行政黑名单制度的法律规制——基于类型化研究与行政过程论视角

武梦圆（山东大学 法学院，山东 青岛 266237）

一、问题之提出

作为社会信用体系建设的重要组成部分，黑名单制度被诸多主体在实践中广泛运用于各个领域，涵盖航空运输、环境保护、食品安全、体育市场、水利建设、税收金融等。伴随着政府治理模式的转变，行政黑名单制度作为政府规制工具中的信用工具也得到了行政机关的青睐①，实现了行政执法方式的创新。行政黑名单制度，是行政机关对于具有违法犯罪行为或者对社会具有特别危害可能的行政相对人，通过公示或者实施不良信息记录等方式，在一定的期限内对其进行权利的限制或者约束的一种综合性行政管理活动。

相较于传统的行政执法方式，行政黑名单制度展现出了诸多优势。一是与大数据技术相结合，实现了高效信息传递与节约执法成本的融合。互联网大数据的发展更加直接融合了个体信息的个人价值和公共价值[1]，行政黑名单制度借助大数据实现了高效率信息公开，并极大地节约了行政执法成本。二是实现了行政机关在保障行政实效性基础上的积极能动行政，实效性是行政法上进行价值衡量的重要影响因素，甚至是行政机关做出价值取舍的重要依据[2]，基于保障和实现社会公共利益，行政黑名单制度通过对行政相对人的违法犯罪或失信信息予以记录并曝光等，以期实现警示与惩戒功能或促使其更好地履行行政法规定的法律义务，极大地提升了行政执法效率。三是兼顾了“行政机关——行政相对人——行政相关人”的三重法律关系，实现了行政参与模式的转变。社会公众通过行政黑名单制度，以行政相关人的身份参与到行政管理活动中，实现了与行政机关的良性互动，并基于诚实信用在社会主义市场经济的独特地位，使行政相对人的信用与荣誉遭受了动摇与贬值，无形中加大了行政违法成本。正是基于以上制度优势，行政黑名单在实践中被广泛运用，甚至出现了“层层加码，不断深化，普遍开花”[3]的趋势。

通过在北大法宝输入“社会信用”“公共信用”“信用条例”等关键词，可以检索到与社会信用建设相关的2部行政法规，21部地方性法规，其中包括14部省级地方性法规（2部尚未生效②）、6部设区的市地方性法规、1部经济特区法规，还有数以千计的各类规范性文件。本文在以上规范性法律文件中选取较具典型性的进行法律规范分析，尤其是涉及行政黑名单制度的相关内容，进而梳理出该制度的基本法律特征并总结出行政黑名单的基本类型。

通过对以上法律规范的归纳与整理，可以发现多数规范性文件均对行政相对人的信用行为进行了针对性的收集与管理，并通过建立失信黑名单、信息公开与披露等方式进行行政管理活动，多数文件也相对应的配置了信用修复、异议处理等保障性程序。由此，行政黑名单制度具有至少以下主要特征：一是行政主体的单方性，行政黑名单制定与发布由行政主体单方意志决定，无需相对人的合意；二是行为对象的特定性，黑名单针对的对象主要是具有违法犯罪行为或对社会具有较大危害可能的行政相对人；三是以声誉罚为特色的惩戒性，行政相对人一旦被记入黑名单，其自身的权利将被限制甚至剥夺，市场信誉也会相应地遭受贬损。

然而，制度的发展与成熟是对自我不足的承认与修正，行政黑名单制度在具备较高行政实效性的制度优势外，在对公平竞争、法律位阶以及个人信息保护等方面缺乏应有的法理支撑和统一规范。在“信用中国”网站上以“黑名单”为关键词进行主题搜索，会找到相关专栏文章共6157条；在中国政府网“政务信息公开专栏”网站中的“国务院政策文件库”以“黑名单”作为关键词进行全文搜索，检索到445条政策文件，其中包括126条国务院文件，164条国务院部门文件，155条政策文件解读，内容涵盖科教文卫体等各领域，设定主体多样、程序缺乏统一性

二、性质定位：行政黑名单制度法律性质之评析与厘定

学界对于行政黑名单制度的法律性质并未形成统一观点，呈现理论争鸣的状态，综合学者的研究，本文将其归纳为两种法律性质界定模式。

（一）行政黑名单法律性质的单一界定

1.行政处罚说

该学说主要侧重于行政黑名单对行政相对人发挥惩戒作用的法律效果。如胡建淼教授从行政处罚的基本法学理论着手，分析了行政处罚具有制裁性、处分性、不利性、法定性的法律性质，可以分为人身罚、财产罚、资格罚和申诫罚四种类型，并对照行政黑名单制度，认为其具备行政处罚的法律性质，进一步分析认定其属于《行政处罚法》第9条③规定的“其他行政处罚”。[4]但该学说片面地强调行政黑名单制度惩戒性的法律效果，忽视了该制度在实践中内容丰富、涵盖领域广泛的特征，难免以偏概全，难以涵盖所有的行政黑名单范畴。也有部分学者对该制度提出质疑，认为黑名单是在原有行政处罚基础上的“增量处罚”，违反了行政处罚法中“一事不再罚”的实施规则。

2.行政强制说

该学说认为行政黑名单制度通过公布行为引起社会关注，行政相对人因此遭受社会公众谴责，产生精神压力，在行政机关采取下一步制裁措施前，迫使其履行行政法上确定的义务，进而成为增强行政实效性的重要手段[5]。该学说着眼公布行为，对“违法事实公布”的法律属性进行界定，一定程度上对行政黑名单制度的公布行为这一环节具有借鉴意义。但是需要进一步讨论的是，违法事实公布客观上确实造成了行政相对人信用与名誉的贬损，可能也产生了督促或者强制其履行义务的效果，但回归具体行政行为的构成要件④，行政机关公布不良信息的行为所产生的上述效果是否可以定性为法律效果呢？是否出于其主观上的意思表示呢？[6]156本文认为这仅是行政机关在履行政务信息公开的规定，不具备对行政相对人权利义务增减的意思表示，是客观上产生的效果。因此该公布行为并不符合具体行政行为的构成要件，更类似于一种行政事实行为。

3.公共警告说

有学者将行政黑名单制度与德国的公共警告制度进行比较法分析，认为行政机关公布行政黑名单更多的是出于预防与警示的目的，提醒社会公众对这些违法违规行为或者严重失信行为进行警示，并不会对行政相对人权利义务的产生、变更与消灭发生法律效果，社会公众可以对这些警示行为置之不理或者拒绝接受[7]。因此与行政处罚相比，行政黑名单更多的是发挥引导作用，应定性为行政事实行为。然而，对比这两种制度，可知两者在制定目的与监管环节上有本质不同。公共警告一般会选择在对社会公益侵害较大的事件发生之前或者为防止事件继续扩大的时间节点予以发布，是一种事前与事中的监管，目的主要是对即将发生或者正在发生的违法行为予以干预，以促使公民遵守法律，进而增强法律的公信力。而行政黑名单制度一般会在违法事件发生之后，行政机关通过对不良信息进行记录与公示，从而对行政相对人进行一种事后监管，目的主要是进行失信惩戒，促进社会征信体系建设与发展。

（二）行政黑名单法律性质的多重界定

1.以行政黑名单制度的阶段性构造分阶段界定

有学者基于传统行政行为形式理论研究范式的缺陷，以行政过程论⑤为分析工具，对行政黑名单制度进行阶段性构造分析，提出该制度由拟列入行为、列入行为、公布行为、惩戒行为构成，是一种新兴复合型行政活动方式。其中，拟列入行为是列入行为开始前的准备行为，若拟列入行为和列入行为由不同行政机关实施，可定义为“多阶段行政行为之前阶段行为”；列入行为根据有无列入决定可以分为有列入决定的具体行政行为和无列入决定的内部行政行为；公布行为属于行政事实行为；惩戒行为归于以资格罚和人身罚为主要形式的其他行政处罚[8]。还有学者认为，该制度包含“录入——公布——惩戒——移除”等多个运行环节[9]。该学说创造性地引入行政过程论的研究范式，为学界对行政黑名单制度的法律性质认定提供了一个崭新的视角，颇具创新意义。然而，采用阶段性构造进行界定需要不断地根据法律实践进行分情况讨论，加大了实践认定的难度，较为抽象，不利于清晰明确地把握行政黑名单制度的法律属性和基本类型。但是对我们梳理行政黑名单制度的运行环节和构造模式却是大有裨益。

2.以行政黑名单制度的效果与功能分类型界定

有学者通过采取问卷调查与法理分析的方式对实践中已有的行政黑名单按照最后所呈现的法律效果和功能的不同进行分类，分为“惩罚性黑名单”“警示性黑名单”“备案类黑名单”“普法类黑名单”。并基于此种分类，进一步认定“惩罚性黑名单”属于处罚类具体行政行为，细分属于“其他行政处罚”，“警示性黑名单”属于行政指导，“备案类黑名单”属于内部行政行为，“普法类黑名单”属于行政事实行为[10]。该学说进行类型化研究后对行政黑名单制度进行分类定性，较广泛的覆盖了法治实践中出现的各类黑名单，提高了“法律对事物之真正的适应性”，具有很好的借鉴意义，但其仅仅关注行政黑名单“最后呈现之法律效果”，忽略了它的阶段性构造，使得无法窥见行政黑名单制度的动态化运行机制。

综上，对行政黑名单性质的单一认定模式存在诸多不足，而多重认定模式一定程度上弥补了这种不足，便于对行政黑名单制度的全方位、多层次认知。当前我国行政黑名单制度的发展展现出了旺盛的生命力，包含着丰富的理论与实践内容，对行政黑名单制度的法律性质进行类型化研究后界定，便于对该制度进行分析和把握，并能够弥补法律概念的抽象化认知使其具体化。但是类型化研究也由于其研究范式本身的缺陷亦存在不合理之处，其无法反应行政黑名单制度的动态化构造模式。

在此本文建议可将行政过程论研究与类型化研究结合。类型化研究方面，将行政黑名单划分为4种类型，便于对该制度进行分析和把握，并能够弥补对其法律概念的抽象化认知使其更加具体化，囿于类型化研究的静态化特点，无法反映行政黑名单制度的动态化构造模式。本文引入了行政过程论研究范式，将其与类型化研究相结合，在类型化界定分析行政黑名单制度的法律性质之外，对其分阶段进行法律规制。结合文章前一部分的法律规范分析（见表1），归纳出行政黑名单各类型的一般阶段性构造或运行环节，即“拟列入行为——列入行为——公布行为——惩戒行为——移除行为——救济行为”（见表2）。

表1 涉及行政黑名单制度的规范性法律文件的构建模式整理

表2 行政黑名单类型化法律性质界定及其运行环节

三、制度困境：行政黑名单制度法治化实践中存在的突出问题

（一）设定主体多元与制裁措施设定越位

1.设定主体多元

通过汇总各地相关规范性法律文件，综合分析可以发现，我国行政黑名单制度的设定主体呈现多元化现象，不仅有行政机关，还有企业、行业协会等非行政主体。同时，对同一种行政黑名单的设定往往涉及多行政主体，如食品安全领域从国家各部委到县级以上政府都有各类黑名单规范性文件的制定实践。这也从侧面反映出行政机关行政监管方式由事前监管向事中、事后监管转移后对行政黑名单这一新型行政监管方式的依赖性倾向，若不加以规制，容易形成“一黑就灵”“以曝代管”的监管乱象[11]。

2.制裁措施设定越位

当前，我国行政黑名单制度有关违法行政相对人的法律责任设定主要包含限制出入境、限制高消费、限制市场准入、取消评奖评优等，但实践中却出现了某些行政机关越权设置黑名单制度法律责任，并未遵循上位法优先的法律原则。此外，我国设定有关行政黑名单制度的规范性文件大多集中在部门规章、地方性法规及各类红头文件，效力层级较低。

（二）监管领域泛化与设定标准过宽

行政黑名单制度作为行政机关一种行之有效的信用规制工具和新型行政监管方式，被广泛应用于各类监管领域，如文化市场、安全生产、劳动保障、航空航天、金融监管等等，呈现出监管领域泛化的趋势。另外行政黑名单的设定标准过宽，对所规制的行为对象不加以限制，亦造成了滥用危机。如一些旅游主管部门将“不文明旅客”纳入行政黑名单的范围之内，对列入黑名单的旅客做出限制出境旅游等制裁措施。法治实践中似乎有时行政黑名单成为了一把行政监管与信用规制的“万能钥匙”，任何行为、任何对象都可以纳入其规制范围之内，这势必助长监管依赖的不良风气。

（三）权利保障程序缺乏规范性与统一性

现代行政程序既包含行政机关行使行政权的过程，也包含相对人参与行政管理的过程。由于行政黑名单制度自身内涵的丰富性及其所规制领域的特殊性，在不同的行政监管领域对黑名单制度运行的程序规定存在差异性，但是基本的保障行政相对人合法权利的核心程序是具备一定的共性和统一性的。现阶段下，行政机关在行政黑名单制度的运行过程中，往往强调其对行政权力的使用，却忽视了被监管的行政相对人对通过规范和统一的程序参与行政管理的合理诉求，进而无法实现行政机关与行政相对人的良性互动。尽管部分规范性文件对相关行政程序进行了规定但尚未形成通例，且不同程度地遗漏了一些必要性程序条款。具体而言，如作出列入决定前对拟列入行为的事前申辩程序，作出列入行为、公布行为、惩戒行为前的事中听证程序，及推动失信相对人信用修复机制的事后移除程序等[12]。

（四）救济模式缺乏客观性与独立性

我国在当前的行政黑名单理论和制度实践中尚未建立统一的救济程序，形成了以行政机关内部救济机制为主的救济模式。当行政相对人被列入行政黑名单中，若对该决定无争议，往往通过等待期限届满自动移出黑名单外的自动修复机制，或者通过主动履行行政法上确定的义务等纠正失信行为的主动修复机制，若有争议，则需按照程序向作出列入决定的行政机关提出异议申请，再由该机关进行审查，异议期间，是否停止执行对失信相对人的制裁措施各地规定不一。相对内部救济更为公正客观的司法救济模式在各地的立法文件中并不多见，也多以对作出列入黑名单决定所依据的基础行政行为的救济为主，附带性地对列入黑名单的行政行为进行救济。

四、法律规制：针对制度困境对行政黑名单制度进行法律规制的设想

基于行政黑名单制度所附带的对行政相对人和行政相关人的侵益属性，在社会信用体系建设的时代背景下，我们理应运用法治化思维构建系统完备的法律规制路径，对行政黑名单制度法律规制路径的探讨重点可从以下几个方面进行：

（一）设定规制：设定主体与制裁措施设定的合法化

法治化思维的运用要求我们凡事都要考虑是否“合法”。首先，对设定主体的规制我们可先从设定依据出发，由于行政黑名单制度限制甚至剥夺了行政相对人的权利，具有侵益属性，根据《立法法》第80⑥和第82条⑦的规定，其设定应该依据法规以上的规范性文件，但需要注意的是，前述类型化分析中，“惩罚类行政黑名单”法律性质属于“其他行政处罚”，应由法律、行政法规进行设定。当然为了保证制度运行的效果，可由行政规章对该制度进一步细化，但必须遵循上位法优先的原则。最后，为了兼顾行政黑名单在不同行政监管领域及所在地区立法价值追求及采取制裁措施种类的多样性，对于设定主体我们可采取差异化标准确定：如对于不涉及减损相对人权利或者增加其义务的行政管理事项，可经由法律法规授权省级人民政府或其他部门通过制定规章等规范性文件细化；再如制裁措施涉及行政许可、行政处罚或行政强制的，应分别遵循这三部法律的设定主体规则。

（二）范围规制：对规制领域和设定标准的严格控制

1.规制领域的严格控制

站在以权利为本位的“控权论”这一行政法学流派，从保护公民权益的角度出发，规制领域的确定要进行最优化判断，例如要考虑到该领域是否与社会公共利益密切联系，如果对该领域不及时进行规制，是否会危及行政相关人切身利益？还要考虑到行政相关人对于该领域信用信息的获取是否便捷，当今时代是一个信息大爆炸的时代，公众对于信息的获取呈现出高效性与便利性的趋势，行政机关在利用黑名单进行信用规制，公开不良信息时要进行科学选取，例如公众获取成本较大、专业化程度较高的税务金融领域等。

2.设定标准的严格控制

有学者将行政相对人行为按照对社会的危害程度分为“不文明行为——违法行为——犯罪行为”，对于不文明行为我们用道德规范加以约束足矣，行政黑名单制度所规制的主要是行政相对人的违法和犯罪行为，且现有制裁无法达到制裁目的。尽管在实践过程中，行政黑名单制度包含着丰富的理论与实践内容，种类繁多且涉及领域广泛，但并非意味着无法规定一个统一的设定标准。我们可以从“量”和“质”两个方面进行界定，以“行政相对人违法行为的严重性程度”作为设定标准，通过对“严重违法行为”的标准进行细化进而达到对行政黑名单制度设定标准的严格控制。

在“量”的方面界定，对于累犯率较高的行政相对人，再犯可能性大，社会信用评价不高，对社会的侵益属性强，不对其制裁会导致社会危害的持续扩大，那么就应当纳入黑名单的规制范围内。通过增加他的违法成本，贯彻“过罚相当”的原则要求，体现出不同于一般被规制行政相对人的监管要求，一定程度上彰显出降低“违法复发率”的行政监管价值追求，也体现出当前行政监管体系的预防性特征⑧。行政立法实践中，也有部分立法文件体现这一特征，如《江苏省重点驾驶人“黑名单”管理办法（试行）》第3条⑨的相关规定。

在“质”的方面界定，对于行政相对人所实施的单次特别严重违法行为，类似严重扰乱行政法治秩序、降低行政公信力、不利于“行政守法”价值导向树立等行为，行政机关可以不考虑此类行政相对人的违法次数，直接对其采取列入行政黑名单的制裁性措施，以坚守行政法治底线、提高行政机关公信力。

（三）程序规制：建立开放民主的权利保障程序

行政程序的独立意义在于它承载着民主、公正、理性、效率的公法价值。现代行政程序的运行不仅需要行政机关合法行使行政权力，还包含行政相对人对行政管理活动的参与。行政黑名单制度的程序规制便在这一前提下进行完善。

1.事前申辩程序

行政相对人对行政机关的行政管理活动享有一定的知情权，设置事前申辩程序是信赖利益保护原则的体现。由于列入行政黑名单这一行为是对行政相对人权利的限制甚至剥夺，行政机关内部在结束是否列入黑名单的酝酿讨论后，在正式做出列入决定前的“拟列入行为”阶段，应当事先告知行政相对人，给予其充分的陈述和申辩权利，使其有机会在了解非涉密的主要依据的前提下积极行使自己的权利，主动进行自我救济。伴随着法治化进程的推进，部分立法文件中也出现了相关程序性规定⑩。此外，行政机关囿于自身的局限性难免作出一些不当的行政决定，为了保障公民、法人或者其他组织对行政机关及其所实施的管理活动产生的信赖利益，亦应当完善事前申辩程序。同理，一旦作出列入决定，进入“列入行为”“公布行为”或“惩戒行为”这一阶段，行政机关应当将对应的行政决定送达相对人，并告知其享有的救济权利、救济途经等信息。

2.事中听证程序

惩罚类行政黑名单的法律性质属于行政处罚，且对行政相对人权利的侵益性更大，以我国《行政处罚法》对听证程序的规定来看，行政处罚适用听证的范围限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种限于“资格罚”“财产罚”的情形，而“人身罚”“声誉罚”未纳入其中。然而，现阶段无论是理论还是法治实践都认可了听证程序的适用范围应当扩大的观点，最高人民法院发布的指导性案例6号[11]便是例证之一。因此，在作出对当事人权利损害较重的制裁决定之前，应当事先告知当事人有申请听证的权利，并告知该权利的除斥期间，另外当前涉及行政处罚的听证程序启动仅能通过当事人的申请，且并未规定案卷排他原则，本文建议对于涉及重大公共利益的行政黑名单制裁措施，可以由行政机关依职权启动，同时规定听证笔录的排他效力。

3.事后修复程序

国办发[2019]35号文件中，明确提出要“探索建立信用修复机制”，信用修复机制的建立不仅可以保障行政相对人的合法权利，也有利于探索行政机关与行政相对人的良性互动模式，即行政过程论研究范式下的“移除行为”。在世界银行为惩治供应商欺诈和腐败行为设置的“取消资格”制度中，也规定了信用修复制度，明确对被惩治当事人的惩戒期限，期限届满自动移除，或者供应商主动纠正自身违法行为向有关部门提交申请通过后移除。结合我国的行政法治实践，对行政黑名单制度完善事后修复程序，需要注意贯彻“期限法定原则”[12]，不得实行“终身制”黑名单，各类行政黑名单的惩戒期限都应由法律、法规严格规定，在法定期限到期后注意及时恢复至原始状态；继续完善现有的信用修复机制，明确行政机关在信用修复中的法定职权，定期核查黑名单的移除情况并及时进行公示，以免造成行政相对人信用的持续减损。此外，在做出移除黑名单的决定之前，可以设置对失信相对人的考察期，对涉及重大公共利益的黑名单的移除程序，还可引入听证制度予以保障[13]。

（四）救济规制：构建行之有效的救济机制

正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所论证的那样，“权力有天生被滥用的危险”，这也从侧面彰显了在行政黑名单制度中构建行之有效的救济机制的必要性。我国现有的救济机制主要包含内部救济和司法救济两种类型。

1.内部救济机制

在我国现阶段，对行政黑名单制度的内部救济在多数地区的立法文件中多表现为异议复核程序，即行政相对人如果对行政黑名单有争议，可向作出列入决定的原行政机关提出异议申请，由原机关进行审查复核。这实质上是一种行政机关的内部自查行为，对相对人的权利救济效果甚是有限。对此，我们可以参照行政复议程序，由上级行政机关对原机关做出的行政行为进行审查，提升异议复核程序的公信力。此外，在异议审查期间，应停止对行政相对人制裁措施的执行，为避免失信相对人借此拖延义务履行期，我们可以在对黑名单进行公布时做出例如“异议审查期”的特殊标记，以期尽量降低不当黑名单列入决定对行政相对人带来的不可逆损失。

2.司法救济机制

考察域外行政黑名单制度，多数地区建立了司法审查进行兜底性救济的法治实践，如美国在“出口管制”清单的救济机制中引入了司法救济机制，司法机关可对行政机关作出列入“出口管制”清单的行为进行审查，但审查标准较为宽松，紧紧围绕是否该行为具有任意性、是否无法律依据、是否滥用自由裁量权等情形，否则一般都会作出维持决定[14]。我国在部分地区的立法文件中也有一定体现，如鲁质监稽发[2018]1号文件[13]，但更多的是涉及对先前基础行政行为的救济，对被列入行政黑名单这一行为并没有独立的司法救济。本文认为，尽管行政黑名单确认行为是基于先前行政机关作出的行政处罚行为、行政强制行为等基础行政行为作出的，但由于两者行为性质的不同，对于行政黑名单的确认行为应该赋予其独立的救济权，并且基于保护行政相对人的合法权益及提升司法救济效率的考量，法院在审查该行为的合法性基础上可以对涉及的相关基础行政行为进行附带性审查，而不应该仅仅限于对基础行政行为的司法救济。主要原因有以下几个方面：

首先，基础行政行为的作出是对行政相对人以往违法行为的惩戒性制裁或者强制执行等，而列入行政黑名单这一行为是对这些违法行为进行总体的社会信用评价后贴上行政信用标签，是具有一定的独立性的。其次，列入行政黑名单这一行为与基础行政行为并非一一对应关系，有的黑名单行为是基于多重因素综合叠加之下才产生，譬如闽农综[2018]5号文件[14]中规定，如果农产品的生产经营不符合产品安全质量标准，1年内相关行政主管部门给予2次以上行政处罚的，将会被列入行政黑名单，还有的黑名单并不存在先前的基础行为，如《大同市电梯安全条例》第37条[15]规定，行政相对人如果未按期整改，将被记入企业信用档案并列入黑名单进行公示。由此，如果仅仅对基础行政行为进行救济，将会使得这部分黑名单行为无法得到司法救济。最后，列入黑名单行为与基础行政行为在行政主体、法律依据、程序保障等方面是存在一定差异性的，因此法院在进行审查时的重点也会存在相应的差异性。基于以上三点，列入行政黑名单行为在进行司法救济时，应该独立于先前的基础行政行为，获得独立的司法救济权。

此外，如惩罚类黑名单在法律性质上属于处罚类具体行政行为，根据我国《行政处罚法》的规定理应纳入行政诉讼法的受案范围。需要注意的是，一般基于行政机关在行政管理活动中对行政裁量权的客观需要，司法机关原则上不涉及对行政机关行政行为的合理性审查，但是在行政处罚领域存在一种例外，即《行政诉讼法》第77条第1款的规定，如果法院认为行政黑名单制度规定的行政处罚措施显失公正，是可以变更判决的。此外，我国的立法文件中也提及了对行政相对人隐私权的保护，我们也可应用到此部分救济机制的构建中来，如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，行政相对人认为黑名单公布行为侵犯其隐私权的也可向人民法院提起诉讼。

五、结语

在社会信用体系建设的大背景下，“放管服”改革在不断地深入推进。政府职能的转变使得监管重心由事前监管向事中、事后监管转移，但行政黑名单制度的泛化与滥用危机是我们不可忽视的法治实践难题。本文将类型化研究和行政过程论研究相结合，结合立法实践剖析行政黑名单制度的理论和实践困境，并在制度设定、规制范围、程序设置、救济完善四个维度探讨该制度的法律规制路径，希冀对行政黑名单制度的发展建设有所助益。但本文仅是对行政黑名单制度法律规制的初步探讨，如何使其与当前的行政执法手段实现结合，如何使行政黑名单制度在法治实践中发挥创新行政监管机制和激发市场活力的双重效能仍有待深入探讨。

注 释：

①江西省加大打击拖欠工资失信企业力度，12家企业被列入黑名单；西藏自治区利用黑名单制度开展联合惩戒；海南税收黑名单推行以来，累计对外公布140余户税收黑名单企业的涉税违法信息。

②截至定稿时，《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》于2021年6月1日实施，《广东省社会信用条例》于2021年6月1日实施。

③《行政处罚法》第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物……（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

④具体行政行为的四大构成要件：行政权能存在、行政权实际运行、法律效果存在、表示行为。

⑤行政过程论研究范式发端于“二战”后日本，是两大法系碰撞融合的产物。作为研究范式的行政过程论旨在破解新型行政活动在传统行政行为形式理论分析框架下的合法性控制不足难题，主张对行政活动作整体与动态的考察。

⑥《立法法》第80条规定：“……没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

⑦《立法法》第82条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

⑧参见徐晓明：《行政许可后续监管体系中的违法行为记分制度研究——兼论行政累犯制度之构建》，《浙江社会学刊》2014年第4期。

⑨本省驾驶人有下列情形之一的，应当列入“黑名单”管理：“……（三）驾驶公路客运车辆一次超员50%以上或者一年内3次以上超员20%以上未达到50%的；（四）一年内两次以上超速50%以上的；（五）一年内交通违法行为累计达到10次以上的……”

⑩《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》（人社部规[2017]16号）第6条规定：“……将用人单位列入拖欠工资黑名单的，应当提前书面告知，听取其陈述和申辩意见。核准无误的，应当作出列入决定。”

[11]为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。参见最高人民法院指导性案例6号“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”。

[12]《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》（人社部规[2017]16号）第9条规定：“拖欠工资‘黑名单’实行动态管理。用人单位首次被列入拖欠工资‘黑名单’的期限为1年，自作出列入决定之日起计算……已移出拖欠工资“黑名单”的用人单位再次列入拖欠工资‘黑名单’，期限为2年。”

[13]《山东省质监局“黑名单”制度管理办法（试行）》（鲁质监稽发[2018]1号）第十四条规定：“当事人提起行政复议或行政诉讼，原处理决定被改变或撤销的，省局应当在收到或知道行政复议决定书、行政诉讼裁判书之日起5个工作日内，对“黑名单”公布的情况进行变更或撤销，并作出说明。”

[14]参见《福建省农产品质量安全黑名单制度》（闽农综[2018]5号）第4条第3项规定。

[15]《大同市电梯安全条例》第37条规定：“对未能按期整改或者整改后仍然不合格的，通报发证部门，记入换证评审档案和企业信用档案，并列入黑名单向社会公示。”