反社会排斥：欧盟终身学习政策行动与困境

陈晓雨

（华东师范大学教育学系，上海 200062）

世界范围内诸多国家或地区面临社会排斥问题，欧盟地区尤为显著。1989年，“社会排斥（Social exclusion）”被写入《欧洲社会宪章》。[1]随后，欧洲共同体理事会通过有关反社会排斥的决议。1993年《德勒斯白皮书：增长、竞争与就业》提及“社会排斥与边缘化悲剧”后，欧盟将终身学习政策视为具有强大动力学功能的反社会排斥工具，采取了统筹教育改革、关照辍学者与低技能人群、发展核心素养、扩大就业、促进移民群体语言学习等举措，削弱社会排斥，促进社会包容。本研究分析欧盟近30年来的终身学习政策，探究其在反社会排斥中的行动与困境。

一、社会排斥与欧盟终身学习政策发展

（一）何为社会排斥

社会排斥现象可追溯至19 世纪60 年代的法国。伴随着深刻的经济结构调整，法国出现失业、贫困、社会关系不稳定等问题，政治与社会危机接连爆发，引发诸多政治家、新闻工作者和学者关注。“排斥”一词被越来越多地用于描述新社会群体和定义新社会问题，“社会排斥”话语迅速传播至欧洲其他地区。1989年，欧洲共同体社会事务部理事会通过一项决议反对社会排斥，促进欧洲一体化；1993年，欧洲共同体委员会发布《增强欧洲团结：加强反社会排斥斗争，培育整合》白皮书，直言社会排斥降低人的地位，使社会被一分为二，呼吁各国与其斗争。社会排斥作为学术性话语出现于欧盟政策文件后，很快在其他国家或地区传播开来，南亚用其描述种姓、种族和性别歧视，非洲将其解释为贫穷和权利剥夺，美国则视之为阶层固化、城乡发展差异。[2]

按时间序列审视学者们对社会排斥的定义，勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）最初用“社会排斥”指代没有被传统社会保障体系所覆盖的人。[3]但这一概念将经济、政治、文化维度排除在外，因此后续研究者尝试从表征、内涵、结果等角度解释社会排斥。譬如达菲（Duffy）认为，社会排斥不仅涉及低物质水平，还包括不能有效参与经济、政治和文化生活以及与主流社会存在距离或异化的特征。[4]弗兰·班尼特（Fran Вennett）把社会排斥描述为个体社会关系、社会风俗、社会活动缺失与否定的过程。[5]马丁·西伯拉斯（Мartine Xiberras）则提出，社会排斥是个人与社会相联系的象征性纽带（经济、制度和个人意义）逐渐瓦解的结果。[6]可见，学者们逐步将社会排斥定义为一个多维、动态的概念，并尝试揭示其复杂、变化、交互的性质。

欧盟把社会排斥定义为：“个体因贫困、缺乏基本能力、缺失终身学习机会或被歧视而处于社会边缘，无法充分参与社会的过程。且社会排斥使其远离工作、收入与教育培训，几乎无法参与影响其日常生活的社会决策。”[7]这一概念因彰显了社会排斥的多维特性而被作为欧盟制定相关政策的基础。

（二）欧盟终身学习政策发展

贫困和失业问题冲击欧盟福利政策，迫使欧盟从教育立场寻求社会排斥的原因；国际组织对教育公平的关注与促进，则激励欧盟审查并改善其教育政策特别是终身学习政策的公平性。一方面，欧盟成人教育中的马太效应诱发对弱势群体的多重剥夺，加剧社会排斥。国际成人能力评估项目表明，欧盟识字能力和经济地位低下的成年人参与成人教育的比率非常小。这意味着终身学习政策未能针对最需要学习机会的群体，而是覆盖了已经接受良好教育、社会经济地位较高的人。特别是在新自由主义改革背景下，这种结果不公平使弱势群体更难应对经济风险，更易陷入失业与贫困漩涡。另一方面，国际教育公平氛围驱策欧盟关注被排斥群体。联合国教科文组织及其他国际组织颁布的《世界人权宣言》《取缔教育歧视条约》《儿童权利公约》《世界全民教育宣言》《达喀尔行动纲领》《仁川宣言》等文件，让公平成为各国教育发展的共识。加之亚太经济合作组织从机会、手段、结果和结果使用四方面评估各国教育政策与实践的公平性。欧盟愈发意识到终身学习在扩大成人学习机会、强化被排斥群体社会参与上的作用。因此，促进教育公平，缓解社会排斥逐步成为欧盟终身学习政策的重要任务。

据统计，1992年至2021年，在欧盟委员会、欧盟理事会及欧洲议会发布的关于“终身学习”主题的59份政策文件中，有48份涉及社会排斥问题（如表1所示），每个发展历程有不同特点。

表1 1992-2021 年以来欧盟“终身学习”政策统计

第一阶段是1992年至2000年。《马斯特里赫特条约》颁布，它将反社会排斥列为目标，亦标志着欧盟终身学习计划的开始。这一阶段虽确定改善社会排斥状况，但各成员国行动少，欧盟的参与停留在话语层面。第二阶段为2000年至2010年。《里斯本战略》将社会排斥上升为欧盟社会政策不可缺少的一部分，并促进各成员国在终身学习领域协调一致行动。遗憾的是，2008 年经济危机爆发后，青年群体就业率降低，出现“毕业即失业”浪潮，《里斯本战略》未取得预期成果。之后，欧盟出台了新的教育培训战略框架。2010年至2021年为第三阶段，《欧洲2020》颁布，欧盟政策关注点转向社会凝聚与包容，并将终身学习作为教育发展基本原则，更加注重发挥终身学习政策在缓解社会排斥上的作用。

二、欧盟终身学习政策反社会排斥的行动

（一）提升教育品质，弥合社会鸿沟

面对严峻的社会排斥问题，欧盟认为“教育失败”负有重要责任。因此，在反社会排斥过程中终身学习政策被赋予重任，欧盟期望以其为杠杆提升教育品质，增进社会团结，弥合社会鸿沟。

第一，欧盟把终身学习定位为“连续”“综合”的概念，为统筹协调教育改革奠基。欧盟认为，终身学习应包含各种形式和不同水平的教育与培训；应是一个包括战略目标、优先领域和资源分配等要素的教育与培训整体框架，而且这些方面的确定都应有据可依；应包括灵活的学习途径和体制，应使不同水平的教育与培训衔接一致；应得到所有利益相关者的支持和参与。[8]第二，积极搭建终身学习体系，提升教育参与率和质量。1996年被定为欧洲“终身学习年”后，欧盟陆续发布《终身学习决议书》《学校教育质量框架——16项标准》《学校教育质量欧洲合作框架》《幼儿教育与护理：为每一位孩子提供面向世界和未来的最优开端》《成人学习：学习永远不会晚》《关于成人学习的行动计划：成人学习正当其时》《教育与培训2010工作计划》《终身学习计划指南》等政策。通过发展公平而优质的幼儿教育，施行容易理解与可相互比较的学历系统，采取三阶段的高等教育学制，支持移民语言学习，加强跨国合作与学生流动，推广欧洲地区教育品质保障合作，增强欧洲意识的高等教育，建立欧洲终身学习资格框架[9]等举措，搭建富有欧盟特色的终身学习体系。第三，以项目计划为抓手，强势推动政策落地。譬如“苏格拉底计划”目的在于促进欧洲公民终身学习，鼓励成员国间的人员流动，提升教育品质；“终身学习计划”借由终身学习促进欧洲发展为知识社会，具有更多更好的就业机会；“欧洲2020”则欲降低基础教育辍学率，提升高等教育参与率，使更多人脱离贫穷与社会排斥。[10]以连贯性的项目或计划为载体，欧盟统筹资金与管理，分期推进，试图将终身学习化虚为实，培养积极的欧洲公民。

从《马斯特里赫特条约》时期到《欧洲2020》时期，欧盟终身学习政策从话语到实践，各项具体政策在反社会排斥上的理念意涵相对固定，即在“大终身学习”概念之下，陆续出台终身学习相关政策，整体提升欧洲的教育品质，缩小因教育不公平导致的就业与社会不公平，提升社会凝聚力和竞争力。

（二）关照被排斥群体，提升就业素养

在全面提升教育品质的同时，欧盟终身学习政策致力于延长教育公平的服务半径。注重关照被排斥群体，发展其就业能力，强化其社会参与，进而减少贫困人口，促进社会包容。

辍学者或低技能青年一直是欧盟终身学习政策反社会排斥的关注重点。欧盟于20世纪90年代即提出学校教育失败是导致社会排斥的主要因素之一，辍学者容易发展成为低技能人群或失业青年；《2012年教育和培训监测》则再次重申辍学会滋长贫困和社会排斥。[11]

终身学习政策关照辍学者和低技能群体，欧盟出台了多项举措。其一，积极预防和干预辍学，并为辍学者或低技能青年提供二次学习机会。在通过《减少辍学：欧洲2020日程的关键》《关于减少辍学的综合政策框架》等政策干预辍学现象的同时，欧盟分阶段启动青年保障计划和青年就业倡议，开发支持辍学者或低技能人群自主学习的工具包，为职业服务管理者和企业政策制定者提供劳动力市场信息包，双向确保辍学者与低技能人群获得职业资格证书和就业机会。其二，以素养为导向，扩大就业。《终身学习关键能力：一个欧洲参考框架》提出终身学习的八项关键能力，关注基础语言、数学和基本科学技能；《关于终身学习的核心素养提案》提出新核心素养框架，在巩固基本技能的同时，强化SТЕМ相关的高阶素养，重视缩小教育与就业间的差距。[12]同时，欧盟将终身学习政策与“就业、教育、收入”三个维度紧密关联，其政策制定彰显出以素养提升促进就业的路线。《实现终身学习的欧洲》指出：“终身学习是一项社会系统工程，应该拓展到与培训、就业、社会流动、研究等相关的更大范围。”[13]《2020年欧洲：智慧、可持续和包容性增长战略》又进一步巩固教育、培训、学习与经济之间的联系，倡导通过加强交流与合作，提供高水平的教育和培训，促进社会参与。[14]其三，重视职业教育与培训，促进劳动力市场融入。《里斯本战略》启动至今，欧盟通过推进非正规和非正式学习认证，开发欧洲通行证；建立欧洲职业资格框架、欧洲职业教育学分转换体系；批准欧洲职业教育质量保障系统等举措，提升职业教育与培训的吸引力，促进学校与工作间的过渡。2020年，欧盟颁布《欧洲技能议程》进一步强调落实技能、培训和终身学习的权利，引导对人员及其技能的投资。[15]职业教育与培训俨然成为欧盟终身学习政策缓解社会排斥的重要途径。

除辍学者与低技能青年外，欧盟还尝试关照其他被排斥群体。如，《里斯本战略》指出应关心少数民族、儿童和残障人士等弱势群体的处境；《欧洲2020》制定的《反贫困纲要》呼吁关注单亲家庭、老年妇女、少数民族、残障人士及无家可归者；《欧洲教育培训合作优先事项》提倡关照新移民群体。但是这些政策中虽有呼吁，落地举措却少而模糊。

（三）推进政策转移，扩大终身学习张力

为缓解社会排斥，欧盟终身学习政策不仅在超国家层面采取行动，而且注重政策转移，支持各成员国创新终身学习政策，发挥其在解决社会排斥问题上的隐性价值。所谓政策转移，是指“一个过程，在这个过程中，一个时间或地点存在的政策、行政管理安排或机构被用于在另一个事件或地点来发展有关政策的知识、行政管理安排和机构”[16]。

在推进终身学习政策转移的过程中，欧盟首先勾画出全民终身学习的理想蓝图。20世纪90年代，欧盟发布了《德勒斯白皮书：增长、竞争与就业》《欧洲社会政策：欧盟的未来之路》《教与学：通向学习社会》三份白皮书；2000年发布了《终身学习备忘录》，倡导整个欧洲对终身学习展开讨论，推广终身学习理念。其次，利用财政金融手段促进各成员国践行终身学习政策。仅在2007年至2013年，欧盟为“终身学习计划”做了高达136.2亿欧元的预算，“欧洲社会基金经济包”投资750亿欧元为支持终身学习的职业教育与培训提供保障，接近欧盟预算的10%；2014年至2020年，欧盟委员会递交的教育经费预算仍在增加。[17]《欧洲2020》也再次明确提出保障教育经费，提出到2020年使2000万人口脱离贫困与社会排斥。[18]再次，欧盟注重发挥协调评估工具的作用，引导政策落实。譬如《马斯特里赫特公报》提出：“深入发展职业教育与培训体系以满足在劳动力市场或社会参与方面处境不利的个人及群体的需要，尤其是学校教育早期阶段的儿童、低技能人士、移民、残障人士和失业人员；发展和贯彻开放的学习途径，确保人们在个人发展方面得到所需要的引导、咨询和帮助。”[19]再如，近年发布的《反思教育：为更好的社会经济结果而投资》《欧洲的终身学习市场、治理和政策》《多样性、平等性和包容性4.0》等，均彰显出欧盟以政策报告督促各成员国朝向全民终身学习，消解社会排斥的美好愿景努力。

欧盟还发挥其超国家机构的优势，在立法方面扮演领导者角色，提出推动终身学习的行动纲领，如“知识认证制度”“学分转移制度”“第二次机会学校”等。[20]在欧盟软性教育治理之下，诸多成员国制定了适宜本土的终身学习政策或行动计划。如《爱沙尼亚终身学习战略2020》《马耳他终身学习战略2020》以及“德国终身学习模式试验方案”等，各成员国试图利用终身学习政策促进成人学习，缓解社会排斥。

三、欧盟终身学习政策反社会排斥的困境

（一）体系构建未达预期，社会排斥仍旧突出

从统计数据来看，欧盟终身学习体系建设未达到预期。到2019年，成人参与学习活动的人数增加有限，其中，低技能成人参与率低于5%；2018年欧盟成人学习的参与率为11.1%，2019 年参与率仅为10.7%，与2020 年需达到15%的目标差距较大，更难以达到2025年25%的目标。[21]欧盟失业问题也长期存在，社会排斥问题仍旧突出。2000年，青年失业率为17.5%，2011年为21.4%，2016年为18%。[22]2008年，欧盟有1.2亿多人面临贫困或社会排斥风险，但截至2017年，这一数字仅下降440万；2018年，仍有1.1亿多人面临贫困或社会排斥风险，这一数字显著高于《欧洲2020》所制定的目标。[23]2021年的统计数据显示，22.4%的欧盟人口正在面临贫困或社会排斥风险，甚至部分欧盟国家的社会排斥率较之前有所上升。如，2010年，爱沙尼亚、希腊、意大利的社会排斥率分别为21.7%、27.7%、25%，而2017年则分别达到了23.4%、34.8%、28.9%。[24]

总体而言，欧盟的社会排斥问题并未得到明显改善。欧盟终身学习政策在引导各成员国改革教育，打造高质量教育典范等方面的贡献值得承认，但亦不能忽视其在缓解社会排斥问题上收效甚微。这一结果固然与国际经济形势变化、欧盟成员国扩张、其结构内部贫富差距扩大密不可分，但更需从社会排斥本身追溯原因。社会排斥表征多样，可分为经济排斥、政治排斥、公共服务排斥、空间排斥和社会关系排斥等。研究者认为，在分析社会排斥时，欧盟有将其成因窄化，过度强调教育排斥之嫌。过度归因于“教育失败”，导致赋予教育政策过于广泛的责任，而卫生、社会等其他公共政策在解决社会排斥问题上动力不足，终身学习政策看起来“面面俱到”，实则效能堪忧。在数字化浪潮、大规模公共危机等背景之下，欧盟需要重新定性社会排斥问题，纳入教育之外的数字排斥、医疗排斥等，采取更加多元的政策帮助人们公平地享受终身学习，建设平等包容的欧洲。

（二）弱势群体参与不足，政策制定话语缺失

2021年，欧盟面临社会排斥风险人口中包括24.9%的儿童，23.3%的妇女和18.2%的65岁以上老年人；另外30.1%的残障群体也面临着社会排斥风险。[25]显然，由于反社会排斥的终身学习政策主要针对辍学者或低技能者，其目标群体相对单一，对妇女、老年人、残疾人及其他特殊需要群体关照不够。

成员国教育性别差异及劳动力市场性别隔离[26]、老龄化进程中老年人教育参与率低[27]以及残疾人终身学习边缘化[28]充分佐证各类弱势群体的社会参与不足。这种不足延伸至终身学习政策，则表现为集体性话语描述和主体责任转移，政策未能公平地服务各类弱势群体。一方面，妇女、老年人、残疾人、无家可归者、少数民族、犯罪者等群体在政策中被统一描述为“弱势群体”，这种集体性话语忽略了被排斥个体面临的复杂处境，简化了其特殊需求，致使其举措不具备针对性。另一方面，反社会排斥的欧盟终身学习政策是理想化的、具有先决条件的。欧盟终身学习政策的基本假设是政府或利益集团的责任在于展现美好愿景、创设宽松环境、搭建学习体系，而个体才是摆脱社会排斥的主要行动者，被排斥个体需要通过自身努力成为积极公民。但这一假设忽略了被排斥者往往需要具象的援助或支持才能完成角色转变，轻视了有针对性地提供资源与支持的重要性，导致社会排斥的矛盾焦点于无形中被转移，结构性障碍凌驾于个体利益之上。

而集体性话语描述和主体责任转移的根源，是被排斥者在终身学习政策制定中话语缺失，政策制定参与不足。有学者对欧盟教育培训政策进行话语分析后发现，弱势群体的权利掌握在其他强势群体手中，如成员国政府或欧盟委员会；权力不平衡直接影响政策制定，导致强势利益集团对弱势群体做出的决策有害于权利对等情况下所作出的决策。[29]欧盟终身学习政策对妇女、老年人、残疾人及其他特殊需要群体的关照不够，表面彰显于政策话语中这类主体的权益被忽略，背后的深层原因是其在教育政策制定的博弈中位于下风甚至无法参与，利益被迫边缘化。

为发挥终身学习政策在解决欧盟社会排斥问题中的作用，促进社会包容与持续性发展，欧盟需要扩大弱势群体的政策参与，在政策制定中充分赋予被排斥者话语权利，防范强势利益集团对终身学习政策制定过程的操纵。还应该强化资源提供、服务与支持，使其更贴合不同群体的需求，最终达到全民终身学习，缓解社会排斥的目的。

（三）过度关注就业素养，系统因素未得到解决

终身学习政策意涵与社会排斥概念中的“教育、就业、收入”趋同，其举措过分强调发展就业素养，遮蔽了社会排斥问题的其他表象与成因，无益于从根源解决问题。

过度关注就业素养窄化了终身学习的目标，导致终身学习话语被其覆盖。终身学习贯穿人的一生，同家庭、学校、社区、职场等多重场域关联密切。当就业素养成为终身学习的代名词时，终身学习的本质属性被遮蔽，不平等与社会排斥将愈发严重。研究证明，以就业为中心的话语，不仅缩小了社会排斥的范畴，而且掩盖了职业者之间的不平等，特别是性别和阶层不平等。[30]在反社会排斥的终身学习政策中过度强调就业技能，以相对狭隘的方式缓解劳动力市场排斥，表明政策制定者对导致社会排斥的宏观背景把控不足。

缺乏对社会排斥成因的多维分析，削弱了政府或利益集团在实现全民终身学习与反社会排斥中的作为。面对政治、经济、文化、人口等方面的危机，欧盟需要通过教育治理走出困境，教育政策服务于欧洲一体化目标，具有明显的功能主义倾向无可厚非，然而社会排斥本质是综合性社会问题。宏观层面的经济体制转型、福利改革滞后、社会结构失调，微观层面的个体健康、医疗及意外情况等均有可能导致社会排斥，其原因复杂多样，难用就业素养一以盖之。且终身学习政策可以改善被排斥群体的处境，却不足以解决社会排斥问题。因此需要政府和利益集团加强作为，对影响社会排斥的多重因素进行统筹分析并采取对策。

终身学习是纵向的、长期的、渐进的过程，是赋予生命以贤、乐、善的美好倡导，其价值不能囿于成人时期就业层面。过度关注就业素养意味着在终身学习政策中的经济立场浓厚，容易导致个体被资本绑架，教育被经济立场、工具理性异化，在解决社会问题过程中收效甚微。

四、结语

社会排斥是阻碍欧盟一体化与欧洲社会可持续发展的重要因素。贫困与失业是社会排斥的重要表征之一，溯果寻因过程中终身学习政策被推上反社会排斥舞台。欧盟利用终身学习政策反社会排斥有其优势。其一，以话语传播为中介，强化“反社会排斥”与“终身学习”的联结，奠定了教育改革在促进欧洲社会包容中的作用；其二，以立体观和全局观把握终身学习的核心内涵，统筹各级各类教育资源构建终身学习体系，相关政策及其举措具备延续性、连贯性；其三，充分发挥国际组织的治理功能和统筹优势，通过财政投入、软性监管等途径推动政策转移，提升整个欧盟社会的包容性。毋庸讳言，欧盟终身学习政策在服务欧盟一体化目标，在引导成员国教育改革，提升欧盟教育竞争力等方面做出了重要贡献，但它并未像欧盟预期的那样，强有力地作用于解决社会排斥问题。研究者认为，其困境在于终身学习体系构建未达预期、弱势群体的政策参与不足、过度关注就业素养。据此，欧盟需重新审查社会排斥的内涵、表征及成因，定位教育及其他社会政策在反社会排斥上的功能；在继续加强终身学习体系构建的同时，更好地统合资源、提供支持以帮助各类群体公平地实现终身学习，从而更有力地缓解社会排斥。