习近平法治思想指导下的地方法治建设规划作为S市法治建设规划课题组成员的反思

赵豪

摘要：在习近平法治思想的指导下，随着《法治中国建设规划（2020一2025年）出台》，我国地方法治建设规划起草工作正如火如茶地开展。习近平法治思想为地方法治建设开辟了新的境界，更好地发挥了地方法治建设规划的蓝图作用。但在部分省市法治建设规划的起草过程中，尚有起草部门协同能力建设有待提升、科层制降低起草效率、内容求全责备以及与地方发展情况脱节等问题。为了提升地方法治规划起草工作水平，起草部门应当加强协同机制建构、坚持效率导向、区分内容重要程度赋权以及把握好法治工作的阶段性和时代性，从而迈向地方法治建设工作的新征程。

关键词：习近平法治思想：法治中国：法治规划：地方法治建设

一、引言：习近平法治思想为地方法治建设开辟新境界

习近平法治思想是深刻回答了全面依法治国、建设法治中国的时代之问，充分体现了21世纪中国法治的时代精神。中国特色社会主义事业正处于腾飞的新阶段，法治工作将承担更加重要的历史使命，在中国特色社会主义现代化伟大征程中扮演更重要的角色。2021年1月，中央发布了《法治中国建设规划（2020一2025年）》（以下简称中央《规划》），该规划是新中国成立以来，由党中央颁行的首个以“法治中国建设”为内容的系统性规划，以习近平法治思想为根本遵循，围绕中国特色社会主义法治体系这一总抓手，从坚定不移走中国特色社会主义法治道路、全面贯彻实施宪法等九个方面着手，对法治中国建设的各项工作进行了全面和系统的部署。该规划的发布，不仅体现出党的领导是中国特色社会主义法治建设的根本保证，也彰显了以习近平法治思想为指导的中国法治建设事业进入了新的征程。随着中央层面规划出台，各地方也开始结合自身实际情况，在坚持中央要求基础上，探索出台属于自身的法治建设规划，如上海便在今年4月发布了《法治上海建设规划（2021-2025年）》，成为地方谋划法治建设蓝图的新尝试。

地方通过规划的形式开展法治工作并不鲜见，事实上我国地方习惯于通过发布整体性规划的方式，将法治建设工作统摄于其中。制定法治单行规划，属于我国法治工作历史上的重大创举，代表着法治在国家目的中的作用愈发突出，也为引领地方法治建设工作发挥突出贡献。为贯彻中央全面依法治国精神，将中央《规划》的精神落到实处，S市也起草了法治建设规划，并邀请了相关高校、科研机构与专家学者作为课题的研究者，助推该市法治规划顺利完成。笔者作为课题组的成员之一，有幸跟随导师全程深度参与该市法治建设规划的起草工作，对该市的法治建设规划工作有深入的了解。同时，回顾规划起草过程，笔者发现其间存在许多值得总结归纳的有益经验，当然，也存在部分需要反思规避的工作误区。现阶段，各地法治建设规划起草工作均如火如茶，本文拟在深入剖析该市法治建设规划起草工作的基础之上，对规划起草工作的成功经验与主要亮点进行提炼，并对起草工作中的误区进行反思归纳，以期为其他省市地方法治建设规划起草提供可借鉴的经验。

二、习近平法治思想指导下的S市法治建设规划

地方法治建设规划涌现，既是习近平法治思想指导下的结果，也是受到中央《规划》影响的产物。S市的法治建设规划起步早、站位高、措施实，是S市委领导下的起草小组和课题组和共同努力的结果。笔者作为课题组的一员，试图对整个起草过程进行回顾，并对该市法治建设规劃中的突出亮点进行介评，从而实现实践对理论的反哺。

（一）起草背景：习近平法治思想下地方法治建设新航程在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记深刻阐述了规划之于法治建设的重要性，并指出要研究制定法治中国建设规划。除此之外，习近平总书记还指出，我们党治国理政的一种重要方式，就是制定中长期的经济社会发展规划啊。作为中国重要港口城市，S市起草法治建设规划，不仅有更高的政治站位，也存在迫切的现实需求。在谋划推进法治城市建设的进程中，S市始终坚持以习近平法治思想为指导，以高度的思想自觉、行动自觉推进依法治市，法治建设工作站位高、想得深、措施实。近年来，S市在全国法治政府评估中一直名列前茅，各项法治指数位居前列，在法治建设中有诸多创举。在司法改革等方面，$市率先落实司法人员分类管理制度改革，推进司法权力运行机制和司法责任制改革，“谁办案谁负责”的办案责任制得到有效落实，繁简分流、诉讼管辖、公益诉讼、刑事速裁、立案登记制等中央改革试点项目先行先试、多点开花。同时，S市在基层治理等方面也有突出成效，各类法治化成果丰富，全民守法社会氛围日益浓厚，法治城市建设扎实前进。

但在上述成就之下，伴随着经济社会快速发展，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，依法维护自身合法权益的要求日益强烈，对S市的法治建设工作提出了新的更高要求。首先，该市的法治保障和能力建设有待加强。在追求高质量发展的过程中，法治发挥着固根本、稳预期、利长远的重要作用。面对急速发展的经济形态，S市亟需通过拓宽立法空间来实现保障，从而在法治轨道上推动发展。其次，该市法治建设整体合力有待强化。

法治工作“一盘棋”是做好地方乃至全国法治建设的重要命题。S市目前各法治工作部门尚存在各自为政、各行其是、政出多门的情况，应当通过系统化、整体化的法治规划予以矫正。再次，该市距离形成全民法治信仰还有一定的提升空间，不能完全满足人民群众对安全、稳定生活环境的需求。除此之外，该市部分领域法治建设较为滞后，存在对部分行业、部分经济样态的监管真空。因此，站在新的历史阶段，通过制定符合本地区的法治单行发展规划，是习近平法治思想指导下S市提升法治工作水平的必由之路。

（二）起草过程：高擎习近平法治思想大旗谋划地方法治建设新蓝图

习近平总书记指出：“当前，立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。”地方法治改革工作亦是如此，需要坚持党委领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，因此S市未来五年法治工作规划均由市委依法治市办（委员会）牵头起草。根据S市依法治市委员会的工作要求，该市采取“一规划，两方案”共同起草的方式，即将《S市法治建设规划》与《S市法治政府建设行动方案》《S市法治社会建设行动方案》放在一条时间线中，由不同部分分工负责，从而加快整体起草进度。笔者所在的课题组负责的是《S市法治建设规划》的起草，在整个规划起草过程中，起草小组与课题组进行了充分而深入的交流，双方一致认为应当在规划中牢牢坚持习近平法治思想不动摇。在规划起草的开始，课题组对中央《规划》进行了逐条分解，将其细化为了可执行、可落地的契合S市法治建设实践的内容。区分中央《规划》内容里面中央与地方的事权，将不属于地方事权的内容进行淡化，从而提高研究的针对性。

在逐条分解中央《规划》的基础上，课题组对照指标对S市现阶段的法治建设工作进行了梳理、评估，分析工作的亮点与薄弱环节，从而有效提高了S市法治规划的针对性。在前期基础工作完成后，课题组利用一个月的时间进行了S市法治规划初稿的起草工作，拿出了一份扎实的草案，为后阶段的修改工作奠定了良好的基础。在规划起草工作中，S市起草小组与课题组密切配合，共同听取了多方的意见。首先，起草小组为课题组收集了起草的相关素材，并征集了67个单位的意见.在今年6月份，起草小组又向20个重点单位征求了意见。其次，起草小组和课题组在市司法局、市中级人民法院和市检察院等单位召开了多场座谈会，听取了市局各单位、专家学者等各方面的意见。除此之外，起草小组还面向社会公开征求意见，欢迎各界人士提出建议，真正实现了听取各方面、各层次、各领域的意见，为S市法治建设规划起草过程的民主性和内容的科学性提供了充分的保障。最后，规划的起草尊重了S市的城市精神，在规划的内容中关注到了外来人口等群体的权益保障，听取了该类人群的意见，尊重了他们作为城市建设者的主体地位。

（三）起草思路：以习近平法治思想为要义兼顾中央地方法治要求

中国特色社会主义法治理论全面总结了我国法治建设工作中的成功经验，对地方的法治建设工作有极为重要的指导意义。习近平法治思想是中国特色社会主义法治理论的核心，坚持中国特色社会主义法治理论，从根本上看是坚持习近平法治思想，以习近平法治思想推动S市法治城市建设实践与创新，从而处理好法治与改革的关系。

首先，课题组在起草工作中严格注意彻落实中央《规划》的重要措施。通过编制好S市法治建设规划，对标中央《规划》提出的总体目标、具体举措和工作要求，确保党中央关于全面依法治国的决策部署和工作任务得到不折不扣地贯彻落实。其次，在整体框架上，课题组总体遵循了中央《规划》框架结构，同时立足S市的实际发展需要和城市经济社会特质，增加了若干板块内容。除此之外，课题组的起草工作聚焦该市法治主题主线，研究制定实施方案，做好法治城市规划布局。而且起草过程中课题组注重条块互补、力量统筹、资源共享，增加法治建设的系统性、整体性以及协同性，从而形成法治建设工作合力。

在起草规划内容上，主要有以下几方面亮点：第一，以科学立法回应时代需要。“科学立法”作为立法一项重要原则，是党在全面推进依法治国的新形势下对进一步加强立法工作提出的“新四字方针”。课题组在规划中提出，要加强要素市场化配置等重要领域立法。第二，聚焦行政治理效能，全面优化营商环境。行政治理的核心在于行政执法，而行政执法是行政机关依法行政水平最直观的展示窗口。课题组在规划中体现了对行政执法效能的要求，并将包容审慎监管等政府处理与商事主体的新手段吸纳进了规划。

第三，全面推进司法文明建设。司法文明是政治文明和社会文明的表征与载体在S市的法治规划中，不僅对司法工作的基础性要求作出进一步强调，而且创设性提出了诸多新的措施，对推动该市的司法工作具有极高价值。第四，以全民守法促进法治城市的建设。习近平总书记指出：“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”S市法治建设规划注重全民守法的广度与深度，在内容上体现了习近平总书记对全民守法的重要解读。

三、对$市法治建设规划起草过程的反思

在S市规划的起草过程中间，虽然起草小组与课题组通力合作，但是整个过程并非一帆风顺一人类所有光辉的成就都需要艰苦的努力，该市法治建设规划起草亦然。具体而言，从该市法治建设规划起草过程来看，大致存在下述几点问题：

（一）起草部门协同程度有待提升

首先，根据S市依法治市办的部署，法治建设规划与法治社会行动方案、法治政府行动方案同步草拟，但是三份文件的进度存在显著差异。在法治建设规划面向社会征求意见的时候，另外两份行动方案却没有完善到可以征集意见的程度。因此原计划三份文件将同步起草、同步审议，但是因为进度不一，只能分别审议、单独发布。除此之外，法治建设规划与法治社会行动方案之间存在重叠方面的不适宜。这具体表现在，部分内容具体性强，应当被写入两份行动方案中，但是却进入了法治建设规划。如法治建设规划部分的“构建全民守法氛围”“拓展法治宣传渠道”以及“规划一批主题公园”等内容，实为具体操作，应当写入法治社会行动方案。同时，部分内容属于抽象规定，应当被写入法治建设规划，但是却被写人了两份行动方案之中。例如法治政府行动方案中“构建权责统一高效行政体系”部分的内容，属于抽象性的纲领，应当被写入法治建设规划中。这一问题后期在协调会中得到了解决，但受部门利益影响，每个起草单位都希望保留自己的内容，删改其他单位起草内容，所以在协调的时候也有困难。

除此之外，在该市法治建设规划征求意见的过程中，同样存在部门利益间的隔阂，也存在与意见提供部门的协调困难。根据整理过的收集意见，有的法治实施单位希望在规划中体现增加执法资源的内容，以解决基层执法单位执法力量不足问题。这当然有一定的合理性，但是市委编办则不希望将此类内容加入规划中，因为在既有“三定”方案下增加编制非常困难。同时法院与检察院在相关内容方面也存在分歧，例如法院希望将审判作为单独的一单元来安排，但是检察院希望将法院、检察院作为整体，以司法为主线加以规定。而且，在课题组决定不采纳意见提出单位的建议时，往往会得到其反对，需要通过协调解决争议。如课题组决定不采纳市委政法委的某项意见，结果市委政法委多次前来沟通，希望把相关内容加入规划。经过上述起草困难，笔者深刻认识到了理论与实践的区别。地方法治建设规划的起草从来不是书斋中的产物，需要对庞杂的社会、政治存在有充分的把握。事实上，由市委领导起草法治规划是极正确的，因为该规划涉及多方主体利益，需要市委从中协调各方。

（二）起草工作受科层制影响较大

在S市法治建设规划起草过程中，存在科层制下效率凝滞问题。该问题主要表现为以下三个方面：首先，起草小组与局内协调部门的配合存在隔阂。在征求意见阶段，局内协调部门计划召开数场座谈会，但由于与会嘉宾时间难以达成一致，于是只能一拖再拖，最后甚至决定取消了一场座谈会，改为意见征集。同时，在成功召开的座谈会中，与会议嘉宾反映收到草案时间过短，因此没有时间仔细研究，然而起草小组将草案呈递协调部门时间较早，出现这种情形实属不当。其次，传统科层体制之下，上级机关以及同级中枢机关较为强势，其意见往往借助于威权而在对象机关的工作中得到体现。具体到本次起草工作，可以发现某些掌握了人事权、财政权的部门容易通过交涉使本单位的意见在法治规划中得到贯彻，同时部分业绩考评乃至惩戒机关，其意见也容易被起草小组进行更多吸纳。诚然此类单位的意见是很重要的，也对法治实践有益，但是不加区分予以吸收，容易影响规划的整体架构，从而使规划不能做到“统筹兼顾，均匀发力”。而且在规划中过于体现某些部门的意见，实际上容易导致部门利益固化，不利于各个部门之间通力合作，更不利于法治工作“一盘棋”格局的构建。

而且科层制带来的问题还有程序阻卡，在规划起草过程中，时常需要就某些问题获取相关部门同意或者认可，这种流程耗时较长，拖慢了规划起草的进度。而且由此还带来了部门之间信息不畅通的问题，在起草过程中存在这种情况：课题组已经将草稿做了修改，但是协调部门并不知晓，于是上会讨论的依然是原版。除此之外，在规划起草过程中，需要对每一条内容划分责任单位，而这项本来很正常的工作，也成了具有挑战性的事。相关部门争权诿责的情况比较突出，在这一过程中，出现过一部门认为自己不属于责任单位，而另一部门属于责任单位，结果对象单位也认为自己不属于责任单位，反而是最开始推脱的部门系责任单位的情况。于这种情况存在联系的是部门单位部门利益至上的错误倾向，在这种倾向的影响下，有部门仅从自身的利益出发，提出的意见或者是减轻了自己的责任，或者是有利于提高自己部门的人事权、财政权以及执法权威。简言之，受到科层制的影响，各个部门之间、上下级部门间，经常出现沟通问题，不仅无法做到利益协同，就连基本的合作也出现障碍。

（三）规划内容可能过度求全责备

在规划内容方面，笔者认为S市法治建设规划草案内容充实，完美契合该市法治需要。但是该规划也失之过分详细，过度求全责备的结果可能导致重点无法得到突出，反而不利于发挥规划指导实践活动的纲领性作用。一方面，在起草过程中，起草小组希望逐条贯彻中央与省级的规划。即便是依照事权筛分了部分不属于$市地方事权的内容，需要在规划中贯彻的依然达数百条。在最初的草案中，课题组按照要求对中央和省级两级规划进行了落实，并加入了S市的特色内容，结果整个草案显得较为冗长，多达三万余字，对比中央《规划》的一万五千字，显得庞大而看不出重点。另一方面，在该市规划起草中，起草小组希望规划可以指导该市社会的各个方面，将一切工作尽可能纳入法律控制的范畴。这实际上是一种法律工具主义的思想，将其视为一种关于法律本质和功能的法学世界观和认识论，强调法律只是实现特定社会目标的工具和手段。同时，这种主张也存在向法律万能主义倾斜的可能。事实上，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在谋篇布局、审时度势之际将德法共治思想运用到中国运行的轨道之中，并将其推向新的历史高度。因此应当将法治与德治结合，避免以法律控制一切的倾向。

同时，在$市法治规划起草过程中，存在将对该市法治建设有益的内容全部吸纳的倾向，这种尝试虽然可以理解，但是问题依然在于内容过多，作为规划性、纲领性文件，过于具体化的内容不应当写入，而应当吸纳进两份行动方案中，从而实现详略得当。除此之外，起草小组希望通过这一法治建设规划，可以将该市的所有现实问题进行解决，这种想法过于美好，但是实现难度较大，而且有伤规划之科学性。同时，在起草过程中，笔者认为无论是起草小组还是课题组，都存在不能很好地处理解决当下问题与预防未来问题间关系的问题。作为未来五年法治建设规划，在起草初期只是着眼于解决当下问题，并不考虑解决问题的措施是否会带来新的问题，也不考虑如何应对未来可能发生的问题。这种倾向表面上是前瞻性的缺乏，实质上是对法治建设规律掌握不够透彻。面对高速发展的经济与社会，做好法治保障工作不仅仅是填补损害，还应该对未来有足够准确的预期，从而预判可能发生的问题，并做好相应的对策。也是在这一意义上，立法学允许立法工作有适度的超前性，从而对抗法律注定带有的滞后性。

（四）部分內容与发展阶段不匹配

在$市法治建设规划起草的过程中，另外一个比较明显的问题在于规划内容方面。部分内容与该市的发展阶段不适应，存在过于超前的可能，而部分内容又已经落后于理论与实践。在该市法治建设规划中，拟提出探索建立轻微刑事犯罪档案封存制度，这无疑是巨大创新。事实上根据宽严相济的刑事司法政策，目前我国刑事犯罪惩处存在过于严苛之嫌。罪犯不仅需要服刑，而且受制于我国目前刑满释放回归社会机制不够完善，多数就业岗位都存在对曾因犯罪受过刑事处罚之人的抵触。更有甚者，会累积罪犯的亲属，使其无法从事相关职业。有鉴于此，该市便尝试对轻微犯罪者犯罪记录的封存。这当然是具有进步意义的尝试，但是这项工作可能过于超前，应该由中央通过试点等方式进行统筹安排，否则就可能出现各地人员云集该市从事犯罪活动的情况，也容易出现该市的封存与其他地区司法管辖的争议。除此之外，该市法治建设规划中还对诉讼费用制度改革作了安排，这当然也是有益的尝试，

但可能会与地方事权冲突。而且诉讼费用属于司法工作中牵一发而动全身的内容，如不做好配套制度设计，则可能会致使诉讼费用收取面临标准不一等问题，从而影响司法和司法活动的公平。

而在该市法治建设规划中还存在部分过时内容，已不适应快速发展的经济社会。例如该市在规划中对行政执法三项制度进行了规定，而这已经是常态化工作，不宜写入前瞻性规划。相似的还有柔性执法以及“互联网+”政务服务等内容，这些都是全国范围内已经在开展、并取得了突出成效的工作，写入未来五年的规划中有失其必要性。同时，规划中关于司法责任制的内容亦存在过时之问题，易言之，该市规划并未抓住司法责任制之重点，也就是没有抓住惩戒这一核心命题，而是在司法人员行为规范等方面发力，不仅落后潮流，且有避重就轻之嫌。另外，该市规划在纠纷解决方面同样存在落后内容。例如该市规划强调培育商事调解组织。事实上商事调解组织目前发展良好，深圳市早在2016年就成立了商事调解协会，东莞市也设立了商事调解中心。所以这种工作放到当前中国大背景下，也已经成为日常工作，写到规划之中同样有伤规划的前瞻性。简言之，目前而言S市的法治建设规划部分内容尚不完全契合法治建设发展趋势，部分内容过于超前，部分内容相对滞后。或许该市法治建设规划部分内容在合理性与前瞻性等维度尚有余路要走，否则便不能完全发挥法治建设规划的引领作用。

四、对地方法治建设规划起草工作的建议

地方法治建设规划起草是庞杂而繁乱的系统工程，这决定了起草工作的困难性与复杂性。结合上述笔者在S市法治建设规划起草过程中的反思，这些问题亦是地方法治建设规划起草工作的共性问题，因此应当提出针对性的建议，以期能对我国地方法治工作有所裨益。

（一）提升规划起草部门协同能力

协同能力的提升不仅在规划起草中很重要，在实现协同治理方面同样重要。受传统的全能型政府和秩序行政思想影响，政府部门对于开展横向合作、进行协同攻坚的积极性较低，府际沟通机制缺乏，难以做到法治规划协同配套。在现阶段，提升和创新地方法治规划起草工作水平在协同性方面所面临的主要问题包括：协同治理理念认识不清，难以相互配合;协同工作机制建设缺失，合作效率低下;协同起草方式亟待进步，相对缺乏沟通;协调机构相对单一，过度依赖权威。提升规划起草部门协同能力，就是要用多方形成合力，在起草过程中沟通，在意见交换中协调，从而使进度、内容等都渐趋适宜，提高地方法治规划起草的社会化、法治化、智能化、专业化水平，更加契合地方城市特色。但是，实践中经常发生的情况是，由于地方法治协调议事机构对于法治规划起草工作任务、进度安排不够具体、清晰，从而导致“一规划两方案”起草单位合作机制运转不畅。同时，部分起草单位在起草工作中缺乏协同沟通意识，给法治规划同步起草、同步审批以至同步发布都造成了障碍。

为了解决这一问题，首先便要强化地方法治议事协调机构的协调职责。在规划起草过程中，要细化法治议事协调机构协调各起草单位的流程，建立工作报告制度、专人联系、规范意见沟通等工作机制。其次，要确定针对起草的定期会议制度，通过协调会等形式统筹研究各规划方案内容安排等工作，并研究审议重大创新内容，协调解决重点难点问题。除此之外，起草工作伊始，便要合理且清晰地安排工作任务，制定起草工作的进度表，从而防止进度受到影响。更重要的是，要破除起草单位间的利益隔阂，杜绝部门利益至上，形成通力合作关系。在考核层面上，要将“一规划两方案”作为整体性工作来加以考评，防止起草单位出现互相扯皮;在审议层面上，要尽最大努力实现“一规划两方案”同步审议乃至发布，从而将作为起草工作整体进行考评的构想能落到实处;在责任层面，如要追究起草责任，则应坚持对起草工作牵头单位的负业绩追究，倒逼其做好“一规划两方案”的过程控制。总而言之，受制于起草工作的非行政化，要提升规划起草部门协同能力，就要从外部制度着手，通过硬性约束保障协调顺利实施。

（二）以效率为导向预防科层凝滞

作为一套自上而下控制体系，现代科层制在诞生之初即为人所诟病，具体包括科层制的僵化、繁文缛节、效率低下以及不够亲民2。在地方法治规划起草过程中，科层制带来的问题也很显著。为了克服科层制下可能出现的凝滞情况，便需要通过起草过程的扁平化来消解科层制对效率的拖累。起草过程的扁平化关注的是起草单位间的横向协调，核心是减少行政层级、提高效率、涤除官僚主义等。从根本角度看，这项对策不仅应该应用于起草单位之间，也应该应用于所有关系起草工作单位之间。一方面，起草单位获得法治议事协调单位的支持，在进行流程统筹和意见互换中，通过沟通和协作而提升起草工作效率;另一方面，起草工作获得来自其他法治实施单位的支持，通过法院、检察院、司法局以及其他机关单位价值与能力的注人，可以实现起草单位与法治实施单位间的关系重构，把科层制下的壁垒部门关系，变为同作、协商甚至被授权的关系，从而以提升质量的方式，提升起草效率。当然，扁平化不能被简单地理解为涤除机关层级，更不能被当作否定上下级权威构造的理论工具，而是应该将其与其他措施结合起来，通过起草过程中的风险控制，避免扁平化可能给起草工作所带来的负面影响。

事实上效率并非地方法治建设规划的唯一追求，然而如果起草效率不能得到保证，那么整个规划的就将面临时刻的不确定。这种不确定或者来自随时可能出現突发状况的社会存在，或者来自上下级机关的意志改变，又或者是单纯的个人意志带来的影响。为了防止突发社会现象带来干扰，起草机关应当加强和舆情监测单位的合作，从而把握地区脉搏，对重大变化的迹象进行了解，避免规划罔顾社会存在。为了防止上下级机关以及同级机关之间的互相牵绊，应当实行意见唯一制度，亦即在征集意见之后，非征集意见阶段不得通过科层关系传递意见。这种设想并非空谈，事实上法治规划起草单位苦“意见潮汐”久矣，如果在规划任意阶段均接受各方面意见，则规划将永远无法稳定。同时，应当借鉴领导干部干预案件记录制度，在规划起草过程中，将领导干部对规划的意见留名留档。这种考量是对起草单位同志们需求的回应，一方面可以起草责任追责的作用，促进法治人员职业保障落到实处。另一方面也可以防止领导干部的个人意志干预到整个规划起草工作，因为人的有限性导致其意见未必正确，如果不予记录将对起草单位工作人员产生巨大压力，迫使其在规划中将领导的意见都吸收进去。

（三）内容区分重要程度分别赋权

地方法治建设规划，规划的应该是当地未来五年的法治工作格局，亦即该地最迫切、最要紧的工作。为了实现规划内容的合理性，就应当区分不同内容的重要程度，分别赋予不同权重从而实现详略得当。首先，应当在起草工作中注意分清主次，具体而言，即是将日常性工作与阶段性工作相区分、宣誓性文本与具体性文本相区分，从而在规划文本中实现结构有序。第二，要在“一规划两方案”起草过程中注重在规划中实现提纲挈领，在行动方案中规定具体步骤。目前大部分地区对于地方党政发文均有篇幅限制，不可过分冗长，因此通过“纲繁分流”可以保证所起草的规划、方案在形式上满足条件。第三，要注意区分起草中的实质性问题与技术性问题，对待实质性问题应当按照分流标准，属于提纲类的就分到规划里，属于措施类的就分到方案里。而区分实质性问题和技术性问题的标准在于，该问题是否会影响整个文件。如果该内容的位置、文本以及内容的拆分都属于可以基于主观能动性安排的，就属于技术性问题，具体包括主题间的位置关系、各级标题具体详细程度等等。

除此之外，规划内容的颗粒度是非常重要的。部分地方在起草法治建设规划的时候，可能不注重规划各部门之间颗粒度的统一，导致有的部门内容相对抽象，但是有的部门内容过于具体，不符合一份优秀的法治建设规划的基本要求。所以起草单位需要把握好不同规划、方案的颗粒度，在内容分流工作基础上，也注意规划、方案各部分的详略得当。同时，在起草规划的时候，应当处理好与上级规划的关系。以市级规划为例子，起草单位需要处理好本级法治建设规划与中央《规划》以及省级《规划》在内容上、形式上和逻辑上的契合。因为上级规划已考虑到下级，因此下级单位的法治规划应当贯彻上级法治规划的精神，从而实现上级意义上的区域法治工作一体。当然，对于不属于下级地方事权的内容，在起草过程中须得甄别，避免出现乌龙事件。易言之，目前地方法治建设规划起草过程中出现的体例失衡现象，大部分都是由于没有做好区分赋权、颗粒度控制工作造成的。诚然法治规划应当坚持实事求是，已解决问题为遵循，但是如果失去了基本的秩序美感，那么出台之后也很难让大众信服，甚至会导致公众对当地法治实施单位的工作能力产生一定的怀疑。

（四）正视法治工作阶段性与时代性

法治建设规划是地方法治工作的阶段性成果，其站位于过去的法治工作成就，展望未来法治工作格局，从这个意义上来讲，法治建设规划虽然不能忽视过去，但主要还是要面向未来，因此应当具备一定的前瞻性，所以规划起草单位应当正视地方法治工作的阶段性和时代性。地方法治工作的阶段性是指，在我国法治工作的习惯性规划中一过去主要是国民经济发展规划，每一个五年所达到的成就;地方法治工作的时代性是指，法治工作与特定的历史背景密不可分，存在于时代的事物，将会对法治发展的情况产生明显影响。易言之，阶段性关注的是经济社会发展水平对法治规划工作的影响，而时代性主要關注整个历史时期的主题与基调。无论如何，起草地方法治规划应当把握历史发展机遇，根据实际需要对实践中获取并积累的全球各地的法治建设先进经验进行吸收，根据不同单位、不同区域的特征因时因地制宜，制定工作规划，旗帜鲜明地推进各个领域的法治化。通过这种途径将法治建设各项工作落到实处，推动法治建没工作从初创到更高标准，在地方法治建设中展现时代担当。

具体而言，要提升地方法治工作建设规划的阶段性，就要系统总结法治建设工作中的成功经验，坚持中国特色社会主义法治理论，坚持习近平法治思想，以人民为出发点和落脚点，尊重和保障人权，以人民群众的根本利益为最高遵循，做好法治建设统筹工作，合理配置各类法治资源，优化法治力量配比，增强法治建设的系统性，让各类主体在法治建设工作中形成合力。同时，要提升地方法治工作建设规划的时代性，就要聚焦本地经济社会发展和法治建设工作的实际情况，以需求为导向，通过时代脉搏占取先机。在现阶段，就法治实施体系看，各地应当深化强区放权改革，深入推进政府职能转变。“法治是最好的营商环境。”各地应当以更高水平的执法能力推动进步，做到重大决策程序正当、机构和行政管理体制改革不断深化、执法过程监督持续加强、市场监管模式不断创新，构建适宜创业的法治化营商环境。同时，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”各地应当乘司法体制改革之东风，不断改进司法工作，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

五、结语：迈向习近平法治思想指导下的地方法治建设新征程

“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”习近平总书记对法治的重要论断，洞悉了法治之于国家治理的重大意义，对于进一步推进地方法治建设具有重要指导价值。地方法治建设是一项重大而复杂的系统性工程，只有加强党在地方法治建设中的统一领导、统一部署、统筹协调，才能有序推进法治建设各项工作。同时，建成良法善治的地方法治格局也有利于进一步加强和巩固党的领导，协助党在法治轨道上推进地方经济社会建设各项工作，为中国特色社会主义现代化提供地方助力。随着中国法治建设全面迈人“规划”时代，地方也应该积极推动地方法治规划工作取得新的进展，在锐意进取中谋求法治建设更大的进步。在地方法治建设规划起草中，应该着力解决党和政府高度关注、人民群众反映强烈、制约法治建设的突出问题，以完备的法治保障回应经济社会发展需要。千川汇海阔，风好正扬帆。建设法治中国，迈向地方法治建设新征程，是历史和人民交给我们这一代法律人的光荣任务，也是新时代中国法律人的重要使命。未来，地方法治建设将在习近平法治思想指导下，不断提升法治工作水平，夺取全面建设社会主义现代化国家的新胜利！

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