疫情视野下野生动物保护法律问题纾解

李昭阳

疫情视野下野生动物保护法律问题纾解

李昭阳

（河海大学 法学院，江苏 南京 210000）

通过此次新冠疫情可以发现我国野生动物保护立法存在立法理念的偏差、保护范围上的局限、监管环节的薄弱，以及对潜在的公共卫生安全隐患预设不足等问题。在今后的野生动物保护立法中应树立多元价值一体化的立法理念，调整和扩大法律对野生动物保护的范围，建立全方位监管机制，注重公共安全风险预防，并不断强化野生动物保护和监督的公众力量。

疫情；野生动物保护法；禁食；公共安全

2019年12月8日，武汉市发现数起新型冠状病毒肺炎病例，疫情随之蔓延，我国其他地区也相继爆发感染事件。为了防止此次疫情进一步扩散，2020年1月23日10时起，武汉市发布了“封城令”，严格管制武汉内外人员的进出，武汉全市公交、地铁、轮渡、长途客运全部暂停运营；机场、火车、长途汽车站等离汉通道暂时关闭，市民无特殊原因不得离开武汉。随后，全国30个省启动了疫情防控一级响应措施[1]。世界卫生组织将我国这次肺炎疾病正式命名为“2019年冠状病毒疾病”。疫情发生后，疾控专家在武汉华南海鲜市场提取出585份环境样本，在其中33份样品中监测出新型冠状病毒核酸，提示此次新型冠状病毒可能与该市场销售的野生动物有关[2]。历史总是惊人地相似，与2003年SARS病毒一样，两次病毒都是源于野生动物。对此，2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，《野生动物保护法》修改在即。

一、野生动物保护法律问题现状

（一）立法理念的偏差

立法的理念包含人们关于立法的认识、思想、价值观、信念、意识、理论、理性、理智，又涵盖立法的目的、目标、宗旨、原则、规范、追求等立法的表现形式[3]。保护野生动物应当是我国《野生动物保护法》的基本立法理念，但从立法目的上看，我国《野生动物保护法》则是将野生

动物视为一种自然资源和财产进行保护，与其说它是一部“保护法”倒不如说是一部“资源法”[4]。野生动物具有的生态、科学、社会、经济等多元化的价值，作为生态系统的重要组成部分，在维护生态系统的平衡、稳定以及生物多样性方面发挥着重要作用，在多元价值中生态价值理应排在第一顺位，得到法律的优先保护。《野生动物保护法》的立法理念应当是以保护野生动物的生态价值为基础，从而实现其科学、社会、经济等其他方面的价值。而现实中对于野生动物经济价值的追求似乎趋向一种病态，某种程度上已经忽略了其他重要价值。鉴于此次新冠疫情与野生动物传染病毒之间存在密切联系，当前立法还忽视了野生动物的生物安全价值。此外，法律对以商业盈利为目的的人工繁育规制不足，使得人工繁育野生动物制度实施的效果较差，商业化盈利模式转身成为野生动物繁育的有力推手，这是对野生动物保护理念的偏离。

（二）野生动物保护范围存在局限

《野生动保护法》是我国野生动物保护法律的核心，自1998年制定后，该法经历了多次修正。2018年最新修改的《野生动物保护法》第一条和第二条的规定着重针对“珍贵”“濒危”和“三有”野生动物，直接体现出了我国立法在野生动物的保护在范围上的局限性。然而，自然界野生动物的种类远不止这些，所有生长在自然环境下未被驯化的动物都属于野生动物。从野生动物的自然种类上看，野生动物泛指兽类、鸟类、爬行类、两栖类、鱼类以及软体动物和昆虫类；从野生动物与人类的联系紧密程度来看，又可以分为野外环境的野生动物和人工繁殖的野生动物[5]。这样看来，《野生动物保护法》所重点保护的野生动物范围，远远不能覆盖我国现有的野生动物种类。在“珍贵”“濒危”以及“三有”野生动物之外，还有存在着无数其他种类的野生动物。然而，法律却没有将这些野生动物纳入保护的范围，它们既不在法律的庇护之下，也不在市场的监管之列，赫然存在于法律和监管的真空地带。

（三）野生动物保护监管薄弱

野生动物可以分为陆生野生动物和水生野生动物，根据《野生动物保护法》第七条的规定，陆生、水生野生动物的保护工作由林业草原和渔业部门主管。但实际上，只有两个责任部门是远远不够的。一般野生动物的保护和监管工作都同时涉及多个部门，例如在打击野生动物相关违法犯罪活动时，同时需要公安、海关、交通等部门的协作；在规范野生动物资源流通方面，还会涉及工商和市场监管等部门；在应对野生动物引发的重大疫情时，又会联动公共管理、卫生、防疫等部门。多年来，野生动物在中华传统饮食文化上具有一席之地。关于野味，“药食同源”“物以稀为贵”的饮食和消费理念在人们思想中根深蒂固，各式各样的野味销售市场和餐馆涌现在市面上。《野生动物保护法》第三十条将禁止食用的野生动物及其制品的范围限定为“国家重点保护野生动物”和“没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物”，而在现实监管中，恰恰是这种“合法来源证明”留给了投机者一线生机。

（四）对潜在的公共卫生安全隐患预设不足

2003年爆发的SARS病毒，跟野生动物有着密切联系。有观点认为，SARS病毒事件是人类食用了受SARS病毒感染的果狸子而引发的[6]，这说明滥食野生动物可能存在一定的公共卫生安全隐患。我国的《野生动物保护法》对销售和食用野生动物及其制品而引发的公共卫生安全事件并未作出相关规定，显然对潜在的公共卫生安全隐患预设不足。我国《传染病防治法》第七十五条规定的对于未经检疫出售、运输与人畜共患传染病有关的野生动物行为的法律责任仅仅是“责令停止违法行为，并依法给予行政处罚”。从该处罚力度来看，显然连立法者都未曾设想到不当食用野生动物会给人类引发如此严重的公共安全危机。根据我国《刑法》第三百四十一条的规定，非法猎捕、杀害、收购、运输、出售国家重点保护珍稀、濒危野生动物属于犯罪行为。然而，该条规定不但缺乏对非国家重点保护珍稀、濒危野生动物保护的关注，而且也没有提及行为人因以上非法行为而引发公共卫生安全问题应当如何定罪量刑。

二、野生动物保护危机成因

（一）人类中心主义理念盛行

所谓的“人类中心主义”是一个舶来词，由西方哲学传统伦理思想中的“以人为本”的理念衍化而来，在人与自然的关系上以人类为中心，人类的利益高于一切，人才是道德关系中的唯一主体，即道德所关怀的对象只能是人[7]。世间万物本身并没有内在价值，它们因为人类服务而存在。自然资源仅供人类享用，其本身不存在利益保护的问题，所以不必要将其纳入道德关系的范畴。从环境伦理学的价值论层次上看人类中心主义，它认为人是特殊的物种，是自然环境中位唯一具有内在价值的存在物。在道德关系上，认为人与人之间才负有直接的道德义务，而人对自然环境的道德义务是间接形式的义务；在伦理关系上，认为人与人之间才存在伦理关系，理性是人类独有的，人作为理性存在物是道德的主体，而其他非理性存在物并不具有道德主体的资格。从根本上讲，大多数人保护野生动物的心理驱动因素是“万物皆役于我”，人们对于野生动物保护意义的探讨基本是停留在对其经济价值、研究价值、观赏价值的考量，以及对生态系统影响后果的“利弊”“祸福”的权衡[8]，人类保护野生动物其实就是为了保护人类自己。

（二）对野生动物保护的认知分歧

我国法律对野生动物保护范围存在局限绝非社会经济发展和立法水平不足等表面原因，而是人类对保护野生动物这一概念存在认知分歧[9]。一是主客二分理论下的逻辑分歧。传统法学建立在主客二分的基础之上，认为主体与客体是绝对分立的，法律的主体是人，它始终围绕人的利益而展开，而忽视了自然命运共同体的理念；二是人的认知模式的分歧。例如“经济人”模式以个人主义为中心，认为一切人都是理性的，人的行为被利益所驱动。而“生态人”模式认为自然万物是平等的，野生动物与人皆源于自然，不存在绝对的主客关系。野生动物和人一样都有其存在的特有价值，二者都是自然中独立的个体。仅仅只是以上这两种分歧就会形成法律对野生动物保护范围和程度上巨大差异；三是现代主义所造成的认识局限。现代主义崇尚理性与科技，在迅速推动人类解放、社会进步的同时也不可避免地埋下了隐患。人类理性意识的增长和科技水平的提升使其在自然的演进中逐渐超越并脱离了其他物种独立创造出人类社会，同时也滋生了人类中心主义的优越感，助长了人类征服自然的欲望，导致了人与野生动物关系的剑拔弩张。

（三）监管机制的内在缺陷

关于野生动物监管事权的分配，从纵向上看，地方拥有对野生动物行业经营主体的独立监管权，中央则主要负责布局总体规划并对地方实施监督。例如，我国目前采用的是以地方政府为主的野生动物保护属地管理制度，尚缺乏可持续的制度化监督保障机制。野生动物行业监管的重点是实施监督执法，若是没有行之有效的执法行为，那么制度设计和法律实施都是事倍功半。但由于地方基层监管人员不足，监管力量有限，导致大量食用、利用野生动物及其制品的行为得不到监管。此外，野味行业的市场需求量大，利润也相当可观，部分地方可能需要借助野生动物行业创造税源税基，推动地方经济的发展，于是不可避免地存在一些地方保护主义，使得相关部门对于野生动物市场的监管动力不足，甚至为部分违法行为开方便之门。

（四）公共安全防范的时代局限

在人类社会发展的历史上，从未有任何一个时代的人类活动如此深入自然，物质消耗如此庞大奢靡，环境影响如此空前绝后。人类社会的生产生活彻底改变了地表环境，自然生态的平衡被人类活动所打破，人与人、人与自然的交流接触从未如此频繁，然而人类自身免疫系统和整个社会的公共安全防范机制却不能及时适应这种突变。人类在自然界是脆弱的，与其他自然生物相比，人体的免疫力较差，人与野生动物的过度交集为自然疫源的传播和入侵制造了契机。随着人类社会的发展，病原体也在不断进化，人类医学的发展速度不及大自然的演进步伐，公共安全的防范机制难以匹配日新月异的万象社会。

三、野生动物保护法律制度完善

（一）树立多元价值一体化的立法理念

科学的立法理念是一部良法的必要理论指导，有助于立法目的实现。法律须注重野生动物的多元化价值，应当以生态价值为主，并辅以经济、科学等价值，即此次《野生动物保护法》的修改既要改变以往“资源法”的立法模式，也要避免向“保护法”一边倒的倾向。滥食滥用野生动物及其制品的行为固然是罪恶的，必将遭到道德的谴责和法律的惩罚。但在人们日常生活中，野生动物及其制品还具有生物制药等其他诸多经济价值。在我国传统中医界就一直存有野生动物入药的医学实践。例如，著名的《神农本草经》就收载了65种动物药，占总数的17.8%，李时珍的《本草纲目》也收集了461种动物药，占总数的24.4%。《本草纲目》中几乎收录了我们常见的所有动物，包括蝙蝠、果子狸、穿山甲等[10]。在此状态下，如果突然禁止或大幅度限制野生动物及其制品的利用，可能导致相关部分企业无法运营或个体户丧失生计，引起市场经济的局部波动。在立法时不宜贸然实施“一刀切”的过度保护模式，而是在保护和利用二者之间寻找一个新的平衡点，以保护为核心，兼顾利用价值，让野生动物的多元化价值得到一体化的实现。

（二）调整和扩大法律对野生动物保护的范围

我国的《国家重点保护野生动物名录》制定于1989年，其中将国家重点保护野生动物划分为两级，即一级保护野生动物和二级保护野生动物，规定国务院野生动物保护主管部门定期负责评估，并每五年进行一次调整。我国的《国家重点保护野生动物名录》与国际上的野生动物保护名录存在一定的出入。例如，黑熊、穿山甲等野生动物被列入濒危野生动植物种国际贸易公约附录Ⅰ中，而我国却将其列为国家二级重点保护野生动物。世界自然保护联盟濒危物种红色名录包含中国受威胁物种达405种，而我国的《国家重点保护野生动物名录》并没有收纳这些物种。例如，斑鸠、鸿雁、竹鼠、松鼠、狐狸、狼、果子狸、刺猬、狗獾、狍子等野生动物并没有被包括其中[11]。

其实，野生动物不分贵贱，都是大自然的产物，人与野生动物应是和谐共存的生命共同体。国务院野生动物保护部门应当加紧制定并公布禁食野生动物名录，名录的设计应当围绕捕猎、繁育、运输、储藏、转让、食用等市场产业链的重要环节进行全面、科学、精准地构建[12]，明确禁止食用的野生动物种类，并结合现代医学，将可能携带传染病毒在动物间传染导致区域生态失衡或在人畜间传染而引发公共卫生安全事件的野生动物纳入禁食和保护范围之内。对于猎捕、杀害、走私、运输、储藏、收购、销售、滥食野生动物的行为要进一步明确其违法责任，予以更严厉地打击。公共卫生部门应加强对食用和利用野生动物及其制品可能引发的公共卫生问题的预防和应急措施，并定期开展与野生动物相关的公共卫生风险评估和生态环境评估。

（三）建立全方位监管机制

在疫情期间，我国应建立部门权力清单，明确各部门对野生动物保护和监管的职责，避免出现多部门互相推诿事故责任的问题[13]。为了提升监督和执法效率，各部门之间可以建立一个全新的野生动物信息监管互助平台，实现部门间的信息共享、协作监管、联合执法。例如，野生动物保护和监管部门、公安部门、市场管理和监督部门可以联合实施监管行动，杜绝“运动式执法”，对猎捕、杀害、走私、运输、储藏、收购、销售、滥食野生动物的行为实行全方位、可持续的监管模式，对以上危害野生动物的各个环节进行严格把关。野生动物的保护和监管不应当只局限于国家重点保护野生动物，还应加大对非国家重点保护野生动物的交易监管。由于目前法律对此类野生动物的保护力度较低，它们往往容易成为野生动物交易监管的盲区，甚至成为人畜病毒传染的重灾区。如今，野生动物及其制品的交易方式已经不单单是线下交易，网络销售平台上的“野生动物交易市场”比比皆是，成交量与日俱增。要彻底切断野生动物及其制品的非法食用、利用的市场供求链，就必须实施严格的野生动物养殖场卫生防疫管理制度，加大对野生动物及其制品的网络交易监管力度，并对网络销售的野生动物及其制品实施严格的物流管控和检验检疫程序。

（四）注重公共安全风险预防

从环境健康、公共安全和生物安全的角度来看，野生动物保护理念应当融入风险预防的原则。风险预防原则是指在环境保护工作中，国家应当尽可能采用各种预防措施，避免环境问题的发生，若即将面临无法避免或者不可逆转的的损害时，即便是缺乏充分确定的科学证据作为理由，也要及时采取预防措施防治环境恶化[14]。此次新冠病毒可以基本确定是来源于野生动物，但病毒宿主以及它是如何传染给人类的问题，仍然没有得到科学的解答[15]。

《野生动物保护法》应确立风险预防原则，从公共安全的角度及时果断地采取措施，保障人民群众的生命健康安全，不能因尚未得到科学的完全证实就不采取或者延迟采取预防措施。《野生动物保护法》须进一步强化对野生动物的保护和管理，设立严格的野生动物检疫程序，并予以监督执行。尤其是针对非食用性利用野生动物，必须制定专门的野生动物产地检疫与屠宰检疫程序，实现野生动物保护、利用和公共安全风险预防的协同并进。《野生动物保护法》和《传染病防治法》应当规定野生动物及其制品交易和食用造成的病毒传染甚至引发重大公共安全事件的法律责任。《刑法》在打击珍贵、濒危野生动物相关犯罪活动的同时，还应围绕可能具有病毒传播的一般野生动物扩充相关罪名，加大对于此类高风险行为的惩罚和打击力度，实现与《野生动物保护法》和《传染病防治法》的衔接，不断注重完善公共安全风险预防机制。

[1] 陈一凡,曹广文.全国新型冠状病毒肺炎发病趋势初步分析[J].上海预防医学,2020,32(2):147-150.

[2] 默城.拒绝野味的“弦”要一直绷下去[N].中国青年报,2020-02-05(2).

[3] 高其才.现代立法理念论[J].南京社会科学,2006,17(1):85-90.

[4] 吕忠梅,刘佳奇.26年后,野生动物保护法该怎么修[J].环境经济,2016,13(3):28-31.

[5] 魏学红,孙磊.草业政策与法规[M].北京:中国农业大学出版社,2016:89-92.

[6]赵民.人与自然和谐发展——有感于SARS袭来、果子狸遭封杀[J].唐山师范学院学报,2004,26(6):48-50.

[7] 秦红霞.非人类中心主义环境伦理下的动物保护思想梳理分析[J].野生动物学报,2020,41(1):232-239.

[8] 马健芳,曾鹰.野生动物的“保护”与敬畏——反思舌尖文化的异化[J].广西社会科学,2014,30(4):172-175.

[9] 黄辉,沈长礼.野生动物的层次性保护研究[J].华南理工大学学报(社会科学版),2020,22(5):95-103.

[10] 玄振玉.新冠疫情抗击战中,中医药为何能大显身手？[EB/OL].(2020-02-25)[2020-03-17]https://www.guancha.cn/xuanzhengyu/2020_02_25_538189.shtml?s=wapzwyxgtjbt.

[11] 刘丹.野生动物保护的法律短板与对策[N].上海法治报,2020-02-12(B03).

[12] 常纪文,常杰中.关于修改《野生动物保护法》,健全禁食野生动物名录制度的思考[J].环境保护,2020,48(6):9- 12.

[13] 常纪文.破解执法难野生动物保护需建立全方位监督体制[N].人民政协报,2020-02-06(5).

[14] 黄嘉珍.国际环境法上风险预防原则评述——以《卡塔赫纳生物安全议定书》为视角[J].法治论丛(上海政法学院学报),2009,24(4):60-67.

[15] 环球时报.为什么说新冠病毒最可能的来源是这个？答案现在终于出来了！[EB/OL].(2021-03-31)[2021-05-17]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695710919067716129&wfr=spider&for=pc.

The Relief of Legal Issues on Wildlife Protection in the Context of COVID-19

LI Zhao-yang

(Law School, Hehai University, Nanjing 210000, China)

The epidemic has revealed that China’s wildlife protection legislation has problems such as the deviation of the legislative concept, the limitation of the protection scope, the weakness of the supervision link, and the inadequate forethought of the potential public health and security risks. In the future the legislative concept of integration of multiple values should be established, the scope of wildlife protection by law should be adjusted and expanded, an all-round regulatory mechanism should be constructed and the public power of wildlife protection and supervision should be strengthened.

COVID-19; wildlife protection laws; fasting; public safety

D922.68

A

1009-9115(2022)05-0122-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.05.022

2022-03-01

2022-07-05

李昭阳（1993-），男，江苏泰兴人，博士研究生，研究方向为环境法学。

（责任编辑、校对：王学增）