职工养老保险全国统筹的理论逻辑与实现路径

刘德浩， 崔文婕

(海南大学 公共管理学院， 海南 海口 570228)

一、问题的提出

统筹层次的推进是与中国职工养老保险制度相伴而生的一个问题。1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)提出：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”[1]此后，国家相关政策文件中多次提出要实现养老保险省级统筹的目标，并提出了具体时间表。在不断完善养老保险省级统筹的基础上，国家将实现全国统筹作为政策目标。2003年10月14日 通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”[2]这是第一次在党和国家重要文献中提出“全国统筹”的政策目标。2010年10月通过的《中华人民共和国社会保险法》第64条明确规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”[3]这意味着逐步实现全国统筹已经上升为法律要求。2011年3月通过的“十二五”规划，将“实现基础养老金全国统筹”作为五年规划的重要任务[4]，但由于种种原因，政策推进效果并不理想。2016年3月通过的“十三五”规划，继续将“实现基础养老金全国统筹”[5]作为五年发展任务。2017年 10月18日，在党的十九大报告中，习近平指出：“尽快实现养老保险全国统筹。”[6]2019年10月28日，党的十九届四中全会报告进一步指出，要“加快建立基本养老保险全国统筹制度”[7]。为稳妥推进全国统筹，在同步完善以统收统支为特征的省级统筹基础上，2018年6月，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发〔2018〕18号)，决定建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步[8]。总之，实现养老保险全国统筹已成为当前中国 重要的政策议程，“十四五”规划已将“实现基本养老保险全国统筹”列入“改革完善社会保险制度”的任务清单[9]。

通过系统梳理职工养老保险统筹层次的相关政策可以发现，国家及主管部门的基本思路是将建立以统收统支为特征的省级统筹作为实现养老保险全国统筹的基础，而中央调剂金制度是迈向全国统筹的“第一步”，实现养老保险全国统筹是既定的政策目标。

实际上，统筹层次一直是学术界关注的热点，学者们对实现养老保险全国统筹具有广泛的共识。冯兰瑞 指出，社会化是社会保障的本质特征，统筹层次提高就是社会化水平提高，省级统筹是过渡到全国统筹的重要一环，是建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的必由之路[10]。万春和邱长溶认为，建立全国统筹是健全中国养老保险制度的重要保障，并认为中国具备实现全国统筹的条件[11]。郑功成明确指出：“实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标。”[12]鲁全在其研究中指出：“公共养老金的全国统筹和强制征缴是国际通用的模式，也是中国保障公共养老金拥有更长久的财政可持续性所必须的。”[13]但提高养老保险统筹层次的过程并不平坦，全国统筹更是面临极大挑战，主要障碍或难点体现为各地制度不统一、结余养老基金处置、养老金待遇计发、各主体间的利益冲突以及实施风险等[14-16]。尽管学者们的研究对于推进养老保险全国统筹的方向和价值达成了广泛共识，但对于实现思路，各方仍存在差异。孙维认为，全国统筹应坚持“渐进式”的改革思路，而推进省级统筹、建立中央调剂制度以及划转部分国有资本充实社保基金是重要的改革措施[17]。郭秀云和于丽平认为，只有“完备的省级统筹+合理的中央调剂”，才能为全国统筹做好制度条件和经济条件的准备[18]。何文炯和杨一心则认为，以调剂地区基金余缺为主要目标的全国统筹难以解决现行制度不公平和不可持续等问题，建议采用统收统支式全国统筹[19]。郑功成也不赞同以调剂金方案替代全国统收统支方案，认为“全国统收统支+中央与地方均担固定比例”的养老金支出补贴责任才是可行选择[20]。

从中国养老保险统筹层次问题的历史沿革到学术研究梳理，学术界和政策部门在实现全国统筹的必要性与紧迫性方面达成了广泛共识；但在全国统筹的内涵、实现思路与实现路径等方面尚未形成一致的观点，这直接影响到全国统筹的推进与实施。客观而言，养老保险统筹层次问题是一个复杂的公共政策议题，由于其本身具有目标多重性且与社会经济环境高度关联等特征，使得政策的制定或执行在解决某一群体诉求时也可能会给其他群体带来困扰。针对这种政策方案的选择困境，经济学家Sen提出，如果社会成员在政策备选方案中，都认为其中的任何一个政策方案都不是最优方案，那么退而求其次找寻一个平衡点，在种种不理想中选择和接受次好的政策方案，则有可能达成共识[21]。从这一角度来说，寻求养老保险全国统筹实现思路与路径选择本身就是多目标诉求与既定约束条件下，各利益主体间寻求“最大公约数”的过程。基于此，笔者在已有研究的基础上，对应然层面的全国统筹最优选择与约束条件下兼顾各方利益诉求的现实路径进行系统性分析和思考，为中国养老保险全国统筹提供兼具一定理论价值和应用价值的参考方案。

二、全国统筹的关键要素与应对机理：基于应然层面的分析

公共养老金制度作为一项覆盖范围广、资金规模大、涉及群体多和存续时间长的制度，需要建立一套 全国统一的制度。从世界上大多数国家养老保险制度的实施情况来看，公共养老金制度多是由中央政府制定统一的政策并在全国范围内实施[22]，一般 是全国统一制度、统一政策和统一管理，即通常所说的全国统筹[23]。但是，统筹层次之所以成为中国养老金制度建设中的一个基础性和关键性问题，同时又是一个事关制度公平可持续的热点和难点问题，是与中国养老保险改革制度发展历程密切相关的。与此同时，在“地方统筹”实践的30年间，制度“碎片化”特征明显，地方利益相对固化，成为养老保险全国统筹的制度障碍与约束条件。理论上，养老保险应建立以统收统支为基本特征的全国统筹，中央政府承担最终财务责任，实现“六统一”，即统一制度、统一缴费比例和缴费基数、统一待遇计发办法和调整办法、统一基金调度使用、统一基金预算以及统一经办规程。但是，中国养老保险全国统筹毕竟不是建立一个新的制度，而是在原有“地区统筹”基础上的改革。根据新制度经济学的路径依赖理论，养老保险改革的路径不可避免地会受到原来制度框架的影响，Pierson称之为“占有效应”(Lock-in Effect)[24]。基于养老保险省级统收统支的发展历程，制约中国养老保险全国统筹目标实现的因素主要涉及缴费、待遇计发和财务责任划分等关键环节。

(一)养老保险缴费

理论上，全国统筹的养老保险制度应实行统一的缴费政策。如果养老保险缴费负担存在区域差异，在资本和个人可以自由流动的开放经济条件下，将会出现所谓的“社会倾销”(Social Dumping)[25]，即资本将向税赋低的地区流动，个人将向待遇水平高的地区流动。因此，养老保险缴费应遵循公平原则，不同的参保者应依据缴费能力公平对待，经济条件相同的参保者应承担相同的缴费责任。缴费公平原则的实现，需要建立全国统一的缴费政策，涉及缴费率和缴费基数等因素的设定。

1. 名义缴费率与实际缴费率

从中国养老保险政策发展脉络来看，起步于地方统筹的职工养老保险，赋予各统筹地区综合考虑经济发展水平、养老金支出压力和制度内赡养率等因素自行设定缴费率的政策空间。1991年6月，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)提出：“考虑到各地区和企业的情况不同，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险作出具体规定，允许不同地区、企业之间存在一定的差别。”[1]1995年3月，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)在“统账结合”制度模式选择上提供了两个实施办法，由各地自行选择，并且在缴费率上并未设定全国统一的政策要求，而是“可先按当地现行的统筹费率缴纳养老保险费”[26]。但在当时实际实施过程中，中国 各地实行不同的办法，而且还可以根据本地实际加以修改。结果全国就不是两种办法而是几十上百种办法了，五花八门，养老保险更加混乱[27]。为此，1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)， 提出建立统一的养老保险制度，其中在企业缴费方面，明确提出“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分)，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批”[28]。个人缴费的比例为8%。而后，2005年12月， 国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)并未对企业缴费率做出统一要求[29]。

在2019年国务院发布降低养老保险缴费率至16%的要求之前①，各地养老保险单位缴费率存在较大的差异，大多数省(自治区、直辖市)将基本养老保险单位名义缴费率设定为20%，但广东和浙江的缴费率仅为14%，远低于大多数地区，如表1所示。各地差异化的名义缴费率和缴费基数设定的差异，导致不同地区间养老保险实际负担存在不同，不利于均衡各地养老负担。对用人单位和参保者而言，其更加关注养老保险实际缴费率，而实际缴费率在很大程度上受各地养老保险费征缴强度的影响。有研究表明，在实行差异化养老保险缴费情境下，各地之间存在着养老保险“逐底竞争”问题，地方政府有为促进当地经济增长而降低征缴强度的激励[31]。笔者计算了不同省(自治区、直辖市)的名义缴费率和制度内赡养率，发现：各地实际缴费率与养老保险制度内赡养率有密切关系，制度内赡养率低的地区，实际缴费率也偏低，如广东实际缴费率为9.16%，其制度内赡养率为12.00%，意味着平均8.29名 在职人员养1名退休人员，养老负担较轻；而黑龙江的制度内赡养率为77.00%，平均仅1.30名在职人员养1名退休人员，养老负担重，其实际缴费率高达30.31%，如图1所示。实际上，广东、北京等制度内赡养率低的地区，也恰恰是外来人口主要流入地，而制度内赡养率偏高的地区则恰恰相反，由于人口跨区域流动导致不同地区养老负担不均，也成为各地养老保险实际缴费率存在较大差异的重要原因[32]。

表1 31个省(自治区、直辖市)现行城镇职工养老保险企业缴费率[30]

图1 31个省(自治区、直辖市)养老保险缴费与制度内赡养率②

2. 缴费基数与缴费公平

养老保险缴费由单位缴费和个人缴费构成。其中，单位缴费基数是本单位月职工工资总额，而个人缴费基数则为个人上年度月平均工资，同时设置了缴费上限(社会月平均工资的300%)和下限(社会月平均工资的60%)。但在实际实施过程中，缴费下限设置存在地区差异，如深圳将缴费下限设定为最低月工资标准，而非社会月平均工资的60%。与此同时，由于存在缴费基数上限和下限的设置，导致不同收入水平参保者的实际缴费负担存在差异，而统筹层次直接影响到社会平均工资水平的设定，进而影响到参保者的实际缴费负担。以2017年数据为例，当年全国城镇非私营单位就业人员在岗职工月平均工资为6 343元，在全国统筹的背景下，各地参保者的最低缴费基数为3 803元，但同期当地社会平均工资超过全国平均水平的仅有北京、上海、浙江和广东等8个省(自治区、直辖市)，最低的河南仅为全国平均水平的73.56%。这就意味着，较之省级统筹，全国统筹背景下低收入身份参保者的实际负担较重，较高的准入“门槛”可能将部分低收入者排除在基本养老保险制度之外。章莉以农民工群体为研究对象，证实了工资收入水平对农民工参加城镇职工养老保险具有正向影响，如表2所示，收入越高的人有更大的参保可能性[33]。因此，在推进养老保险全国统筹过程中，缴费基数和缴费上限、下限标准的选择对于参保者缴费公平原则的实现具有重要影响。

表2 农民工收入水平(2009—2019年)③

(二)待遇计发

中国现行的职工养老保险待遇计发办法的主要政策依据为《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)。该文件明确了职工养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，其中基础养老金的待遇计发基数为“当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值”，缴费每满1年支付1%的养老金，个人账户养老金取决于账户积累额与待遇计发月数④；此外，待遇调整机制直接影响养老保险待遇水平[29]。

养老保险待遇发放应遵循公平原则，即对同一年龄组的参保人而言，如果过去缴纳了同样数额的保费，现在就应该领到同样数额的养老金[34]。但是，也必须承认，在各地社会平均工资水平存在较大差距的情况下，待遇计发基数以全国社会平均工资作为基础计算，会带来不同地区间的“福利再分配”。相对而言，高收入地区的参保人员存在福利“净损失”，改革面临较大的阻力。笔者以 2017年 为例，简单模拟了一名典型参保者连续缴费40年，在不考虑工资增长率等的情况下，分别采取全国统一的待遇计发基数和以参保地社会平均工资作为基数计算，发现：由于不同地区平均工资水平存在差异，如果简单地以全国平均水平作为待遇计发基数，对于高收入地区参保者而言则会利益受损，如图2所示。例如，对一名典型参保者而言，如果采取全国统一的养老金计发基数，则养老金为每月2 537元，但如果依据北京的社会平均工资来计算，则养老金为每月3 519元；反之，如果按照河北的社会平均工资计算，则养老金为每月2 356元。因此，为了减少改革阻力，现阶段仍应以各地社会平均工资作为待遇计发基数，随着区域收入差距缩小，逐步实现全国统一的待遇计发基数。

图2 不同待遇计发基准下的养老金水平差异⑤

此外，为了让老人共享经济社会发展成果，并确保养老金实际购买力水平，中国一直在积极探索建立养老保险待遇调整机制。1995年3月，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)明确提出，各地区应当建立基本养老金正常调整机制，基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整[26]。2005年， 《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)进一步明确，要建立基本养老金正常调整机制，根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金[29]。自2005年，国家连续17年上调职工养老保险待遇水平。从养老金待遇调整方案来看，主要包括三部分：一是定额调整，所有养老金待遇领取者获得均一水平的待遇调整额，体现公平共享；二是定比例调整，以本人上年度养老金水平为基数按照统一比例进行调整；三是挂钩调整，针对特定群体以及不同待遇领取者的缴费期限等，确定差异化的养老金调整额度或比例。虽然各地养老金待遇调整的总体水平和基本原则均大致相同，但是实际待遇调整政策存在区域差异，因而导致不同地区参保者待遇调整实际数额不同，这违背了养老金待遇公平原则，也造成了地区间的不平衡。因此，在全国统筹背景下，应建立全国统一的养老金待遇调整政策⑥。

(三)政府间财务责任划分

从学理上讲，职工养老保险应以自我平衡为目标，通过合理设定相关参数，实现精算平衡，而不应过多依赖财政资金支持。但由于统筹层次偏低，中国 养老保险制度存在“悖论”。一方面，制度存在数万亿的滚存结余。截至2019年，养老保险基金累计结余达到5.4万亿元，并且地区间分布极不平衡，主要集中在广东、北京和江苏等经济发达地区，如图3 所示。另一方面，中央和地方财政向制度提供近万亿元的财政补贴。据统计，1998—2019年，财政累计补贴总额达到6.06万亿元，如图4所示。通过实现全国统筹，均衡各地养老负担，有利于降低当期政府财政补贴压力，提高制度的财务可持续性；同时，全国统筹还有利于增强劳动力市场的流动性。

图3 31个省(自治区、直辖市)养老保险累计结余及其在全国累计结余中的占比(2019年)⑦

图4 全国职工养老保险历年累计结余与财政补贴规模(1998—2019年)⑦

理论上，全国统筹意味着中央政府要承担制度的财务兜底责任，但由于中国养老保险起步于“地方统筹”，并且经历了由“单位保障”到“社会统筹”、“社会统筹”到“统账结合”的养老保险制度模式的变革，财务机制也由现收现付转向部分基金积累⑧。受制度转轨因素的影响，在推进全国统筹的过程中，如何合理划分中央政府和各级政府在养老保险制度中的财务责任就成为关键点，也成为建立统收统支财务机制的难点所在。在合理划分中央和地方财务责任的过程中，有以下三个基础性问题需要给予关注：

一是制度转轨成本的处置问题。养老保险财务机制和制度模式的变革，带来了“老人”和“中人”⑨在既有制度中的养老权益兑付问题。理论上，政府是制度转轨成本的责任主体，如智利通过发放可认可债券的方式承担转轨成本，但在中国养老保险制度改革中并未妥善解决转轨成本筹集渠道问题，而是通过透支个人账户基金的方式确保“老人”养老金的按时足额发放，导致个人账户空账且规模不断增长，空账率已经超过9成。据统计，2015年 空账规模达4.7万亿元，比2014年增加了1.2万亿元[35]。 与此同时，政府通过财政补贴的方式“明债暗偿”，承担转轨成本；但是，从养老保险制度“责权清晰”和“公平可持续”的角度来看，应尽快明晰转轨成本的规模，变“明债暗偿”为“明债明偿”[36]。

二是统筹账户与个人账户的关系问题。社会统筹账户和个人账户分别承载着不同的功能，而且财务机制也存在差异，因而应采取“分账”管理模式。但由于制度转轨成本等原因，二者事实上是“混账”运行，不仅社会统筹账户向个人账户“透支”资金形成空账，而且个人账户也面临向社会统筹账户透支的风险。实际上，如何处理两个账户的关系直接影响到全国统筹的路径选择。相较于“十二五”规划和“十三五” 规划明确提出的“实现基础养老金全国统筹”，党的十九大报告及之后的相关表述均为“实现基本养老保险全国统筹”。多数学者的研究也是将全国统筹的关注点停留在基础养老金层面，但学者李珍又提出了一个问题：如果基础养老金全国统筹，那么留在地方的个人账户将如何与之结合[37]？

三是养老保险滚存结余资金的属性及其归属问题。经过20多年的运行，中国职工养老保险形成了数万亿的基金积累，这些资金主要分散在各地市，在推进统收统支的省级统筹的过程中，大多数省(自治区、直辖市)都要求逐步归集到省级账户集中管理。在推进养老保险全国统筹的过程中，各地的养老保险结余资金如何上解是难点所在，这势必带来新一轮中央与地方之间的博弈。

总之，提高统筹层次会影响到不同收入水平群体以及在职与退休职工之间的利益格局，其他如政府财政补贴责任划分和转轨成本等方面的政策调整，也会对参保人员的权益造成影响，为此，必须在综合权衡各方利益诉求的基础上，寻求“最大公约数”，稳步推进全国统筹。

三、全国统筹的基本思路与总体设计

(一)全国统筹的基本思路

基本思路是将现行职工养老保险制度中的基础养老金部分调整为国民基础养老金制度，覆盖范围由现行的有雇佣关系的劳动者扩大至全体国民，并积极推进国民基础养老金全国统筹；同时，建立低收入或无收入群体、纯农业劳动者⑩等群体的参保豁免政策，将城乡居民养老保险制度中的基础养老金改造为面向特定群体的最低养老金担保，豁免缴费的国民可以获得均一水平的最低养老金；在最低养老金和国民基础养老金之间要建立通道，确保国民基础养老金水平不低于最低养老金水平。同时，加快推进企业年金/职业年金和个人养老金等多层次养老保险制度建设。

1. 国民基础养老金全国统筹

积极推进基础养老金全国统筹是增强制度的公平性和适应流动性的必然选择。党的十八大报告明确提出：“实现基础养老金全国统筹。”[38]本质上，“统筹层次”问题的实质是各级政府怎样配置养老保险的事权和财权，以及构建一个什么样的养老保险基金管理运营体制[39]。基础养老金全国统筹，就是要在全国建立一个以中央政府为责任主体，全国统一支付标准并以保障老年人基本生活需求的满足为目标的养老金制度体系，体现公平性和适应流动性。考虑到中国区域经济社会发展水平的差距，为减少改革阻力，更好地保护参保者的利益，应首先强调支付标准统一而非支付水平统一，尔后随着区域差距的逐步缩小，最终建立一个全国均一水平的国民基础养老金。世界银行(World Bank)建议，1名典型全日制职工要维持退休后的生活水平需要替代率达到40%[40]；1952年，国际劳工组织第102号公约也提出，要向1名缴费满30年的中等收入者提供替代率不少于40%的养老金[41]。结合中国现行政策，建议将支付标准确定为每缴费1年支付1%的养老金。考虑到劳动力跨区域流动，为防止参保者利益受损，采取“分段计算、统一支付”的原则来发放基础养老金。在推进基础养老金全国统筹过程中，要处理好地方积累的养老保险基金的归属问题以及“老人”和“中人”的养老权益责任分割问题。

2. 最低养老金

城乡居民养老保险制度中的基础养老金具有普惠性，体现了国家对无稳定收入来源、低收入或无收入群体养老权益的支持和保障，以防止老年贫困为制度目标。但目前基础养老金的国家最低标准不足以维持老人最基本生活水平的满足，笔者建议将居民基础养老金改造为最低养老金，其水平不应低于当地最低生活保障线，并根据财政支付能力逐步提高。其中，中央财政提供全国均一水平的养老金，以当年全国贫困线为基准，动态调整；低于当地最低生活保障线的部分由地方政府承担。

3. 积极推进多层次养老保险制度体系建设

国民基础养老金的替代率设定在40%左右，无法满足劳动者年老后获得相对体面的退休生活的需求。因此，需要积极推进企业年金/职业年金以及个人养老金制度的建设，最终实现70%～80%的养老金替代率。国民基础养老金目标替代率的设定必然以降低单位和个人的缴费率为前提，为企业年金/职业年金以及个人养老金制度的发展预留出充足的空间。

4. 探索建立附加养老金制度

由于新老制度转换过程中，“老人”和“中人”在原有制度中积累的养老权益也需要兑现，理论上，“统账结合”的基本养老保险制度的目标替代率为59.2%左右[42]，其中1名缴费35年的典型参保者基础养老金替代率为35.0%，而个人账户养老金替代率为24.2%。制度调整后的国民基础养老金制度的替代率为40.0%左右。显然，如不对“老人”和“中人”的既有养老权益给以补偿，将会导致代际间的不公平，也会违背制度契约。据统计，截至2019年，中国 基本养老保险累计结余达5.4万亿，但这笔资金到底是社会统筹基金还是个人账户基金并没有划分清楚，如果强行将分散在地方的基金上解至中央政府也会面临地方阻力。为此，建议为“老人”和“中人”设立附加养老金，原来制度中积累的个人账户养老金权益由地方以附加养老金的方式发放。当劳动者跨区域转移时，个人账户积累资金可以有多种选择：一是资金转入新工作地，退休后在最后工作地领取地方附加养老金；二是允许个人将个人账户资金转入个人养老金等。

上述思路可以有效解决现行制度中存在的制度间待遇差别过大和跨统筹区域制度衔接等问题。通过制度整合，在不增加参保者和企业负担以及不大幅度降低缴费率的情况下，通过多层次养老保险制度体系建设，增加个人养老金资产储备，合理划分政府与市场以及政府、个人与单位之间的养老责任，共同构建一个覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度以及可持续的多层次养老保险制度体系。

(二)国民基础养老金的总体设计

1. 制度参数

不同于《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)设计的“统账结合”的基本思路[29]，国民基础养老金制度实现了基础养老金和个人账户养老金的分离。通过制度分离，有利于划清目前地方积累的高达5万亿元的养老保险基金的属性，有利于划清中央和地方在职工基本养老保险制度转轨过程中积累的历史债务责任，更有利于降低养老保险费率，为建立多层次养老保险制度体系预留空间。该制度的主要参数如下：

(1)参保群体和缴费基数

参保范围由现行的有雇佣关系的劳动者扩大至全体国民，并建立低收入或无收入群体以及纯农业劳动者等群体的参保豁免政策。所有符合参保条件的国民均需按照个人收入的一定比例缴纳养老保险费，设立缴费上限，上限为社会平均工资的300%。低收入或无收入参保者可以参照城乡居民人均可支配收入作为缴费基数。

(2)缴费率

制度采取部分基金积累的财务机制，坚持“以支定收、略有结余额”的原则，综合考虑制度内抚养比、未来人口老龄化趋势和制度目标替代率等因素来确定缴费率。

根据联合国《世界人口展望2017》(World Population Prospects 2017)报告相关数据，2015—2100年，中国20～64岁劳动力与65岁以上老人的抚养比(以下简称“老人抚养比”)不断恶化。2015年 为6.9名劳动者养1名65岁以上人员；根据不同出生率情况下的人口结构模拟，到2050年人口抚养大致维持在2名 劳动人口养1名老人；但2050年之后，不同人口出生率下老年抚养比有较大差异，如果能够实现高生育率，则老人抚养比将会维持在 2.1∶1，但如果是低生育率，老人抚养比将变为1.1∶1；如果是中等生育率情况下，2100年的老人抚养比为1.6∶1，如图5所示。随着数字经济和人工智能(AI)技术的发展，劳动生产效率和工作方式等都可能发生重大变化，对老人抚养数据的依赖将会有所下降。基于人口结构预测，中国2015—2050年不同人口出生率情况下的平均老人抚养比约为3.7∶1，而2015—2100年的平均老人抚养比约为2.5∶1。考虑到劳动参与率等因素的影响，假设国民基础养老金制度内老人抚养比为3∶1来作为基准进行分析。理论上，现收现付财务机制下，养老保险基金收支平衡时的缴费率水平与制度内抚养比和待遇水平有关：缴费率=目标替代率×制度抚养比。

图5 中国人口结构变化趋势预测(2015—2100年)[43]

由于制度预设的国民基础养老金的目标替代率为40%，则缴费率维持在12%左右就可以实现制度收支平衡。考虑到人口结构变动以及预留积累等的需要，可以将基础养老金的缴费率设定在15%左右，个人和单位共同缴费。其中，个人缴费率为5%，单位缴费率为10%，无雇主参保者仅承担个人缴费部分。

(3)待遇计发

根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)确定的基础养老金计发办法计算养老金待遇水平[29]，考虑到中国目前区域间经济社会发展水平存在较大差距，为了减少改革阻力，现阶段仍以省社会平均工资作为待遇计发基数。之后，随着区域收入差距缩小，将逐步实现全国统一的待遇计发基数。

(4)中央与地方财务责任划分

对于国民基础养老金而言，要坚持全国统筹的基本原则，应由中央财政承担最后责任。从世界上大多数国家基本养老保险制度的实施情况来看，公共养老金制度都是由中央政府制定统一的政策并在全国范围内实施[22]，地方“碎片化”的养老金制度体系会导致“社会倾销”。在国民基础养老金制度体系下，中央政府主要承担“老人”和“中人”既有养老权益中的基础养老金部分，剩余部分由地方政府以地方附加养老金的方式承担责任。

2. 财务可行性

养老保险制度有一种内在的平衡机制，通过相关参数的设定，可以实现收支平衡，在参数结构相对稳定的情况下，可以实现制度财务的稳健运行。笔者基于对未来人口年龄结构变化的总体判断，按照财务收支平衡的基本要求，将缴费率设定在15%左右，并根据2017年各地职工养老保险在职职工参保人数和离退休人数，分别测算了两种不同待遇计发办法对财务稳健性的影响。

第一，在全国统一待遇计发基数的情况下，如果按照15%的缴费率和40%的待遇水平测算，当年筹集养老保险基金33 662.59亿元，支付离退休人员养老金33 166.37亿元，结余养老金496.22亿元。与此同时，广东当期结余养老金3 886.03亿元 ，其次是北京结余1 480.02亿元。 另外，福建、山东、江苏、浙江和上海 5个经济发达省(直辖市)当期养老金也有结余，贵州、西藏和陕西3个省(自治区)也有少量结余(共计106.93亿元)。而其他 21个 省(自治区、直辖市)均存在养老金支付缺口，其中，辽宁当期养老金缺口最大，高达-970.51亿元， 黑龙江紧随其后缺口为-812.31亿元， 湖北和吉林缺口则分别为-476.95亿元和-468.71亿元。由此可知，经济发达地区由于人口年龄结构轻，存在“人口红利”，通过养老保险全国统筹，可以在不需要政府财政资金支出的情况下，均衡地区差异，进而实现养老金资金结余。

第二，在考虑地区差异及根据各地人均收入水平作为计发养老金基数情况下，测算结果显示，当年筹集养老保险基金33 662.59亿元，支付离退休人员养老金32 784.61亿元，结余877.98亿元。养老金当期结余较多的省(自治区、直辖市)为广东、北京、福建、山东、河南和江苏等，此外，贵州、陕西和西藏则存在少量资金结余。通过与第一种计发办法比较，可以发现，上海和浙江的养老基金由结余转变为收不抵支，因而养老金存在收支缺口的省(自治区、直辖市)增加至22个。辽宁、黑龙江和四川成为净缺口最大的3个省，如表3所示。

表3 不同模式下31个省(自治区、直辖市)国民养老金收支情况

表3 不同模式下31个省(自治区、直辖市)国民养老金收支情况

省(自治区、直辖市)缴费收入/亿元分地区计算待遇计发基数全国统一待遇计发基数养老金支出/亿元收支缺口/亿元养老金支出/亿元收支缺口/亿元北京 2 675.641 528.811 146.831 195.441 480.20天津 641.76829.18-187.42740.06-98.30河北 1 078.851 132.52-53.671 226.70-147.85山西 513.01598.32-85.31669.16-156.15内蒙古443.93696.05-252.12739.41-295.48辽宁 1 121.551 887.24-765.692 092.06-970.51吉林 455.11836.02-380.91923.82-468.71黑龙江613.921 257.26-643.341 426.22-812.31上海 2 077.272 558.74-481.472 024.1253.15江苏 2 677.472 539.13138.342 481.50195.97浙江 2 435.712 470.99-35.282 373.5062.21安徽 768.37877.23-108.86930.14-161.77福建 869.82502.60367.22528.42341.40江西 659.93776.19-116.26856.50-196.57山东 2 102.181 770.83331.351857.91244.27河南 1 207.541 030.27177.271 215.39-7.86湖北 1 036.841 425.56-388.711 513.79-476.95湖南 847.981 115.85-267.871 201.46-353.48广东 5 663.051 821.403 841.651 777.033 886.03广西 524.26669.52-145.25718.20-193.94海南 178.19190.29-12.10200.01-21.82重庆 690.591 057.58-367.001 078.15-387.56四川 1 632.152 338.14-705.992 411.42-779.27贵州 503.51424.3979.12427.2576.26云南 463.28503.84-40.57512.77-49.50西藏 58.4142.3716.0335.1423.26陕西 714.99664.7550.24707.577.41甘肃 284.16372.31-88.15401.75-117.59青海 109.71130.94-21.23130.59-20.88宁夏 158.26175.35-17.09179.38-21.11新疆 455.17560.94-105.77591.51-136.34合计 33 662.5932 784.61877.9833 166.37496.22

相对而言，在起步阶段，考虑到各地经济社会发展水平的差异，笔者建议采取第二种分地区的计发办法；之后，随着各地收入差距不断缩小，可以过渡到第一种全国统一的计发办法。

(三)建立地方附加养老金

制度结构性调整必然会给“老人”和“中人”的养老权益带来影响。笔者主张借此机会解决一直困扰中国基本养老保险制度健康可持续运行的两大核心问题：一是制度转轨成本以及责任划分问题；二是地方积累的5.4万亿元养老保险基金的归属和属性问题。为此，笔者建议，通过建立地方附加养老金制度，将“老人”和“中人”在原有制度积累的个人账户养老金权益转化为地方附加养老金。具体思路如下：

第一，科学测算制度转轨成本。1995年“统账结合”的基本养老保险制度，引入个人账户。“老人”和“中人”在旧制度中积累了养老权益，但由于之前的制度没有设置个人账户，制度转轨过程中必然会出现转轨成本问题。虽然个人账户未来的走向存在争议，但对于参保者而言，个人账户是待遇计发的重要依据，事关参保者的养老权益。因此，笔者建议科学测算“老人”和“中人”在旧制度中积累的养老权益现值，并基于笔者所设计的制度模式，对养老权益进行分割，即划分为国民基础养老金权益和个人账户养老金权益两部分。

第二，明确养老保险基金的属性。首先，科学分割“老人”和“中人”在旧制度中积累的基础养老金权益和个人账户养老金权益，明确积累基金的资金属性。其次，将社会统筹基金积累部分全部上解至中央财政，用于支付当期养老金支付或作为中央养老金战略储备资金，以应对人口老龄化“高原期”养老金支付压力。最后，将个人账户养老基金转化为地方附加养老基金，用于“老人”和“中人”在原制度中积累的个人账户养老金权益支付。

第三，合理划分中央和地方财政的收支缺口支付责任。根据现行制度设计，“老人”和“中人”在原制度中积累的基础养老金由新制度筹集的养老基金支付，具有较强的收入再分配功能。基于此，科学分割“老人”和“中人”养老权益来源，明确基础养老金部分的收支缺口由中央财政承担；个人账户养老金转化为地方附加养老金，由积累的养老基金中个人账户部分承担，收支缺口由地方财政合理分担。地方附加养老金缺口较大的省(自治区、直辖市)，可申请中央财政给予支持，支持比例在综合考虑当地“老人”和“中人”积累的养老权益中个人账户养老金的规模、个人账户当期收支缺口规模以及地方财政能力等因素的基础上确定。

四、养老保险全国统筹的配套政策建议

养老金制度体系是一个系统，上述政策目标能否实现，一方面取决于制度设计是否合理，另一方面还需要相应配套政策的支持，才能确保改革目标的实现。为此，提出如下建议：

第一，积极推进全民参保计划实施。实现全民参保是建立覆盖全民的养老保险体系，保障公民基本社会保障权益的必然要求。扩面政策的实施使中国基本养老保险参保率有很大提升，尤其是城乡居民养老保险用了短短5年多时间达到了90%的参保率。但农民工、灵活就业人员以及网络就业和创业人员等新型业态群体的参保情况不容乐观。国民基础养老金制度的可持续运行，有赖于全体国民无差别的制度覆盖，因此，今后以重点人群参保为突破口，全力推进全民参保计划实施，让养老保险能覆盖所有法定参保群体。

第二，建设全国基本养老保险数据信息平台。国民基础养老金全国统筹，能有效解决劳动力跨制度和跨统筹区域流动所带来的保险关系接续和保险权益保障等问题。中国2.8亿农民工群体流动性较强，因此，准确记录参保者的参保信息，包括缴费工资、缴费地点和参保年限等信息，是准确核定待遇水平的基础。要做到“记录一生、保障一生、服务一生”，数据信息平台的建设是基础。

第三，加快推进多层次养老保险制度建设。40%～50%的养老金替代率只能满足劳动者退休后基本生活需要，而无法为其提供较为体面的生活水平。根据国际经验，劳动者要维持退休之前的生活水平，养老金替代率需要达到70%～80%以上。降低基本养老保险缴费率，为第二、第三支柱养老金制度发展留出了空间。中国应采取积极措施，通过进一步完善税收优惠政策，降低企业年金准入门槛，赋予企业采取更为灵活的年金政策的权利等综合措施，推进企业年金制度的快速发展；与此同时，进一步优化税优型个人养老金制度模式，改产品制为账户制，探索建立“默认参与”机制，力争实现个人养老金的发展壮大。通过多支柱养老保险制度体系建设，为中国老人提供充足的养老金，实现“老有所养”的美好愿景。

注释：

① 2019年4月1日，国务院发布了《降低社会保险费率综合方案》(国办发〔2019〕13号)，养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出过渡办法。

② 实际缴费率=人均养老保险缴费/在职职工平均工资=(养老保险基金收入/在职参保人数)/在职职工平均工资。其中，在职职工平均工资为城镇非私营单位就业人员平均工资。实际缴费率与制度内赡养率数据依据《中国统计年鉴(2018)》相关数据计算而成；单位名义缴费率为个人缴费率与单位缴费率之和，其中个人缴费率为8%，单位缴费率为张沛文和杜妍冬总结的2018年各地单位缴费率。参见：张沛文和杜妍冬《基本养老保险全国统筹:动力、阻力与实现路径》，载于《地方财政研究》，2019年第5期，第97—101页。

③ 数据根据国家统计局历年《全国农民工监测调查报告》和国家统计局年度统计数据计算而成。

④ 待遇计发月数取决于退休年龄和预期寿命，退休年龄越早，则待遇计发月数越大，在个人账户积累额确定的情况下，个人账户养老金越少。

⑤ 2017年全国平均工资水平为76 121元，一个典型参保者的收入为平均工资水平，计算如果参保者在不同省份参保的情况下，按《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)计算的待遇水平与按照全国统一的待遇计发基数计算的待遇水平之间的差距。

⑥ 受篇幅所限，各省份养老金待遇调整政策梳理表格未予以呈现。参见：《2021年全国企业退休人员养老金调整方案一览表》，http://www.lilvb.com/shebao/tiaozheng/。

⑦ 数据来源：根据《中国统计年鉴2020》的相关数据计算整理而成。

⑧ 1995年引入个人账户的目的是未雨绸缪，通过引入预筹积累的财务模式，储备养老资产，应对未来人口老龄化高峰对现收现付财务机制的压力。

⑨ 在职工养老保险制度改革前，已经退休和已经参保但未达到领取养老金年龄的参保者被称为“老人”和“中人”。

⑩ 低收入群体参照各地的“低收入家庭认定办法”的相关规定予以确认；纯农业劳动者是指以自有土地为基础从事农业种植的家庭成员。