基于百城提质的老旧小区改造现状及问题研究——以许昌市魏都区为例

牛志鹏，张 艳，慕林利，张 歌

(1.许昌职业技术学院，河南 许昌 461000；2.许昌市住房和城乡建设局，河南 许昌 461000)

近年来，随着河南百城建设提质工程的全面推进，中原城市面貌焕然一新，居民生活水平得到稳步提升和改善.但由于住宅建设经历了大规模建设、数量与质量并举的发展阶段，即将进入改造与功能提升新阶段[1]，从而存在一些不容忽视的问题.改造就是解决老旧小区居民生活难题，改善老百姓的生活状况，同时改善城市面貌[2].在分析许昌市魏都区老旧小区改造实施情况的基础上，针对其存在的主要问题，提出了老旧小区改造的对策，以期形成可复制可推广的老旧小区改造“许昌经验”，为以后的实践提供科学依据．

1 老旧小区的现状

魏都区是许昌市市辖行政区，成立于1986年，由原许昌地区下辖的老许昌市演变而来.总面积约88平方公里，常住人口约50万人.按照2000年1月1日前竣工并交付使用，没有专业化物业管理或原产权单位无力承担管理职能、基础设施和配套设施缺失并缺乏改造资金来源，居民群众反映强烈的住宅小区为标准，魏都区范围内共有符合条件的老旧小区约385个，主要是单位企业宿舍、集资房、回迁房、破产企业公房、商品房及部分经济适用房.总建筑面积约274.24万平方米，涉及户数约35 915户、居民约14万人，占全区常住人口的28.7%.居住环境普遍存在3个突出问题.

1.1 配套基础设施不完善

老旧住宅小区当初规划建设标准低，配套不完善，加之陈旧、老化、保养、维护不到位.很多小区整栋楼梯破旧，墙面脱落、破损严重；小区道路老化、路面坑洼不平；缺少公共照明和充电设备，治安防控缺失；缺少供气、供暖管网；缺少机动车停车位和公共停车棚.

1.2 居住环境和质量差

部分小区楼房顶层渗漏无法修补，房屋前后下水管道破损、堵塞，雨污混流，化粪池定期得不到清理，强弱电线路架设不规范，杂乱无章.很多老旧小区各类违章搭建多，破墙开门等现象常见，绿地杂草丛生、布局混乱，有些公共绿地甚至被人用来种菜.这些已成为影响居民正常生活的顽症.

1.3 管理较为混乱

老旧住宅小区物业收费标准低、收费难，管理标准低，部分老旧小区无人管理，或者管理不到位，机动车、自行车无序停放，随意占用便道甚至占用消防通道.个别小区甚至没有围墙、值班室，小区内四通八达，自由进出，存在极大的安全隐患.

2 老旧小区改造的实施过程

2.1 老旧小区改造的政策支持

魏都区地处中心城区，自2012年开始到2017年，对辖区部分无人管理小区进行了路面、排水等基础性改造.百城建设提质工程实施以来，更是从补齐城市发展短板，改善群众出行、居住作为一个专项工作进行安排部署，其中最重要的环节和关键就是老旧小区改造.2017年12月，住建部在厦门会议中将许昌列为全国老旧小区改造15个试点城市之一，魏都区抢抓机遇，把实施老旧小区改造提升作为完善城市功能的重要抓手、提升百姓幸福指数的德政工程，市区两级政府下发的《老旧小区改造提升实施方案》，明确改造范围、改造内容、改造时限，建立台账、挂图作战，实施台账化、项目化管理.

2.2 实施改造

改造中，采取面对面入户交流、召开座谈会、发放《入户调查表》等形式，充分征求居民对小区改造的意见建议.按照“先提升，后民生”原则，确立了“五好”(包括秩序维护、环境卫生、绿化美化、经费管理、责任落实)、“五有”(包括有居民自治主体、有组织协调机构、有日常维修经费、有水电气等配套生活设施、有老庭院名称和类型标识牌)标准[3]，把老旧小区改造标准划分3个等级，如表1所示.

表1 许昌市中心城区老旧小区改造标准划分表

同时，针对性地进行了3个方面的结合：一是针对老年人多的情况，在一些小区建设托老站，以办事处综合养老服务中心为依托，为小区老年人提供“助餐、助浴、助洁、助医、助行、助急”等基础性社区居家养老服务[4].通过“魏都养老一卡通”，实现了居家养老信息、专业医护服务等平台间互联互通、信息共享.二是针对儿童多的情况，在一些小区建设幼儿园、“四点半课堂”、儿童游乐场，通过招聘小区志愿者和一些离休老教师等，为孩子辅导功课，满足不同年龄段儿童需求，如延安路延中小区.三是结合曹魏古都，历史名城修复，精心对周边的文会警苑、金地苑，关帝新村等11个老旧小区进行连片打造，在改造风格、颜色、内容上与周边景区进行专门设计、规划，融为一体.

2.3 老旧小区改造的成效

两年来，共启动337个老旧小区改造提升，惠及群众约38 385户，拆除小区内违章建筑4 258平方米，改造住宅楼573栋，提升小区道路98条，增设路灯625盏，改造供电线路2.3万米、清淤2.1万方，10余万居民直接受益，走出了一条不大拆大建，老城更新、群众收益的新路子.以春秋楼周边的文会警苑小区改造为例，破损的墙壁粉刷一新，道路两侧的文明长廊醒目美观，杂乱的电线规整到位，新建了书屋和凉亭，清理了卫生死角，建设了可充电的车棚.房屋租金从改造前1 000元/月提高到1 400元/月；小区二手房房价从改造前5 000元/平方提高到6 500元/平方.通过老旧小区改造，群众参与、理解、支持、融入社会治理、网格化管理、民主决策、基层党建、城市创建的热情大幅提升，获得感、幸福感不断攀升，居民幸福感指数全省第一[5].

3 目前存在的问题及原因

3.1 现阶段仍处于政府“独唱戏”，过度依赖政府投入

居民改造意愿强、出资意愿低，社会资本参与度低是目前的现实.2018年以来魏都区老旧小区改造累计投资约1.7亿元，户均改造成本约5 000元，主要来源仍为地方财政资金及上级政策，虽然部分小区有原单位出资，或者无偿提供房产、物资使用，也有社会捐助、个别居民出资，但所占比例很少，主要原因有3个：首先，据统计魏都区前期改造的老旧小区中有很大比例为改制或破产企业职工宿舍区甚至是无人管理庭院，大多数居民，很大比例收入偏低.其次，存在无偿享受服务的传统观念，认为自己入户门外的改造就是应该由政府兜底、大包干模式，甚至有一些居民要求政府出资进行雨搭更换、个人屋顶改造等.第三，目前老旧小区改造被认为是纯公益项目，无收益或者收益很少，企业、社会资本不看好，不愿意投入.

3.2 改造过程中还有制约因素，距离群众期望有差距

老旧小区毕竟是老建筑、老小区，和配套设施完备的新建小区还有一定差距，只能在原有基础上进行提升、改造.以停车位建设为例，虽然通过平整菜地，拆除私搭乱建腾出了一些场地，规划了停车场、停车位，但是和日益增加的车辆相比，还是满足不了需要.再如，加装电梯，虽然群众呼声很高但是实施难度极大.主要是资金问题，电梯安装一次性投入成本大，后期运行、维护也需要资金，业主对加装电梯的资金来源渠道、使用费用分摊意见不统一.加之电梯加装规划、设计、审批流程较为复杂，故该项工作推进较为缓慢.

3.3 改造后期的长效管理和运营仍需下大功夫

现有小区改造后根据实际情况，初步探索出市场物业管理、连片基础物业管理、居民自治管理三种模式进行试行，但更多的由办事处、社区管理或委托物业管理，不是完全概念上的物业管理、市场运营，还是政府行为，不利于小区的长远发展，并且给政府造成包袱或者隐患.主要原因是一方面一部分小区原来没有物业管理群众已经习以为常，日常支出以水电费收缴为主，群众不愿意出物业费，狭隘的认为只是多收钱不认可增值服务，为此需正确引导居民的观念；另一方面是物业公司实地调研后，认为小区大部分规模小、基础弱、盈利低，人员素质杂，达不到他们的经营要求；第三，有单位的原单位不愿意管理害怕成为包袱，没有单位的人员构成复杂，关起门来各过各的，业主委员会真正能发挥作用很有限.

4 对策与建议

要不折不扣落实《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)文件部署[6]，通过老旧小区改造让人民群众生活更方便、更舒心、更美好.要推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系[7-9]，探索一条能够协调各方利益的改造模式，通过老旧小区改造提升基层治理能力.

4.1 注重科学规划

老城区是城市发展的根基、源泉，老旧小区是整个城市的老宅子，蕴含着一个时代的历史记忆，在一定程度上体现了城市的灵魂、气质和沉淀，要在改造中进行挖掘、保护和体现，形成自己的特色，这也是城市文脉的记忆、传承，是城市发展的“成长坐标、轨迹”.确保在改善居住条件、提高环境品质的同时，展现城市特色，延续历史文脉.

4.2 理清职责分工

首先，改造主导必须是政府，负责明确任务分工和职责，负责整合各方资源、力量，共同参与，负责提供政策支持.其次，改造、运营以及公共服务供给等费用的明确，仅改造一项所需资金少则几十万，多则上百万.最后，财政资金是兜底资金、引导资金，主要用于基础类完善和提升，满足居民生活最基本需要，起到雪中送炭作用.通过发政府债券筹资，研究政策找准切入点.完善类、提升类工程更多的是锦上添花增值服务，立体停车场、燃气热力入户、物业管理以及市场化的养老、托育、家政都有收费甚至是盈利点，需要社会化运作，即凡是打小区和居民主意、卖服务挣钱的，前期要提前投入.居民楼原管理单位、现居住居民更是直接受益者，必须明确出资比例，加装电梯等特定居民受益的更是如此.

4.3 抓好过程控制

要本着实事求是、量力而行的原则，结合财力、群众意愿，按照基础类、完善类、提升类三类进行提升改造.既要扎实做好前期科学规划，做好前期摸底、甄别、论证工作；同时要充分尊重群众意愿、生活习惯、要求，明确改造标准、范围、方法、步骤.要继续强化小区改造事前审核和事中事后监管，把民生工程建设成为放心工程，聘请第三方审核机构，全程监督改造实施过程，对项目图纸设计、编制预算进行初步审核，使改造设计和编制预算更加规范化、合理化；在工程施工建设中，对监理单位的工作进行督促，在竣工验收中，对改造内容、改造标准进行核准，确保老旧小区改造每个项目都成为民心工程.

4.4 建立长效管理机制

老旧小区改造是前提、基础，后期运行、管理是关键，“三分改、七分管”，真正提升小区居住品质档次关键在于建立小区长效管理机制，实现小区“造血”功能.通过党建引领物业管理，构建“社区当管家、物业大家抓”的管理机制[8]，对老旧小区进行基础性物业服务管理.首先，要围绕老旧小区改造、运营，通过广告权等经营、物业增值服务等，挖掘盈利点、包装盈利点，吸引物业公司进驻.同时，针对基础薄弱、规模小、盈利不足的小区，探索由政府成立非营利性老旧小区物业公司，政府适度补贴资金，在改造资金中预留一定比例的资金用于小区后期长效管理，政府以奖补资金形式补贴物业公司，改造后的前三年小区管理采取政府补贴和居民分摊的方式，三年后，政府不再对物业公司进行奖补，由物业公司挖掘小区自身的造血功能，同时在日常生活中加大对居民自觉主动承担物业费的宣传，引导居民缴纳物业费.

5 结语

随着我国建筑行业日新月异的发展，以及河南省百城提质工程的进一步深入，老旧小区的改造，较好地回答了城市发展更新究竟“为谁发展”“靠谁发展”的根本性问题[9].通过合理规划、各方分工协作、制定政策及标准、抓好实施过程控制、建立长效机制促进项目良性推进，从而提高原居民居住体验、减少安全隐患、延长使用寿命，进一步增强了广大居民的幸福感与获得感，让惠民工程真正得民心真正落实到位.