以社会治理重心下移推进乡村治理现代化

褚阿芳

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

乡村是我国社会主要矛盾表现较为突出的地方，也是实现第二个百年奋斗目标任务最艰巨、基础最深厚、力量储备最强大的地方。近几年，新疆各地创造性地制定实施了一系列行之有效的乡村治理政策措施，有力推进了乡村治理体系和治理能力现代化，使新疆广大乡村地区发生了深刻变化。随着我国社会主要矛盾的转化，乡村也日渐成为各种利益诉求的交汇点和矛盾纠纷的聚集点。尤其是新冠肺炎疫情的突击考验，叠加维护社会稳定和长治久安的压力，新疆在乡村治理方面存在的诸多症结及薄弱环节不容忽视。总结与反思，最关键的就是要转变治理理念，通过机制培育做实党的十九大报告提出的“推动社会治理重心向基层下移”，使乡村治理实现现代化转型、协同式运行和精细化发展。

一、传统乡村治理存在的五大症结

新疆作为边疆少数民族地区，通过推动社会治理重心向基层下移来加强和改进乡村治理，对于推进乡村振兴战略，实现第二个百年奋斗目标意义深远。但就新疆乡村治理现状而言，传统治理模式的遗留问题叠加治理创新遭遇的现实困境，使乡村治理形成诸多难以纾解的症结。

（一）管而不治之症

由“管理”向“治理”转型，是衡量治理体系和治理能力现代化的重要标尺之一。然而，旧式“管理”展露出来的政府绝对权威，包揽式、命令式的管控方式并不会随着一字之差自然而然地向新型“治理”转变，基层治理中重“管”不重“治”，以“管”代“治”的现象和作风仍不同程度地存在。受两个“三期叠加”特殊形势的影响，新疆乡村治理工作具有“内容超常、强度超大、要求超高、意义超凡”的特点，很多专业性较强的行政工作也授权给乡村基层组织，使其承担了很多法定职责之外的职能，村级组织行政化倾向仍未得到根本性扭转。

（二）堵而不疏之症

党和国家各项决策部署最终要实践在基层、落实到基层，乡村基层组织与上级党委、政府各部门之间并不是单纯的线性关系，而是基于职能建构起的复杂关系网。乡村基层组织则处于这一职能关系网的最末端，呈现“上面千条线，下面一根针”的格局。在新疆特殊形势和特殊任务之下，工作安排“乱”、内容“杂”、推进“急”、评价“繁”等问题仍然存在，致使乡村基层组织运转乏力、乡村干部应接不暇的现象时有发生。从全局和长远来看，基层组织和乡村干部疲于应付的情况又使得乡村治理陷入人力资源耗散、财物资源低效、制度资源空转的境地，堵而不疏的被动局面使乡村治理容易陷入恶性循环。

（三）断而不续之症

长期以来，基层承担着维护社会稳定和推动经济社会发展的双重使命，任务艰巨、事务繁杂、矛盾集中已成为普遍共识。在乡村治理过程中，工作时断时续、标准多变等问题仍困扰着乡村干部。有些工作操之过急，缺乏整体谋划和统筹思考；有些工作政出多头，出现重复劳动、低效劳动；有些工作执行程序复杂，容易导致形式主义、留痕主义。乡村治理诸多断而不续的表现容易造成人力物力财力浪费，导致治理效率低下，治理成本上升，治理效能不足。

（四）督而不导之症

为检验乡村治理工作的质效，督导成为一种重要的手段。而在督导过程中，重督轻导、导而不力的现象仍然存在。一方面，督导过程不够科学，有时推理判断不够系统，缺乏理性分析和实际调研；督导整改机制不够健全，有时缺乏有效指导，有些整改意见针对性、有效性不强。另一方面，一些不合理的督导营造出的问效必追责的氛围容易使乡村干部感到恐慌，从而造成担当精神受挫，滋生避责心理，致使乡村治理各项工作缺乏持续性和生命力。

（五）分而不合之症

顺应从中央到地方社会治理创新及社会治理重心不断向基层下移的趋势，新疆社会治理向基层下移的步伐也从未停止，成效也日益显现，乡村基层组织在社会治理中发挥的作用越来越大，成为乡村治理的重要力量。然而，在繁杂的工作任务面前，乡村基层组织不可避免地面临着权责不匹配、超负荷运转的现实困境，部分乡村干部也存在“本领恐慌”、作风不实等问题，这就使其治理作用严重受抑。加之社会自治内生动力不足、社会组织发育滞后，现有各治理主体在权力配置、权责划分、关系协调、考核评价等方面缺乏明确的体制机制，乡村治理合力尚未完全形成，乡村治理共同体尚未真正建构起来。

二、社会治理重心下移的目标体系

在党的十九届三中全会上，习近平总书记明确指出：“推动社会治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层。”因此，传统乡村治理郁积的症结已不能单纯地依靠“给钱、给人”的方式来纾解。推进乡村治理现代化，必须突破旧式思维和传统路径，大力推动治理重心向基层下移，建构起集理念、管理、服务、资源于一体的目标体系，并实现四者的有机结合与良性互动。

（一）理念下移

实现社会治理关口前移，理念必须先行。先进的理念是实现社会治理重心向基层下移的前提。因此，在社会治理重心向基层下移的过程中，必须始终坚持以人民为中心，牢固树立战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，让蕴含科学立场与科学思维的先进理念贯穿重心下移与乡村治理的全过程和各方面，实现管理、服务、资源等要素的利用最大化。

（二）管理下移

管理下移是社会治理重心向基层下移的核心。管理下移应加强顶层设计，根据政府部门和乡村组织的法定职责确定管理职责的归属，明确应该下移的职责和应该高位履行的职责，杜绝不分层次的“一刀切”现象。同时，应借鉴现代管理理念，建立现代团队管理机制，科学履行管理职责，有效弥补各行政部门在职能向下延伸时，由于各自为政造成的机械的“条块分割”和管理缝隙，有效解决管理“碎片化”问题，做到任务明确化、组织扁平化、工作协同化。管理下移可以最大限度地释放基层自主权，促成基层组织结构高效运作，实现人财物等资源的高效整合，有效提升管理效能。

（三）服务下移

服务下移从本质上说就是通过优化政府的“官方”服务供给和调动社会组织、居民群众的“非官方”服务供给，实现政府“放权赋能”，激发多元主体活力，这是社会治理重心向基层下移的目标。服务下移重在教育、医疗、社保等政府专业化职能的下移，为居民群众提供“一条龙”服务。需要注意的是，在服务下移的过程中，要厘清各治理主体的权责关系，明确行政职能的边界，弱化基层政权的刚性特征，改变基层组织行政化倾向，实现基层组织服务功能回归。同时，要注重利用现代技术手段，优化服务流程、转变服务方式，畅通民意表达和利益诉求渠道，实现服务精准化、精细化。

（四）资源下移

资源下移具体表现为人财物等资源的下移，这是实现理念、管理、服务下移的保障。一方面，要加大人才资源、物质资源、制度资源向乡村的投入力度，增强基层统筹使用各类资源的自主性，确保管理与服务功能性作用的发挥；另一方面，要深入挖掘与合理调配乡村社会组织、村居组织及各族群众的自治资源，实现各种资源的优势互补或强强联合，通过资源高效利用推动管理与服务落地生根。

三、治理重心下移推动乡村治理现代化的机制培育

社会治理重心向基层下移，从根本上来说，就是社会治理要在基层扎根，也就是在科学理念的指引下，让管理、服务、资源根植于基层、作用于基层，提升管理、服务、资源下移的有效性，并以其有效性提升推进乡村治理现代化。

（一）强化党建引领，建立治理协同机制

乡村治理现代化必须坚持正确的政治方向，凝聚整合各治理主体的力量，在社会治理重心向基层下移的过程中，必须强化党建引领，强化党对乡村工作的领导权，确保基层党组织在乡村治理中能够总揽全局、协调各方。以政党和政治机制来促进行政体系和社会力量的有效衔接，带动并提升执政党引领下的乡村治理整体实践。

1.创新党对乡村治理的领导协调机制。一是以提升组织力为重点，加强基层党组织建设。压实乡镇党委责任，根治乡镇一级存在的地位弱化、职能虚化等问题，发挥乡镇党委统筹协调各类政治资源、社会资源、组织资源的职能。健全村党组织决策和引领机制，制定村党支部委员会在人财物方面的决策权清单，村民监督委员会的监督权清单，全面落实村级治理重大事项的民主决策和民主监督。二是以德才兼备为导向，选优配强基层党组织书记。重视乡镇党委书记的选拔任命，把熟悉党务工作、热心“三农”事业、精于乡村治理的优秀干部选拔到乡镇党委书记岗位上来；实施村党组织带头人整体优化提升行动，择优从机关下派干部、本土优秀储备干部、返乡大学生中挑选政治上靠得住、工作上有办法、群众中有威信、政策理论有基础的干部担任村党支部书记。三是以强化落实力为目标，创新基层党员管理和服务方式。推动基层党建传统优势与现代信息技术深度融合，通过建立党员工作群、流动党员管理群、党员学习交流云平台等，提升党员教育管理的时效性和实效性。充分利用基层党员密切联系群众的优势，自下而上拓宽基层党员联系服务群众的渠道，自上而下打通社情民意向上反映的渠道，以基层党员的先锋模范作用来引领群众、服务群众、凝聚群众。

2.建构多元主体协同共治机制。政府并非全能，也无须全能，这是推进社会治理重心下移的首因，也是推进乡村治理现代化应秉持的基本观点。打破“全能型政府”固化思维，建构多元主体，实现协同共治，这是推动管理、服务、资源下移的应有之义。一是积极培育现代社会组织。一方面，以公益性和服务性为基本原则，着力培育现代社会组织，广泛开展特色化、多样化服务；另一方面，对乡村现有各类社会组织，党委政府要通过搭建平台、丰富载体、完善体制机制、购买服务等方式调动其积极性和主动性，拓宽其参与乡村治理的路径。二是着力发挥村民自治作用。加强宣传教育引导，促进基层群众政治参与意识、社会共治意识、权利意识、身份意识的觉醒。在法律法规框架内推动村民自治，完善村规民约，让群众广泛参与到网格管理、社会事务、矛盾处理、纠纷调解中来，激活乡村治理活力，完善乡村治理格局，使乡村治理更加有可持续性、有生命力。

（二）突出制度设计，建立治理运行机制

治理协同机制建立之后，接下来就是通过配套机制来理顺和规范各级各类组织的权责配置和权力运行，调整政府治理、社会自治两个维度的关系，确保基层社会治理格局能有效运转。这就需要建立行之有效的治理运行机制，从制度设计层面为推动社会治理重心下移保驾护航。

1.建立资源下移的法律保障机制。从党的十九大明确提出“社会治理重心向基层下移”以来，中央层面社会治理目标格局、体制机制已基本定型。为对接管理、服务、资源下移，基层就要建立相应的资源下移法律保障机制。具体而言，就是从纵向上重新界定基层政府和上级政府之间的资源配置和权责体系，从横向上界定党政部门之间、政府部门和社会组织之间的职能分工和权责关系，并通过法律法规的形式将其固定下来，使其具有法律规范性和强制约束力。

2.建立统筹联动机制。基层党政各部门工作安排缺乏统筹、缺少梯次，是导致基层工作推进杂乱、基层干部超负荷运作的主要原因。为有效规避“重复做功，做无用功”的现象，必须在各级党委的统筹下，协调政府各部门、社会组织、自治组织对乡村治理各项工作进行深入研究，提前做足功课。各部门在安排工作时要相互兼顾，本着科学、简捷、高效、管用的原则列出工作清单和责任清单，明确主体、理清权责，做好不同主体间的衔接与协同，最大限度地减轻基层组织和基层干部的负担。同时，要利用现代技术手段，搭建乡村治理各类数据库，实施“网传工作制度”，精简不必要的会议和程序，节约治理成本，提升工作效率和质量。

3.建立考核激励机制。管理、服务、资源下移之后，要保证各项工作能够层层分解、层层落实，形成科学规范的运行秩序，必须有配套的考核激励机制。考核激励机制的建立需以正向激励的社会治理绩效评价指标体系的建立与完善为前提，辅之以相应的考核制度和激励制度。通过考核对包括党政部门、社会组织、自治组织在内的各治理主体的责任落实进行检查反馈，对治理效果进行评价，让乡村治理各方面、各环节得以持续优化。

（三）着眼人物结合，建立治理保障机制

确保管理、服务、资源下移基层之后，其功能作用能够有效释放，必须辅之以相应的治理保障机制，为乡村治理提供强有力的人财物支撑。

1.建立人才资源保障机制。管理、服务、资源下移最终都需要人去承接，人的因素是至关重要的。落实到乡村治理，最关键的是培养一支高素质的乡村干部队伍。一是科学选拔基层干部。拓宽乡镇干部的选拔渠道，考虑专业化要求和工作需要，保证乡镇干部队伍年龄、知识、能力等方面结构合理，优势互补。注重从乡村能人、致富能手、模范带头人、返乡大学生、部队复转退伍军人、农村“四老人员”子女中选拔村干部，保证村干部有能力、敢担当、有作为。二是科学培养乡村干部。充分依托各级党校、相关部门培训机构、援疆各省市培训资源，采取外出集中培训和本地常态培训两种方式，对乡村干部进行教育培训；通过选派乡村干部到疆内外相关单位学习观摩，到本县市示范点短期挂职等方式，让乡村干部接受多岗位、多渠道实践锻炼，全方位提升乡村干部能力素质。三是建立优秀干部调配机制。各级组织部门要加强对优秀乡村干部的考察、选调、提拔，把责任与待遇有机结合。赋予乡镇更加灵活的用人自主权，打破身份限制，拓宽干部上升通道，探索解决村干部的身份和编制问题，从根本上调动乡村干部提升能力、干好工作的内生动力，构建选才、育才、用才于一体的人才资源保障机制。

2.建立经费保障机制。要以资源下移为切入点和突破口，加大对乡村治理的财力、物力投入。一是在政府预算中设立社会治理专项资金，用于乡村治理各项事业。二是根据乡村治理具体需要，建立社会治理定向基金，引导辖区单位、各类组织、居民群众等自愿捐款捐物，并依法依规规范基金管理和使用。三是大力发展乡村集体经济，大力培育乡村经济社会组织，政府要在财政、金融、项目和经济性补贴上给予大力支持，以其发展成果反哺乡村治理工作。