铁路零小工程管理现状问题分析与对策措施

胡志洪 中国铁路上海局集团有限公司计划统计部

1 前言

零小工程项目是指需履行工程采购手续的技术改造、大修、专项整治、维修等项目。集团公司每年安排至运输站段、多经单位的零小工程项目涉及各个专业类别、项目投资或预算额度差异较大、项目用途宽广，是站段提升铁路运输设备设施能力的重要手段，也是铁路局发展规划、技改投资规划和各专业发展规划的重要组成部分，对铁路安全、运输能力、客运货运服务水平和设备设施薄弱环节的提升承担重要的任务，为铁路可持续、长期稳定发展起着举足轻重的作用。为此，管理好零小工程是非常有必要，但任务也是颇重的。目前，集团公司零小工程管理制度体系虽已逐步建立起来，但制度真正落地生根还需一段时间，运输站段、多经单位作为零小工程的执行单位还面临很多需完善的地方，集团公司管理部门常抓不懈的道路任重而道远。

2 零小工程管理现状分析与存在的问题

零小工程的项目投资主要以建筑工程、安装调试等为主，项目建设过程涉及前期工程的设计勘察、方案审定、项目立项研究及工程委外、工程招标采购、施工进场开工建设、配套设备与主材购置进场、项目施工交底、过程安全质量管控、竣工验收及验工计价与资产组固等建设程序。虽然项目总投资规模不大，但工程建设程序、管理流程是和重大基建项目是一样的。对运输站段、多经单位零小工程管理现状情况进行分析，结合国铁集团历轮巡视和近几年的审计情况看，全局零小工程管理问题比较突出，集中表现在招投标采购、施工建设、验工计价、监督检查等方面，有些问题分布较广、存量较大、持续时间较长。究其原因，主要是规章制度不完善、招投标信息公开发布不透明、招投标组织不规范、施工单位管理不到位、验收组织不规范、验工计价虚列虚验、监督检查机制缺失等方面造成的。现将零小工程管理存在的问题进行细致分析，具体情况如下：

2.1 规章制度不完善、执行不到位

（1）规章制度不完善。部分站段、多经单位未对照集团公司《零小工程管理办法》、《工程招投标管理办法》及配套的工程采购信息等制度及时修订、完善本单位相关的执行办法；或照搬照抄集团公司的规章制度并未结合实际细化制定切实可行的操作办法，往往新出台的制度不接地气，职工还是参照老的办法和经验执行零小工程的管理事务；站段、多经单位是零小工程项目信息公开的实施主体，但未建立健全信息公开制度，未明确具体责任部门和责任人。

（2）规章制度执行不到位。站段、多经单位管理层对集团公司出台的《零小工程管理办法》等制度，未认真组织学习并贯彻执行，违反零小工程的建设程序，如：未按规定履行决策审批程序，未经领导班子集体研究决策，个别领导或工作人员擅自决定安排实施零小工程项目，该招标的项目没有进行招标。

（3）未按照规章制度明确职责分工。部分站段、多经单位未能按照《零小工程管理办法》等制度要求，未建立零小工程专门的议事管理机构，未明确零小工程的归口管理部门，致使在日常管理事务中相关部门之间沟通衔接不畅通，零小工程管理存在多头管理、无序管理，工程投资进度缓慢，工程安全质量监控不到位，甚至发生浪费投资等现象。

2.2 招投标不规范、信息不公开

站段、多经单位未按照坚持“应招必招、能招尽招”的原则，未严格履行工程招投标的程序，部分零小工程采取竞争性谈判或单一来源采购等方式确定施工单位和供货商，许多应公开招标项目都没有采取公开招标。部分单位采取领导班子决策的方式规避招投标，还有个别站段存在长期指定某一施工企业承担本单位零小工程项目的问题。项目公告、物资采购方式、结果公示等内容一般不在信息管理平台进行公开发布，违规暗箱操作。工程招投标台账管理混乱，常见问题如：招标评分记录表有随意涂改的现象；归档资料中未见参加投标单位的投标文件正本；工程合同与招标文件的内容不相符，招标文件注明主材甲供，但合同中却是包工包料。

2.3 零小工程管理粗放、松散

（1）工程施工前期准备工作不充分。项目正式开工前，执行单位未组织设计交底和施工交底，对工程施工图文件未组织认真研究、确认，不严格执行工程设计变更管理规定，在施工过程中随意发生设计变更，存在“边设计、边施工”的现象，往往造成工程投资浪费，项目投资规模超预算、超计划执行。

（2）工程施工安全质量监管不到位。部分站段将工程外包给施工单位，存在以包代管的问题，项目建设过程中不指派主管人员盯控施工安全质量，未对施工进场的主要材料与设备、关键工序的安全质量进行把控和重点监管，往往造成项目安全质量不符合设计与技术标准要求，项目工程验收不合格、需返工等问题。

（3）部分零小工程工期滞后，影响投资效益及时发挥。对于集团公司下达的重点技改项目，组织不力，未制定周密的执行计划，工程前期的合同会签、方案审查等准备工作未落实有效盯控，工程安排上明显存在前松后紧的现象，未及时编制项目工程进度节点图、重点盯控项目关键步骤。

2.4 项目验收组织不规范

项目执行单位未按规定组建验收工作小组，验收组织不规范，验收小组成员不符合规定，未将验收作为重要环节来抓，在验收程序上只是走流程、不注重验收结果，项目安全质量明显不满足技术与安全标准要求时，未及时盯控问题整改，往往导致项目投运后投资效益不佳、项目运行存在风险安全隐患、项目服役周期不达预期等问题。

2.5 验工计价虚列虚验、弄虚作假问题较多

部分站段、多经单位验工计价程序把控不严，流程审核形同虚设，存在虚假验工计价、少施工多计价，结算工程量与现场实务工程量有明显的数额差异；部分工程项目验工计价资料中招标文件明确的税率大于实际清算支付的发票税率，违规多计工程款项。有的单位在没有合同、验收、结算等资料的情况下，仅施工方一份工程预算，违规向施工单位支付工程款，存在利益输送风险。甚至还有的单位伪造工程项目套取资金，存在违法犯罪风险。

2.6 监督检查机制运转失衡

（1）未按要求开展检查管理。部分站段、多经单位未按规定每半年开展一次零小工程自行检查，对零小工程监督检查力度不够，没有把职责明确到具体部门；自行检查不能深层次开展，检查过程只是走流程、走形式，对明显的违反建设程序、工程质量不达标、招投标管理纪律不严密、故意或随意延长工程验工计价和资产组固、项目工程管理台账未建立等问题不予认真查处和纠正。待集团公司专项检查或巡视审计检查发现问题，才给予重视，检查管理主动性严重失衡。

（2）施工单位业绩评价管理不到位。部分站段、多经单位未按规定对施工单位开展项目绩效评价和年度综合打分评价或评价过程只是走形式、评价记录表未能客观真实记录，对绩效差的施工单位不能实施淘汰，管内准入的施工单位越来越多，日常管理越来越复杂。部分业绩差、信誉差的施工单位的不良行为不能及时给予通报、清理出施工单位管理库，检查管理和考核机制不能正常运转。

3 下一步的对策措施和建议

针对上述零小工程管理存在的相关问题，从强化规章制度建设、规范工程招投标、实行项目建设全过程管理、加强监督检查与考核等方面来入手，确保零小工程实行全过程管理、手续完备、依法合规，确保工期、安全和工程质量。

3.1 加强规章制度建设，强化制度执行力

站段、多经单位是零小工程的实施主体，领导层要进一步重视零小工程管理，将制度建设作为最为基础的一项事情来抓。通过组织学习上级文件，按照“集体决策、多人联控、结果追溯、公开透明”的原则，结合本单位管理实际和专业特点，不断查漏补缺，完善、修订零小工程相关制度。对新出台的制度，应做好大力的宣贯工作，通过集中培训、视频宣讲等多种方式加强规章的学习，让“制度”的要求落地生根，强化制度的可操作性和执行力，并在制度中进一步明确零小工程的管理职责，成立零小工程专门管理机构，确定归口牵头部门全面负责零小工程项目推进实施。

3.2 规范零小工程招投标管理

站段、多经单位要按照“应招必招、能招尽招”的原则，进一步规范零小工程项目信息公开和采购管理工作，严格履行招投标程序，建立健全施工企业准入和信誉评价制度，堵塞围标串标、弄虚作假、违法转包分包等管理漏洞，防范投资风险和廉政风险。零小工程项目招标或非招标采购公告信息统一在国铁采购平台进行发布，按照招投标流程确认中标人后，及时在发布招标结果公示、结果公告等，做到信息发布公开、透明，招投标过程广泛接受社会公开监督。

3.3 实行项目建设全过程管理

集团公司将对零小工程实施全过程把关卡控，抓好立项审批、强化施工过程监督管理、加强验收把关，规范组织审核验工计价、完成工程决算和验收组固、资金拨付等关键环节，确保各项流程全面规范。

（1）加强零小工程立项管理。站段和专业管理部门要按照强基达标、提质增效、节支降耗的要求，突出重点投资方向，加强项目投入产出分析，提出合理的项目需求，统筹做好项目申报工作。集团公司按照要求履行项目立项决策程序，适时安排零小工程投资计划与财务预算。

（2）强化施工过程监督管理。执行单位按照建设程序、工程合同条款对项目建设做好全过程控制，重点对施工前期、安全质量、建设进度三个方面进行把控。

①重视施工前期。项目执行单位应组织设计与施工技术交底，认真核实现场地质、施工条件，动态优化施工组织设计和工程措施，减少不必要的工程设计变更手续。

②建立安全质量检查机制。项目执行单位要明确质量安全管理目标，加强质量安全风险管理，成立专管部门，加强监督检查，按照合同条款定期对监理单位的履职、施工单位的关键工序进行抽查。通过施工单位自检和监理单位的旁站记录、巡视检查、见证检验的方式对安全质量进行全面控制，发现问题及时分析、处置。

③把控项目建设进度。项目执行单位应加强工期控制，结合工程特点，制订主要节点工期目标和保证措施，组织审核施工单位的施工组织计划，做好甲供物资供应与工程进度向匹配。施工单位合理安排施工工序，组织平行流水作业，缩短作业时间。当实际进度滞后于计划进度时要及时组织分析，采取措施进行工期纠偏。

（3）加强项目验收管理。项目执行单位按规定组建验收工作小组，明确验收成员的分工与职责，重点确认是否达到项目立项的预期目标，工程内容与施工质量是否达到投运要求。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。验收合格的建设项目做到工完账清，并及时将项目结余资金提交集团公司统筹安排用于其他项目建设。

（4）规范组织审核验工计价。项目执行单位要严格按照设计概算和合同约定进行验工计价，真实反映工程和投资完成情况。特别是组织专业管理的技术骨干和专家重点把好验工计价审核关，验工计价的资料要全面完整，将工程前后的相关照片、视频一并纳入组卷资料，认真核对工程数量和形成的工程实务，严禁虚假验工。

3.4 加强监督检查与考核。

（1）加强检查督导。站段、多经单位零小工程专门管理机构指导归口牵头部门全面开展监督检查，指定专人负责，列明责任清单和主要检查内容、事项，按规定适时开展专项检查活动，发现问题及时督促整改处理。

（2）考核奖惩并重。集团公司将零小工程项目管理纳入对运输站段、多经单位的年度经营业绩考核，加强激励约束，奖优罚劣。对管理中出现重大问题的单位要严肃追究单位和领导责任，同时要调减该单位的年度技术改造和财务预算额度。对管理优秀的站段，对表现突出的人员进行表彰奖励，充分调动零小工程管理的积极性和主动性。

4 结束语

铁路零小工程是提升铁路运输设备设施能力的重要保障手段，通过对铁路零小工程管理现状进行分析，发现零小工程实际管理过程中还存在诸多迫切需解决的相关问题。为有效解决当前存在的问题、进一步提高铁路零小工程管理水平，有必要进行细致地分析和思考，让零小工程项目投运后能及时发挥出更大的安全效益和社会经济效益，分别从强化规章制度建设、规范工程招投标、实行项目建设全过程管理、加强监督检查与考核等四个方面提出针对性的对策措施，阐述了零小工程项目实行全过程、全方位的投资管理概念，创新了零小工程管理成果，对零小工程管理有很好的指导意义。