党内法规建设与全面从严治党：概念辨识及其关系初探

王雷

（吉林大学 吉林 长春 130012）

治国必先治党，治党务必从严。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动管党治党进入全面从严治党新阶段。与此同时，党中央提出并力行制度治党、依规治党，全面推进党内法规建设。党内法规建设与全面从严治党同向发展的态势愈发彰显，为新时代管党治党开辟了广阔发展空间。本文尝试在阐释全面从严治党内涵，辨析党内法规与党内法规制度、党内法规与党内法规建设等基本概念的基础上，探寻把握党内法规建设与全面从严治党存在的内在逻辑关系。

一、全面从严治党的历史考察与内涵阐释

（一）由“从严治党”到“全面从严治党”

从严治党是马克思主义政党的鲜明特征，也是中国共产党一百年来不断加强自身建设的优良传统。由“从严治党”到“全面从严治党”，经历了一个发展过程。1985年，在《中共中央整党工作指导委员会关于农村整党工作部署的通知》中首次明确使用“从严治党”的表述：“要从严治党，坚决反对那种讲面子不讲真理，讲人情不讲原则，讲派性不惜牺牲党性的腐朽作风。”［1］1987年，党的十三大报告正式采用了“从严治党”这一表述，强调“必须从严治党，严肃执行党的纪律”。1992年，党的十四大正式将“从严治党”写入党章，明确要求“必须紧密围绕党的基本路线加强党的建设，坚持从严治党”。至此，“从严治党”作为管党治党的一项重要原则在党内被正式确立。2014年，习近平在江苏调研时首次提出“全面从严治党”新理念，并将“全面从严治党”与之前提出的其他三个“全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国一并部署，“四个全面”战略布局由此形成。党的十九大把“坚持全面从严治党”纳入新时代党的建设总要求，并在党章中予以确认。由“从严治党”到“全面从严治党”，进一步深化了党对自身建设规律的认识，创新发展了马克思主义政党建设理论。

（二）全面从严治党的内涵阐释

全面从严治党是一项系统工程，它既是一种实践，也是一种理论；既涵盖党的建设各领域，又覆盖各级党组织和全体党员。因此，要顺利推进这一工程，首先要深刻领会其精神实质，准确把握其丰富内涵。习近平强调：“全面从严治党，……基础在全面，关键在严，要害在治。”［2］这一深刻论述阐明了全面从严治党的精神实质，也为理解把握全面从严治党的丰富内涵提供了基本遵循。

第一，全面从严治党之“全面”。关于“全面”，可以从“全方位”和“全覆盖”两个维度来理解。“全方位”是说全面从严治党涵盖党的建设各领域，彰显了全面从严治党的系统性和整体性。“全覆盖”则是指全面从严治党覆盖各级各类党组织和全体党员。其中，各级各类党组织不仅涵盖日常提到的党的中央、地方和基层组织，还涉及党的纪检机关、工作机关，在中央和地方国家机关、人民团体以及其他非党组织的机构中设立的党委（党组）等各类党组织。第二，全面从严治党之“严”。“严”具体体现在标准从严和执纪从严。十八大以来，党中央一再强调“治国必先治党，治党务必从严”。所谓标准从严，一方面要严明纪律规矩，尤其是政治纪律和政治规矩。各级党组织和全体党员要深刻领会“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。另一方面，要坚持制度治党、依规治党。必须以党章为根本遵循，严格执行民主集中制等党内各项制度，健全完善党内法规制度体系，编密扎紧制度之笼，实现从严管党治吏常态化、制度化。所谓执纪从严，就是强化党规党纪的刚性约束，让铁规发力、让禁令生威。要依据党内监督条例、纪律处分条例和问责条例等党内法规的要求，通过严格监督和严肃问责，始终把纪律和规矩挺在前面，持之以恒正风肃纪反腐，下大气力推动解决一些地区和部门管党治党“宽松软”、形式主义、官僚主义等问题。第三，全面从严治党之“治”。“治”就是要落实责任，即党委（党组）要扛起主体责任、纪委要履行好监督责任。“全面从严治党是各级党组织的职责所在。”［3］从中央到地方各级党委，从中央和国家机关党委（党组）到基层党支部，都必须承担起全面从严治党的主体责任，特别是党委（党组）书记要切实履行好“第一责任人”职责；“纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量。”［4］各级纪委要在全面从严治党中找准定位，担负起全面从严治党的监督责任，切实做到明责、尽责、追责。

二、党内法规建设与相关概念辨析

概念界定是理论研究的逻辑起点。厘定党内法规的内涵与外延、理清党内法规建设与相关概念的区别与联系，是开展进一步研究的重要基础。

（一）党内法规与党内法规制度

党内法规与党内法规制度是两个既有联系又有区别的概念。一方面，党内法规和党内法规制度都是中国共产党管党治党的重要依据，同属党的制度建设范畴。另一方面，党内法规和党内法规制度二者在内涵与外延、制定主体及权限、表现形式与呈现形态等方面均有明显差别。第一，二者概念内涵不同。关于党内法规，《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”本文在论述过程中即采用这一法定概念。党内法规制度是由党的一定层级的组织所制定的，规范党组织工作、活动和党员行为的各类规章制度的总称。［5］第二，二者概念外延不同。相比党内法规，党内法规制度的外延更广，不仅包括了党内法规，还包括党内制度和党内规范性文件等，党内法规是其中的一种主要形式。第三，二者制定主体及权限不同。党内法规只有党的中央组织、中央纪委及党中央工作机关和省级党委才有权制定，而党内法规制度则党的各级组织都可以视情制定。第四，二者表现形式与呈现形态不同。党内法规以条款形式表述，是有固定格式的成文规范，其具体呈现形态有7种，分别是党章、准则、条例、规定、办法、规则和细则。而党内法规制度表现形式与呈现形态既包括以条款形式表述的党内法规，还包括不以条款形式表述的民主集中制、党的代表大会制度、“三会一课”制度等党内制度，以及以决定、意见、通知等形态呈现的党内规范性文件。

（二）党内法规与党内法规建设

党内法规是中国共产党着眼于规范党组织工作、活动和党员行为而制定的一种专门规章制度。十八大以来，党中央坚持制度治党、依规治党，统筹推进各位阶、各领域党内法规建设，“建构起了纵向上的以‘1+3’为基本框架和横向上的以‘1+4’为基本框架的党内法规体系架构。”［6］从效力位阶的角度看，现行党内法规可以分为三个层面：中央党内法规、中央纪委以及党中央工作机关党内法规、地方党内法规；从调整领域的角度看，在党章之下，现行党内法规可以分为四个板块，即党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。然而以上无论哪一种对党内法规的理解，都仅仅停留在理论层面，是对党内法规概念的一种静态描述。不过，这些解读有助于加深我们对党内法规概念的整体把握，对理解党内法规建设也具有铺垫作用。

与党内法规不同，党内法规建设则是一个动态的发展过程，其侧重点落在“建设”二字上。在现代汉语中，“建设”意指“创立新事业”或“增加新设施”。［7］后来，这一词条“被广泛使用于人们实践活动的各个领域，赋予了一定主体自觉能动地建立、建构自然、社会、精神事物的含义”［8］，譬如经济建设、政治建设、党的建设等等。结合党的文件和学界已有研究，笔者对党内法规建设的概念作如下界定：党内法规建设是指在党中央的集中统一领导下，有党内法规制定权的党组织，根据党的领导和党的建设实际需要，按照一定的程序，有计划、有目的地建构和实施党内法规的一种政治实践活动。

三、党内法规建设与全面从严治党的内在关系

党的十八大以来，随着管党治党实践进入全面从严治党新阶段，党内法规建设与全面从严治党二者相辅相成、相互促进，开辟了新时代管党治党新局面。

（一）党内法规建设是推进全面从严治党的基础性工程

全面从严治党是理论与实践的统一。在实践层面，全面从严治党具体“如何严”“怎样治”需要有章可循、有据可依。全面从严治党根本上要靠制度治党，而制度治党中“制度”之骨干便是党内法规［9］。可以说，党内法规建设是推进全面从严治党的基础性工程。由前述可知，推进全面从严治党涉及党的建设各个领域，其本身是一项系统工程。新时代党的建设总要求强调，在全面推进党的各方面建设时，要把制度建设贯穿其中。党内法规建设作为党的制度建设的“重头戏”，理所当然须贯穿于党的其他各项建设之中，并对其他各项建设作出具体制度规定，以党内规范的形态呈现，为顺利推进全面从严治党提供有力的制度支撑。

（二）全面从严治党为党内法规建设奠定坚实的实践基础

全面从严治党是新时代党的建设的鲜明主题和重点任务。十八大以来，党内法规建设之所以取得显著进展和明显成效，说到底就在于党以坚定决心和空前力度推进全面从严治党，为党内法规建设及其理论创新奠定了坚实的实践基础。全面从严治党永远在路上。2021年11月，党的十九届六中全会审议通过了党的历史上第三个历史决议，对十八大以来全面从严治党取得的重大成就进行了全面系统地总结，同时着眼于“实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路”，向全党发出了动员令：“坚持全面从严治党。”［10］随着全面从严治党实践和党的建设新的伟大工程不断向前推进，适应新形势新任务需要的党内法规将会应时而出，党内法规体系也将更加健全完善，进而助力新时代依规治党实践再上新台阶。