规范行政执法 落实“三项制度”

摘 要：《行政处罚法》2021年1月修订后，明确了行政执法“三项制度”，行政执法机关及其执法人员在执法过程中，必须充分贯彻落实行政执法“三项制度”，才能真正确保行政执法行为实体上和程序上都具备合法性。

关键词：行政执法;行政处罚法;行政执法“三项制度”

党的十九大报告中就早已提出要推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。在建设法治政府过程中，行政机关及其工作人员能否做到依法行政、依法执法，是非常关键的一环，因为在我国，政府是推进全面依法治国的主体，我国80%的法律、90%的地方性法规、100%的行政法规，包括众多的国务院部门规章和地方政府制定的地方政府规章，均需要由各级政府及其相关部门来执行。所以，建设法治政府意义重大，而在建设法治政府的过程中，主要依靠的当然用制度来规范，要将权力关进制度的笼子，才能确保权力得以正确行使，得以在阳光下运行。规范行政机关及其执法人员的行为，其中一个重要的制度笼子就是行政执法“三项制度”。我国现行的《行政处罚法》是1996年3月份颁布实施的，后来经过2009年8月和2017年9月两次小幅修订，2021年1月首次进行了全面修订，修改的条文和幅度非常之大。修订的其中一项重要内容，就是新增加了行政执法三项制度。

一、行政执法三项制度之执法公示制度

在西方有句著名的法谚：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”这句谚语的意思是监督是权力得以正确行使的重要方式，不受监督的权力必然将导致腐败。行政执法三项制度之一的行政执法公示制度，设立的目的就是为了对行政权力的运行和执法人员的执法行为进行监督，确保行政执法合法合情合理。行政执法公示制度指的是执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督。我们根据行政执法公示的时间不同，可以将行政执法公示制度分为事前公示、事中公示和事后公示。事前公示指的是行政执法机关在实施执法行为之前制定出台详细的执法事项清单，该清单的内容包括执法机构的名称、执法权限、执法依据、执法程序、问责机制、救济程序等等，并将这些信息通过在本单位、新闻媒体或者网络平台向社会公布。事前公示的主要目的是在实施行政执法行为之前，让社会公众尤其是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织了解行政执法的相关内容，一方面可以避免在执法过程中，行政处罚相对人对执法行为产生误解，另一方面也可以警示潜在的违法行为人，使他们不敢违法。例如，2021年4月，在网上炒的沸沸扬扬的“广东佛山电子眼天价罚单事件”，虽然后来佛山交警部门作出回应称，该路段的抓拍设备于2020年3月8日启用，截至2021年4月1日，累计罚款所得也超过3600万元，并非网上流传的上亿元。但是这个事件暴露出来的问题实质上是电子眼设立的合法性和合理性问题。所以，《行政处罚法》在修订过程中，明确规定了电子监控技术设备设置的要求：行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求;未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。事中公示指的是在行政机关及其执法人员开展监督检查、行政处罚调查取证、采取行政强制措施或者送达执法文书等执法活动时，应当按照行政法律法规的规定着装、佩戴标识，由两名以上执法人员主动出示执法证件，向当事人和相关人员表明身份，才能开展执法行为。根据2018年修改后的《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》等八部法律的规定，国家机关中初次从事行政处罚法制审核、行政复议、行政裁决、法律顾问等的行政执法人员必须通过国家统一法律资格考试，获得法律资格。实质上这是对行政执法人员的执法资质问题进行了明确规定，如果执法人员不具备执法资质，没有获得执法站或者在执法过程中没有向行政处罚相对人出示执法证件，其执法行为就可能涉嫌违反法定程序。事后公示指的是行政处罚行为完成后，对于具有一定社会影响力的行政处罚决定，处罚机关应当向社会公开。例如，2021年10月份，著名的国家钢琴家李云迪因为嫖娼被公安机关处罚后，该处罚决定在网络上向社会公众予以公开。但是《行政处罚法》第四十八条虽然规定了“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”，但是并没有具体规定什么叫“具有一定社会影响力”，这就需要行政执法机关及其执法人员在实践中行使自由裁量权。

二、行政执法三项制度之执法全过程记录制度

执法全过程记录制度指的根据《行政处罚法》的规定，行政执法机关应当在执法过程中通过文字、录音、录像等记录方式，对整个行政执法行为进行记录并制作案卷归档，实现全过程留痕和可回溯管理制度。根据《行政处罚法》第四十七条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”《行政处罚法》之所以作出这样的硬性要求，主要目的还是在于确保行政执法行为的公平公正。一方面，将整个行政执法行为记录下来，可以对执法人员的执法行为进行监督，确保执法行为在实体合法的基础之上，程序上也要合法，现在执法人员在执法过程中必须在胸前佩戴行政执法记录仪，将整个执法行为予以记录，就是为了满足执法过程全记录的要求。另一方面，在行政处罚相对人对行政处罚决定不服，尤其是对执法程序提出质疑时，执法全过程记录的优势就发挥出来了，执法机关可以通过执法记录来证明执法行为的合法性。在很多行政诉讼案件中，行政处罚相对人因为不服行政处罚决定而提起诉讼，如果行政机关及其执法人员在执法过程中，没有对整个行政执法行为进行全程记录，那么在举证证明行政处罚行为合法性的时候就会陷入被动，甚至会导致败诉。

三、行政执法三项制度之重大执法决定法制审核制度

重大执法决定法制审核制度指的是行政执法机关在作出重大执法决定之前，必须由相关部门和相关人员进行法制审核的程序制度。而《行政处罚法》对“重大执法决定”作出了详细的规定，主要包括以下四类：（一）涉及重大公共利益的;（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的;（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。根据《行政处罚法》的要求，只要是属于这四大类行政处罚决定，行政执法机关及其执法人员在作出决定之前，必须由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，如果没有经过审核或者经过审核后不通过的，就不能作出行政处罚决定，否则就涉嫌程序違法，很可能导致行政处罚决定被撤销。而且，在进行法制审核的过程中，进行审核的人员必须由通过国家统一法律资格考试，获得法律资格的执法人员进行审核，这也是《行政处罚法》作出的明确要求。

为了确保行政执法行为的合法性，行政机关依法行政必须坚持做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，行政机关实施行政行为，必须获得法律授权，必须按照法定程序执行。在执法实践中，很多执法机关及其执法人员在执法依据方面没有任何问题，案件的事实也很清楚，但是由于没有注重执法程序的合法性而导致执法决定被法院予以撤销或者被认定为无效。所以，行政执法机关及其执法人员在实施执法行为过程中，必须切实贯彻落实行政执法“三项制度”，在确保执法行为实体合法的同时，更要确保程序上合法，才能真正实现依法行政、依法执法，才能真正建设法治政府。

参考文献：

[1] 何云福.行政执法“三项制度”写入《行政处罚法》浅析[N].中国市场监管报，2021-2-14;

[2] 张莉.行政执法三项制度再出发[J].中国司法，2019（2）;

[3] 章志远.行政执法三项制度的三重法治意义解读[J].中国司法，2019（2）。

作者简介：王宏灵（1989—），男，硕士研究生，中共永州市委党校法学教研部副主任、讲师，研究方向：法学理论。