衔接情况不到位，编制的单位综合应急预案、专项应急预案和部门专项应急预案以及科室的现场处置方案在应急组织、监测预警、应急资源等方面缺少有效衔接，处置过程缺乏联动；③应急演练工作缺乏整体指导和规范，单位层面的演练大纲普遍存在缺失，各单位大部分演练由二级部门完成，单位层面的演练偏少；④应急评估工作存在空白和短板，大部分单位开展的评估工作缺乏统筹、计划、指导和规范，缺乏应急管理工作的持续性。

2.3 预案编制内容空泛，缺乏适用性

从综合应急预案到现场处置方案，安全运行应急预案的编制应是“上层宏观、下层具体、上下对应、内外衔接”的模式。对于空管系统各单位而言，应按照《规定》的应急预案编制规范要求，结合单位实际工作需要逐级分解细化，最终形成各层级的应急预案和应急预案操作手册。但仍有部分单位编制预案时，还是依靠某个业务骨干独立完成编制工作，而实际应急处置过程中涉及跨部门联动和跨专业协调，由单一专业或单个人员编制的应急预案存在很大局限性。从预案内容上来看通篇都是生搬硬套的指导思想、管理要求和编制原则等抽象性、概括性条款，或者是其他单位或部门预案的复制和模仿，而真正需要明确的预案处置过程少之又少，一级抄一级的现象比较严重，不具备指导意义。具体表现在部分单位对安全运行应急预案中的总则、应急组织体系及职责部分大写特写，而在应急处置措施上则采取罗列式表述，未根据具体的危险源、重要设施设备、可能发生的事故 制定针对性具体措施，缺乏指导意义；对应急响应级别及响应层级关系梳理描述清晰，而监测、预警分级条件以及应急响应的启动时机则为书面化概括性描述（如：已经或可能造成运行效率降低的情况，已发生航空器严重损坏情况，等等），这样空泛的预案不利于现场实际应用，可操作性差。

2.4 应急预案篇幅冗长

《规定》中在预案编制方面强调了编制要素（图2），本意是对预案编制进行整体指导和规范。但从实际来看，这项内容导致应急预案普遍存在结构头重脚轻、篇幅冗长的情况。编制人员为追求预案编制的“大而全”，专项应急预案或综合应急预案基本上篇幅都在二三十页，没有较好体现预案的“应急”特点，主次不分明，内容反复赘述，表达晦涩难懂，工作程序逻辑性不强，预案上下“一般粗”。这也使得现场运行人员在拿到应急预案时，往往抓不住重点，发生安全运行突发事件时，不仅查阅预案耗时长，而且面对突发事件时感觉无从下手。

图2 预案编制要素

3 提高应急预案体系建设水平的建议

3.1 强化组织领导，完善预案体系

应急预案体系建设是一项系统性工程，建设周期长，涉及协同的部门和管理的内容较多，需要从风险分析、组织机构、处置流程、应急评价等方面系统地梳理，整合应急资源。一方面应成立以主管领导为组长的，主管部门牵头的，由应急体系涉及的部门的应急管理人员、业务主管人员和岗位执勤人员组成的应急预案编制工作小组，明确工作职责，理顺各部门和单位在应急管理工作中的关系，按照工作计划开展应急预案编制工作；另一方面应健全和完善责任追究制，强化预案问责制和责任追究制等机制建设，明确不同响应等级下应急指挥机构以及参与处置的单位或人员的具体职责，尤其是管制部门、技术保障部门及相关设备系统责任单位。

3.2 加强业务培训，提高整体预案编制水平

预案编制工作是应急管理工作的前提和基础。应急预案能否在突发事件处置过程中真正发挥应急处置作用，主要取决于预案本身质量，其中较大因素在于预案编制人员的水平。一方面编制人员在预案编制过程中要重视调查研究工作，决不能闭门造车，要多深入现场，应根据实际需要，广泛征求民航管理部门、机场、航空公司等突发事件协同处置单位的意见和建议；另一方面组织参与编制人员进行全面的业务培训，加强编制业务指导，规范编制程序和标准，使编制出来的应急预案具有可操作性，既符合本部门的实际运行情况，又与上级预案相衔接，使预案能够在应急处置中发挥积极作用。

3.3 注重预案演练，实现应急预案的动态管理

应急演练是检验预案可行性的最有效方法，只有经过应急演练，预案存在的问题才能充分暴露。为使应急演练到达预期效果，避免流于形式，演练计划设置不能过于简单，也不宜多形式而不具体。而应定期开展演练，演练过程按照预案进行，任何步骤和环节都不能省略，应急机构和应急人员要全方位协同参与：一方面检验并完善联合应急演练机制；另一方面要检验各类人员的应急意识和能力。演练后要及时进行总结评价，针对演练过程中暴露出的问题，及时修订预案，使预案更趋于科学、合理，着手建立完备的演练考评制度及演练台账，便于今后学习查询和对比分析。

3.4 结合实际情况，对事件等级和应急响应层级进行细化量化

空管系统各单位在编制预案时对事件等级的划分不能机械按照《规定》中对突发事件等级的描述进行。在实际运行过程中，发生的大多数是一般以下的突发事件，一般现场运行人员对等级划分也只是停留在笼统表述的字面概念上。但预案重在临界状态的处置，因此，就需要明确其他响应层级内容，可以从空中交通服务能力、运行效率、运行影响范围、处置需求等方面根据风险辨识结果进行量化和细化，这样便于在突发事件发生时快速准确进行处置。许多重大安全事件到最后导致了不可挽回的损失，绝大多数是因为当事人根本没有建立起事件等级划分的敏感意识，使事件陷入“有急无应”的尴尬局面，从而延误了应急处置时间。

3.5 应急预案的编制应突出实用性，简明扼要

应急预案是为了指导空管系统各单位从业人员处置可能出现的突发应急事件而编制的。首先应突出应急，具备实用特点，这就决定了预案应简明扼要，清晰具体，图表的应用则有利于一线人员学习掌握。实际上，突发事件的后续处置只要严格按照工作程序和有关规章制度执行就已足够，切忌照抄大段的管理规定和要求到应急预案中，避免造成应急预案言之无物，关键时候不好用、不管用，甚至不能用。其次，应该做好上下预案层级的编制衔接，综合应急预案应侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置总体要求、应急资源调用原则等，体现自救互救、信息报告和先期处置特征；专项应急预案重点强调专业性，应根据可能发生的突发事件的类别和特点，明确相应的专业指挥机构、响应程序及针对性的处置措施；现场处置方案重点在规范基层部门的先期处置，应体现自救互助、信息报告和先期处置特点。最后就是表现形式，重视“应急处置卡”的应用，使其查看方便，能在突发事件发生的第一时间通知到相关部门和人员，及时启动应急预案。

4 结束语

空管安全运行应急预案体系建设，是一项工作量大、涉及部门广、参与人员多的系统性工程，只有在实际工作中不断加强对预案的研究与管理，增强预案调用的及时性和高适应性，实现预案体系的动态管理，才能编制出职责明确、措施得当、程序清晰、操作性强的应急预案，进而指导相关应急人员按照预案科学应对、有序响应、有效处置，最大程度减少损失。