京津冀养老服务协同中的政府驱动治理研究

胡宏伟 王静茹

[摘 要]  京津冀养老服务协同是满足区域内老年人养老服务需求、促进区域人口经济社会协调发展的重要战略，政府驱动是京津冀养老服务协同的重要特征。基于组织多重制度逻辑视角，阐释京津冀养老服务协同中政府驱动型治理的制度逻辑，分析认为应主要包括区域协同治理、科层制治理、政治联合体治理三种治理逻辑，同时，上述多重逻辑嵌套于“大、中、小”不同协同层面之中。进一步从大协同、中小协同两个层面，分析京津冀养老服务协同的困境挑战，以及对应的多重制度逻辑原因。在研究结论基础上，基于结构功能框架，提出京津冀养老服务协同逻辑调适和机制优化的重点方向：认知驱动环境适应、能力驱动目标协同、利益互补驱动系统整合、政策驱动维持系统运转。

[关键词] 京津冀;养老服务协同;政府驱动治理;组织多重制度逻辑

[中图分类号]  C913.7  [文献标志码] A   [文章编号] 1672-4917（2022）01-0060-10

一、引言：政府驱动为特征的京津冀养老服务协同

推动京津冀养老服务协同是促进京津冀城市群人口区域协调发展的重要内容，是特大型城市群应对人口老龄化的重要实践探索[1]。区别于长三角区域养老服务协同中市场机制的突出地位，京津冀养老服务协同表现出明显的政府政策驱动特征。因此，在京津冀养老服务协同过程中，应当高度关注政府驱动区域养老服务协同的特征和逻辑，这是深入认识和科学推进京津冀养老服务协同的重要途径。

为推动京津冀养老服务协同发展，三地在体制机制创新方面积极探索，相继出台了一系列政策和措施。2015年，三地民政部门制定了《推动京津冀协同发展试点示范工作方案》，签署了《共同推动京津冀民政事业协同发展合作框架协议（2015年—2020年）》，拉开了三地养老服务协同发展的序幕。2016年，三地制定《京津冀养老工作协同发展合作框架协议》和《京津冀养老服务协同发展试点方案》，旨在打破京津冀地区的户籍限制、行政阻力和“地方保护主义”，促进三地养老基本服务均衡化。2017年11月，在总结试点成效的基础上，三地民政部门联合印发《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》。同年12月8日，京津冀蒙四地联合出台《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》，从单纯的三地试点机构扩展到京津冀区域和内蒙古的两座城市，养老服务区域协同发展的地域范围不断延伸，合作领域不断拓宽，合作内容不断深化，各地政府的主动性持续增强。此外，在京津冀养老服务协同的框架内，又进一步提出“通武廊”协同发展先行试验区，在北京通州、天津武清、河北廊坊三地先行推进包括养老服务协同在内的区域协同方案。“通武廊”养老服务协同具有更加良好的前期基础和政府主导特征，相对于京津冀区域的“大协同”而言，被称为“中协同”。与此同时，通州和北三县（指廊坊北三县：三河市、大厂回族自治县、香河县）因为地域紧密相连、往来连接频繁，养老服务协同必要性最高、起步最早，因此被称为“小协同”。当前，京津冀养老服务协同形成了大、中、小协同并行互动的格局。

京津冀养老服务协同也引起了学术界关注，视角不同、目标不同、方法不同的各类相关学术研究同步涌现。学界基于SWOT分析框架、PEST分析框架、钻石模型、行业均衡性测度、跨域治理、整体性治理理论、交易费用理论、寻租理论以及制度变迁等理论和方法[2-6]，对京津冀养老服务协同实践展开了全方位分析。聚焦京津冀养老服务协同中的某一区域，学界论证了河北省（包括邯郸、保定、涿州、唐山等地在内）疏解非首都功能、承接京津养老服务的养老产业发展前景与问题分析。聚焦养老需求与养老方式选择，学界探讨了京津老年人异地养老意愿与社会适应现状、三地特困老年人的社会救助情况（项目、措施与水平）、养老服务协同中的家庭养老压力、社区养老策略、机构养老协同发展等问题[7-14]。关于养老模式的创新探索，学界创新性地提出了全新颐养模式（集养老医疗、康健休闲、社会活动等于一体）、“旅居养老”模式、“田园综合体”养老模式、城乡互助养老“合作居住”模式、“医养结合”模式、“互联网+”养老模式、打造“智能养老平台”“京津冀养老服务质量评价云服务平台”等构想[15]。学界还对京津冀养老服务协同发展中的医保互通障碍问题、养老保险转移接续问题（京津冀养老保险协同）、京津冀区域养老行业的专业护理人才短缺矛盾问题等展开探究[16-24]。

综上所述，既有研究围绕京津冀养老服务协同展开了较为全面的论述，拓展、深化了学术界对于京津冀养老服务协同的理解，但既有研究对京津冀养老服务协同的分析也存在不足，主要是对政府驱动治理的特征以及其运行中的多重复杂逻辑关注不足，一定程度上影响了既有研究分析京津冀养老服务协同的解释能力。聚焦京津冀养老服务协同这一情境，应充分关注其政府驱动治理的典型特质，并深入分析嵌入其中的多重制度逻辑，有助于更为深入地理解京津冀养老服务协同的本质，进而优化相应的治理逻辑。

正是基于上述背景，本研究借助多重制度逻辑分析框架，旨在分析京津冀养老服务协同中的多制度逻辑，以及不同层面京津冀养老服务协同治理的问题挑战和对应的多重制度逻辑原因，并就研究结论，基于结構功能主义框架，探索提出京津冀养老服务协同机制优化的重点方向。本研究中的分析、阐释充分结合了作者团队在京津冀区域的实地观察、访谈。

二、京津冀养老服务协同中的逻辑阐释

下文将基于多重制度逻辑的理论基础与分析视角，尝试解释在京津冀养老服务协同中存在的多重制度逻辑，并对上述多重制度逻辑嵌套于京津冀区域大、中、小协同层面的基本状况进行阐述。

（一）分析起点：多重制度逻辑理论概述

多重制度逻辑的分析框架最早由周雪光等（1989年）提出，“多重制度逻辑是某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，这些制度逻辑构成了行动者的行动框架，诱发和塑造了这一领域中行动者相应的行为方式” [25]。

多重制度逻辑意在强调宏观社会制度逻辑与微观组织行为间的关系，不同层次的多元制度情境拥有不同的机制，不同的机制塑造了不同主体的差异化行为目标与行动策略。从社会行动者与社会制度情境间的互动过程着手分析，社会行动者（政府）在制度情境中行动（采取决策），且受制于社会制度情境，在多重制度逻辑的作用下，社会行动者会形成各自相应的行动准则，各方依据对方的行动策略与自身行动准则的相容程度，选取不同类型的行动策略进行持续性互动。社会行动者间的互动不再禁锢于某个时点，通过将互动结果前后进行动态关联，社会行动者依据自身行动准则采取合适的行动再生产社会制度情境。情境中至少包含两个层面的多重逻辑：一方面，由于政策场域中包含不同的社会行动者，存在不同主体间的多重制度逻辑;另一方面，各个社会行动者本身具有不同的制度逻辑，存在不同主体内的多重制度逻辑。

多重制度逻辑在国内的应用尚处于起步阶段，研究领域和内容较为分散，主要聚焦领域的制度变迁与制度重构。杨立雄等（2018年）分析养老服务产业发展过程中政府、家庭与市场三种制度逻辑分别的作用[26]。谢舜等（2018年）探究医养融合模式演变中存在的针对宏观环境的国家调控、组织内部科层管理、组织间合作、以及针对老年群体的消费偏好等方面的多重制度逻辑[27]。马玉龙（2018年）聚焦公办养老机构运营的国家、市场和人情逻辑[28]。

本研究主要聚焦京津冀养老服务协同过程中的政府行为，通过识别四地不同层级政府间的互动行为（行为方式）背后存在的多重制度逻辑（解读社会行动者采取该种行为方式的原因、把握社会行动者的互动焦点、厘清不同行动间如何相互作用），在给予京津冀养老服务协同现存障碍一个合理诠释的同时，为提出多重制度逻辑下的京津冀养老服务协同的“应然状态”奠定基础。

（二）多重逻辑：养老服务区域协同中的不同治理逻辑

结合素材与文献梳理发现，京津冀养老服务协同存在显著的政府驱动治理特征，同时，京津冀养老服务协同中的政府驱动治理蕴含三个显著的制度逻辑，分别为区域协同治理逻辑、科层制逻辑和政治联合体逻辑。

京津冀区域协同发展中，最为明显的行为逻辑是区域协同治理逻辑。鉴于京津冀养老服务协同中政府驱动特征明显，本研究意在强调京津冀区域养老服务协同治理中的央地政府间、区域协同内部各地政府间、不同层级政府间协同治理、联动治理的互动过程。早在2014年3月，国务院成立京津冀协同发展小组（国家层面领导小组的成立是区域协同发展的顶级配置），中央通过加强京津冀协同发展战略的顶层制度设计和统筹协调，意在强调这一战略的重要地位。三地民政部门间形成了协同发展的广泛共识，就三地民政协同发展积极沟通、密切协同、精心选择专题问题进行研究，积极推动各职能部门对接互动。建立联席会议制度，并辅之以协调会、研讨会等形式积极互动，建立三地民政统筹协调的工作机制，多次召开京津冀民政事业协同发展联席会议（2021年7月，京津冀民政事业协同发展第五次联席会议在天津召开）。在养老服务协同联动机制的构建与完善（京津冀养老服务联席会议制度、互访调研制度）、平臺搭建、信息互联（信息交流与共享机制、年度合作清单制度）、资源互补、政策对接等方面积极探索，形成了协同发展规划、合作框架协议、专项合作协议、年度任务清单等一揽子合作成果，在为三地民政协同发展工作提供合作指南和基本遵循的同时，三地民政协同发展的体制机制变得更加顺畅。

由于政府驱动治理是京津冀养老服务协同的重要特征，京津冀养老服务协同中也存在显著的科层制逻辑，即政府科层管理中应遵循的规律和规则。就京津冀养老服务协同中的科层制逻辑而言，掌握着资源分配权力的政府具有回应上级压力的逻辑、与同级政府竞争的逻辑和属地责任的逻辑（属地责任虽具有合理性，但可能导致地方保护主义与政府负担过重）。在省市县乡四级政府体系下，上级政府通过政治激励手段推动下级政府完成行政任务，下级政府同样有着发展的利益诉求，作为有限理性的“复杂人”，在政治注意力有限情境下，基层政府的决策行为取决于其对获益程度的考量：优先选择、执行同自身利益相容的政策，或将存在实质权威支配的政策排在前面，从而产生“选择性治理”的行动逻辑。以京津冀养老服务协同中的河北省和廊坊市为例，河北省承接京津老年人在冀异地养老的利益诉求与廊坊市未必完全一致。廊坊市虽然愿意承接京津的产业转移和服务需求溢出，但是，其土地资源同样紧缺，不愿意投入周期长、回报低的养老服务业（动力不足）。河北省与天津市同级政府间的竞争关系（面对北京老年人在津冀养老这一需求市场），河北省的养老服务产业整体相对滞后的现状让其在与天津市竞争中处于劣势。河北省各地市的养老机构同质化和重复建设现象彰显了养老机构布局的盲目性。此外，平衡异地养老与本地养老间的关系也是基层政府面临的问题。例如，河北泊头的老年公寓在成为京津冀协同养老试点机构前，是按照当地的收入情况来制定的服务标准、收费水平;而成为试点之后，随着服务标准的提升，收费水平随之提高，但对当地老年人而言，入住门槛自然也抬高了。

此外，政府各部门间竞争与合作的行为定式遵循政治联合体逻辑。政治联合体逻辑意味着，为了部门利益，各部门间既可以对立也可以合作，部门利益让政府行政过程变成了部门间“讨价还价”、相互影响、相互妥协的过程（可以用组织学家马奇的“非理性主义”来解释）。为了实现政府整体、高效地运行，地方政府必须有能力捏合部门间的“缝隙”，促进部门间的合作。京津冀养老服务协同由四地民政部门牵头推进，基于民政工作内容的复杂性、广泛性，实质也是协调不同部门资源并将其用于服务对象的过程。民政部门作为养老服务的主导部门，在协调整合资源方面，统筹协调难度较大，这主要取决于各地民政部门在整个政府框架内协调资源的能力。

综上所述，在京津冀养老服务协同中，的确存在各地政府、各级政府、政府各部门间的多重制度逻辑。需要说明的是，不管是区域协同治理逻辑、科层制逻辑，还是政治联合体逻辑，归根结底，贯穿其中的垂直管理（各级政府）与平行管理（各地政府、政府各部门间）都是基于公共利益下的理性政府行为。

（三）嵌套层面：区域协同中的大中小逻辑

在以政府驱动为重要特征的京津冀养老服务协同中，不同层级的政府横向互动、交互衔接，在现实的治理情境中，又可以进一步划分为大、中、小三个层面。京津冀养老服务“大协同”，指四地政府间的宏观层面的养老服务协同;“中协同”指通武廊地区（北京市通州区、天津市武清区、河北省廊坊市）三地间的养老服务协同;“小协同”指通北养老服务协同即，通州区（副中心）和河北廊坊北三县间的养老服务协同。这三个协同层面逐层嵌套，每个层面的协同都蕴含区域协同治理逻辑、科层制逻辑、政治联合体逻辑。所以，在以政府驱动为主要特征的京津冀养老服务协同中，区域协同治理逻辑、科层制逻辑、政治联合体逻辑是内嵌于大、中、小不同层面的，详见表1。

此外，剖析大、中、小养老服务协同意愿的强烈程度，可以看到，在不同层次的养老服务协同中均存在协同意愿不高（不强烈）的情形，特别是越往基层养老服务协同意愿越有下降趋势，而非北京的地方政府更有可能表现出参与养老服务协同意愿不高的倾向。究其原因，大、中、小三个层次的养老服务协同层面具有梯次特征，但是，主体有别、诉求有异，在协同的不同层面，不同协同主体存在多重逻辑，从而使各自主体协同意愿呈现显著差别。这种多重逻辑和目标差异（多样性），一定程度上影响了京津冀养老服务协同的实质推进和实际效果。下文将分层面进行详细论述。

三、基于不同协同层面的制度逻辑困境分析

下文将分为大协同、中小协同两个层面，基于多重制度逻辑的视角，进一步分析当前京津冀养老服务协同中的困境、挑战。

（一）大协同间的多重制度逻辑分析

大协同指的是京津冀蒙四地在省级层面的协同。本文分析四地省级政府的利益诉求、行动方式与积极性，京津冀养老服务大协同各主体间存在多重制度逻辑，详如表2及后续文字阐释。

结合前文所述的多重制度逻辑，可以发现，在大协同中，上述三种制度逻辑同时存在，但又与三地先行条件和定位相冲突，从而形成了京津冀养老服务协同的挑战与困境。一方面，区域协同治理逻辑、科层制逻辑、政治联合体逻辑塑造了京、津、冀、蒙四地养老服务协同的基本态势;另一方面，各地的自身状况、利益诉求差异，也在一定程度上激发了三类制度逻辑中的博弈要素，形成了竞争甚至消极协作的策略。

从多重制度逻辑视角出发，京津冀养老服务协同具有显著的正向推力，包括区域协同发展的相互需要、国家战略要求的科层压力、政治联合体框架下的区域协作发展，上述力量是京津冀养老服务协同中的积极制度逻辑要素。而地方之间固有的竞争关系、地方利益诉求催动的科层博弈，以及京津冀养老协作联盟中政治联合体的象征性和不稳定性，都在一定程度上催生了京津冀养老服务协同的负向要素，现实中反应为“政策雷声大、行动雨点小”的现实困境，特别是养老服务协同过程中出现的本位主义问题。

下文将分别从北京、天津和冀蒙的自身定位和实际诉求，来进一步反映在多重制度逻辑框架下，京津冀养老服務协同所面临的真实挑战与困境。

1.北京：人口老龄化与自身养老服务体系建设的利益冲突

北京市的养老服务资源难以满足本市老年人的养老需求。《北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书（2017）》显示，北京已成为中度老龄化城市，老年人口增长快、程度高、高龄化、抚养压力大（老年抚养系数逐年递增）。这导致北京市机构养老价格高、核心城区一床难求，同时，偏远郊县也存在价格高、空置率高并存的局面。特别是首都功能疏解战略的确定，养老行业显然不属于鼓励发展之列，并开始严格限制大型养老机构建设，将新增的养老服务设施往北京周边地区纾解[29]。2015年11月，《民政事业协同发展合作框架协议》的签订拉开了三地开展跨区域养老探索工作的帷幕。

但同时，北京市也有发展养老服务、保障基本养老服务需求的城市公共服务职能。北京市一方面进一步加强养老服务政策建设，特别是探索建立“三边四级”就近养老服务体系的战略布局，在促进区域性养老服务网络建设的同时，推动养老服务资源统筹、优化，开展城区间协作;另一方面，积极推进养老“三张床”（机构养老床位、日间托养床位、家庭照护床位）建设，大幅挖掘中心城区家庭床位改造潜力，大大缓解了养老服务资源供求结构性失衡的矛盾。

总体而言，北京市存在推动异地养老服务协同和养老服务内部消化的双重诉求：一方面，北京的养老服务协同意愿较强、积极性较高，通过出台优惠补贴政策引导北京老年人选择异地养老;另一方面，北京市也在积极推进内部结构性改革，挖掘市内潜力，减轻养老服务外溢。

2.天津：自身老龄化与养老市场发展不均衡的博弈

天津作为京津冀养老服务协同发展中的重要一环，其参与京津冀养老服务协同有其自身考量，而这些考量也塑造了天津在区域养老服务协同中的逻辑。

第一，天津人口老龄化态势愈演愈烈。2018年天津市60岁以上户籍老年人达259.07万人，占比23.97%;65岁及以上老年人达167.63万人，占比15.49%，天津已成为全国范围内老龄化严重的市区之一[30]。同样，天津市的养老服务体系建设和供给能力，并不能充分应对天津市的老龄化需要。同样，在承接北京老年人外溢的养老服务需求方面，天津与河北、内蒙古相比成本优势较弱，这一定程度也影响了天津市养老服务的竞争力。第二，天津市养老市场发展尚不均衡。天津聚力发展养老产业，截至2018年，天津市列入京津冀养老产业协同发展的试点单位已增至4家，分别为武清区养老护理中心、天鹅湖自在城养老院、崔黄口福巷养老院和武清区松鹤园养老院。天津市推进河西区居家养老服务试点，在7区稳步推进“嵌入式、小型化、连锁化”养老服务机构试点。但是，天津市也存在养老机构总体分布不均衡问题，河北、蓟州、武清三区养老机构数量较多，津南、宁河、和平三区养老机构数量相对较少，养老服务市场整体发育不足。

天津经济社会发展总体状况，特别是上述考量和逻辑，导致天津在京津冀养老服务协同中角色定位不准，甚至在一些协作议题方面不够积极。

3.冀蒙：承接意愿强烈与自身基础薄弱的矛盾

冀蒙二地参与区域养老服务协同的利益诉求较强，二地具备积极的承接意愿。凭借“银发经济”浪潮，河北、内蒙古希望能够激发第三产业的发展潜能，调整自身经济结构，找到新的经济增长点。然而，冀蒙二地的总体养老需求不足、消费水平不高，养老服务行业急切希望承接京津两地溢出的养老服务需求。但是，分析冀蒙的养老市场供给特征发现，环京津地区的养老机构服务质量和专业化亟待提升，而养老服务产业投入大、回报率低的特点，也使得二地养老服务行业发展压力较大。综上可见，京津冀养老服务协同对河北、内蒙古两地而言，机会与挑战并存，产业发展契机和结构调整压力并存。

（二）中小协同层面的多重制度逻辑分析

考虑到中协同和小协同在分析内容方面可能存在的相似性，本研究将中协同和小协同的分析整合，对中小协同中多重逻辑进行综合分析。“通武廊”被官方定义为京津冀协同发展的试点（先行区域），“通北”（通州区和北三县）纳入“副中心”统一规划，但是，京津冀的中、小协同层面同样是优势与挑战并存。与京津冀养老服务协同中大协同（省级层面）一致，中小协同也有积极的要素和驱动力，但是，中小协同由于所涉及的层面更加面向基层政府，中小协同中的驱动治理主体地方化会导致驱动机制发生变化，即驱动机制更加偏重地方的实际收益，而协同的战略性收益驱动力下降。这是显而易见的，省级层面的协同更偏重于战略性和基础性，而地方的具体协同则需要直接调动地方要素，成本、收益计算较为明确、复杂，因此，中小养老服务协同的多重制度逻辑可能会面临更为剧烈的张力。

当然，无论中小协同层面中养老服务协同面临哪些挑战，都主要是各个主体所面临的具体挑战，同时，分析中小协同中各个主体的定位和利益诉求，会更加有助于理解其在中小协同养老服务中面临挑战和困境的深刻原因。（见表3）

第一，通州区的养老服务协同逻辑。首先，《通州区与廊坊北三县地区整合规划》的出台，旨在推动通州区与廊坊北三县地区协同发展，这使得通州与武清、廊坊（特别是北三县）有养老服务协同的意愿。但另一方面，就机构养老而言，通州区目前仍有大量空置养老机构，具备承载北京市核心城区养老服务需求溢出的利益诉求和能力，一定程度上影响了通州区参与养老服务协同的积极性。其次，虽然“通北”纳入了统一规划，但是，由于两方在经济基础、建设标准、财政能力等方面差异比较大，真正将养老服务协同规划按照统一标准落地，仍然有一定的难度。再次，本位主义仍然在一定程度上影响协同进度，“通北”“通武廊”在交通等基础性协同上仍然有很多环节尚未打通，这也必然会延伸到养老服务协同领域。最后，一个关键的问题是土地资源。通州或北京的资本方与津、冀地方合作中，多包含土地资源诉求，但土地资源对于武清、廊坊同样宝贵，这一分歧一定程度上影响了区域养老服务协同进展。总体而言，通州区与另外两地协同的互补性、迫切性虽强，但协同的矛盾和分歧也同样值得关注，这也是通州在中小协同中存在多重逻辑诉求的重要原因。

第二，武清区的养老服务协同逻辑。天津市武清区民政局牵头制定了《通武廊养老工作协同发展合作协议（2017—2020年）》，并成为三地养老协同重点推动区。与此同时，武清区还与通州、廊坊签署区域卫生计生事业协同发展合作协议，通过医联体建设等合作项目充分提高自身的医疗服务质量。同时，为加快推进养老服务协同发展试点建设，武清积极落实床位运营、综合责任险等补贴政策，持续加大对京津冀养老协同政策的扶持力度。但是，在与其他地方养老服务协同过程中，天津市同样对土地资源参与养老服务协同持保留态度，承接养老服务和产业的意愿较强，但地方政府对有限资源投入养老机构建设也一定程度上持保守态度。综上所述，武清区在中小协同层面同时兼有积极和消极逻辑诉求，协同意愿可以界定为中等。

第三，廊坊市（北三县）的养老服务协同逻辑。河北廊坊市借助区位优势，规划建设了一批康复护理、医疗保健、休闲旅居的养老服务项目，让京津养老政策惠及廊坊养老机构的同时，实现了试点单位医疗保险与运营补贴的对接。但调研发现，河北省在参与京津冀养老服务协同当中较为积极，省级层面出于经济发展和产业转型的考慮，参与京津冀养老服务协同的意愿性较高，一个重要的体现就是环北京的河北省的城市都纷纷建立了养老服务示范基地，并将吸引京籍老年人作为示范基地的重要发展目标。但在中小协同层面，廊坊市参与养老服务协同的意愿则略有下降，土地资源等关键议题则在一定程度上影响了廊坊和北三县的协同意愿，北三县中土地资源紧张的县对拿出土地资源兴建养老机构意愿更低。调研发现，廊坊市和北三县的土地资源亦十分紧张，由于毗邻北京，经济发展相对较快、土地资源相对稀缺，加之多年形成的土地财政模式惯性，地方对于承接北京市溢出的养老服务和产业表现较为积极，但对于拿出土地兴建养老机构则态度相对消极。调研中发现，县内土地资源越紧张、养老承接能力越弱，县域参与区域养老服务协同的积极性明显更低。

总之，京津冀养老服务协同能否有序推动并形成良好发展的局面，取决于多地区、多层级的不同主体间的逻辑统合。贯穿在大、中、小协同中的区域协同治理逻辑、科层制逻辑、政治联合体逻辑，可以一定程度上解释“协同困境”的原因。归根结底，不同区域、不同层级的政府主体的利益诉求不同、治理能力参差不齐、协同逻辑异质性明显，必然会影响京津冀养老服务协同的顺利推进。

四、治理逻辑调适：京津冀“常态化”养老协同机制优化

（一）多重制度逻辑调适的目标：结构功能框架的要求

如何形成平等有序的区域养老服务协同互动格局，是京津冀养老服务协同发展的关键。本研究聚焦在大、中、小协同，通过分析大、中、小协同中的多重制度逻辑，分析各方利益主体合作意愿与逻辑机制，得出了京津冀养老服务协同逻辑的基本结论：第一，多重制度逻辑存在于京津冀养老服务协同的政府驱动治理中，具体主要包括区域协同治理逻辑、科层制逻辑、政治联合体逻辑;第二，根据现实情境中的协同主体层级，京津冀养老服务协同可以分为大、中、小三层协同，多重制度逻辑嵌套于多层次的养老服务协同之中;第三，京津冀养老服务协同面临问题和挑战，主要是由不同协同层面的各不同主体定位和诉求差异所致，不同主体的多重制度逻辑对问题和挑战具有较强解释力。

多重制度逻辑产生于复杂的系统，而复杂系统进行调适需要高度关注结构功能的适配性，特别是多重制度逻辑调适、均衡的重要方向应当是系统的稳定运行和功能发挥，因此，处理好结构、功能问题是京津冀养老服务协同中多重制度逻辑调适的根本方向。根据塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）的AGIL模式（结构功能框架）①，行动系统是一个由多个行为主体通过不同角色相互影响的动态模型，如同生物有机体一样趋于均衡，只有满足4种基本的功能要求才能维持系统正常运转与稳定，达成一个“合意”的局面。详如下图1所示。

换言之，京津冀区域“常态化”养老服务协同机制最核心的内容或调适机制，应当是认知驱动环境适应、能力驱动目标协同、利益互补驱动系统整合、政策驱动维持系统运转。只有通过瞄准上述四种发展方向（基本系统功能），才能从根本上解决好京津冀养老服务协同中的多重制度逻辑挑战问题。此外，结构功能框架所提出的四种功能，也为京津冀养老服务协同提供了重要的改进方向和调适面向。

（二）京津冀养老服务协同调适方向：四个功能要求

1.认知驱动环境适应

适应指系统内各主体能够很好地适应协同环境、会对协同环境中的一切变化做出自身反应，以适应协同环境的变化以及满足自身发展的需要。

理念和认知具有基础性作用，会驱动行动逻辑和行动方向，理念和认知的一致性会显著影响多地间的行为互动，进而最终影响区域养老服务协同的实际效应。

前文分析发现，四地对养老服务协同的目标定位存在一定的认知差别，各地政府、不同层级政府的目标与逻辑并不完全一致，四地在养老服务协同行动中仍然存在一定程度的本位主义，部分情况下可能会出现信息沟通不畅、共享能力较弱等问题。奥尔森在《集体行动的逻辑》中揭示，基于个人理性与集体理性的冲突，基层政府决策存在经济利益诱因，導致采取了各种目标替代的非正式规则，过度关注辖区经济绩效的增长导致地方保护主义盛行，限制了资源和生产要素的自由流动 [31]。

京津冀养老服务协同发展作为公共服务一体化的重要子内容，是一个需要分阶段、分步骤推进的长期、系统工程，协同各主体应着力避免合作中的短视行为，正确处理好整体性与可持续性的关系，求同存异推动区域养老服务协同整体进程。此外，区域协同各地政府可以借助传统媒体或新媒体广泛宣传社会组织、企业、个人的社会责任理念，积极调动社会各界参与，促进理念宣传与实践相结合，促使参与协同治理的主体不断转变其角色观念，让其在参与区域养老服务协同的实践过程中加深对平等协同治理理念与原则的认知与认同，在动态过程中寻求观念转变的良性循环。

2.能力驱动目标协同

任何行动系统都具有目标导向，系统必须有能力制定目标、确定目标主次与先后次序，调动系统资源以实现目标。京津冀区域养老服务协同的根本目的是区域养老福祉与公共利益实现最大化，而其根基是政府的合作治理能力与目标导向间的协调平衡。政府能力具体细分为政治统治能力和社会发展能力，社会发展能力又可以具化为资源汲取能力、资源整合能力与资源配置能力（行政手段与市场机制）。汲取、整合与配置社会资源三方面能力间既相互包含又共同发展，最终目标是实现区域利益的协调，促进京津冀养老服务协同发展。

区域各地间在产业结构、政治地位、相关制度以及自身能力、努力程度等方面存在一定程度的客观差异，“协而不同”的问题依然困扰着京津冀养老服务协同进程。京津地处政策高地，极易导致优质资源和要素的单向流动，对冀蒙资源的吸纳效果远超过辐射效果，从而进一步限制了京津冀区域养老服务协同发展的有序推进。京津冀养老服务协同由民政部门牵头推进，但养老服务协同工作实质不只涉及民政部门工作，需要协同财政、医保、卫健等部门的工作配合，甚至需要跨区域协调相关部门的关系，这给民政部门的府际协调能力、跨区域协调能力带来了挑战。民政工作具有复杂性，涉及面广、涉及主体多，但是，民政部门的协调能力相对于财政、规划、住建、发改等部门，却处于相对弱势，甚至存在“弱部门效应”。这一定程度上也导致了民政部门协同其他部门工作过程中的潜在困难。同时，部门间联动性有待加强、政策间壁垒尚未完全打破，分工过于条块化、协作程度不高，融合度、协调性不够，均一定程度上影响京津冀养老服务协同政策的落实。

未来应重视跨区域其他政府部门的更多参与，尤其是通过区域间政府和主要领导的充分介入，进一步夯实京津冀区域养老服务协同的政策支撑和落实力度，更好地推进京津冀区域养老服务进程。

3.利益互补驱动系统整合

任何行动系统都由部分组成，为了确保系统有效发挥功能，系统内部各部分之间要协调一致。在发展阶段和资源上优势互补、错位协同，是京津冀区域养老服务协同发展的重要前提。然而，需要注意建构的资源互补与实际的资源互补（实际诉求）间存在的本质区别。在特定条件下、特定区域内，四地间的资源互补优势也可能转变为挑战。应当动态、长期、客观来看待四地养老服务协同中的资源互补，避免静态、短期、主观的思维和判断。以土地资源为例，基于静态和短期思维，通常认为四地间在土地价格、供应量方面存在较大的互补性。但是，这一认知前提可能与实际情况并不完全相符。北京市将北三县作为京津冀养老服务协同的优先发展之地，主要基于如下方面的考量：河北省的土地和其他相关要素相对便宜，特别是具有土地价格优势和数量优势;北三县毗邻北京、交通方便，适合北京老年人就近养老。然而，调研中则发现，廊坊及廊坊北三县的土地资源也十分紧缺、供给有限，土地价格并不便宜。特别是在土地财政的影响下，可以实际用到养老服务领域的土地数量更加有限。

因此，重视基于真实需要的互补驱动利益协同是推动三地养老服务有序协同的重要条件，而协同政策也需要充分考虑地方政府的真实考量和逻辑诉求，做好确权改革，中央政府向地方政府赋权，地方政府向基层政府赋权，基层政府向社会力量赋权，将统合各方逻辑和利益诉求作为协同方案和政策的出发点。

4.政策驱动维持系统运转

继2015年三地民政部门协同建立部门联席会议制度、完善常态化的对口联络与工作协同联动机制后，自2016年6月至今，三地民政部门轮流主持召开养老协同发展联席会议8次。此外，还建立了养老服务领域的区域利益协调机制，并签订了加强区域双边合作的协议，但执行层面尚未完全跟进，实际执行状况有待改进。究其原因，区域间现有的工作协调机制主要通过开展会议、论坛等形式展开推动，制约力和强制力相对有限，会后的政策执行没有得到足够的刚性保障，存在实际协同行动弱化的可能。

京津冀养老服务协同兼有政策回应和政策驱动的双重特征。一方面，京津冀养老服务协同是对市场和社会已经形成的养老服务协同的积极回应;另一方面，也是区域内各政府主导的政策驱动型协同，通过出台引导性的政策，激励社会和市场反应，从而推动京津冀区域养老服务协同加快进度。需要突出强调的是，虽然，政府主导具有“权威”的比较优势，但政府在履行职能时，应厘清与市场的职能边界。换言之，保障或满足老年人真实的多元化养老需求，不能仅依靠政策引导，更应当关注市场、社会机制的优势。特别是，政策驱动往往依赖财政投入，在地方财政能力不断下降的背景下，如果仍过度依靠政策驱动，京津冀区域养老服务协同也必然会面临潜在挑战。

面对京津冀养老服务协同，一个可行的路径是，将“依靠财政的政策型驱动”逐步转化为“依靠多元主体的综合要素驱动”，特别是重视市场和社会在综合要素驱动中的积极作用。充分发挥市场机制对要素流动和产业优化的调节作用，让价格信号和市场竞争来推动养老服务产业协同均衡发展，在这个方面，政府要做好引导治理和服务治理。基于协同治理理论，京津冀养老服务协同应拓展多元治理主体参与的横向治理网络来代替单一僵化的政府管理模式，吸纳区域内其他非营利组织、商业社团和公民组织参与整体治理，另一方面，通过灵活的政策网络倡导区域性合作组织的构建，促进区域整合与协调发展 [32]。此外，为了推动既有协议的落地，政府政策驱动控制越轨行为，使得社会秩序得以结构化。有必要制定统一的京津冀养老服务协同标准、效果评价与监督机制，并使其在系统内保持制度化，特别是要通过增强协议的执行约束力，增强协议落地的执行效果。

[参考文献]

[1] 武义青：《京津冀协同发展的历史意义》，https：//m.gmw.cn/baijia/2019-08/19/33085902.html。

[2] 李玉玲、胡宏伟：《京津冀养老服务协同发展研究——基于SWOT框架的分析》，《人口与发展》2019年第5期。

[3] 吴国英、赵蕾霞：《我国养老服务业的非均衡性测度及发展对策——以京津冀三地为例》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。

[4] 张丽莉：《跨域治理：京津冀社会管理协同发展的新趋势》，《河北学刊》2018年第2期。

[5] 韩兆柱、邢蕊：《基于整体性治理的京津冀养老服务协同发展路径研究》，《中共天津市委党校学报》2019年第1期。

[6] 刘亚娜、董琦圆、谭晓婷：《京津冀养老政策差异与协同——基于“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的政策文本分析》，《社会发展研究》2019年第3期。

[7] 王小春、曹宁宁、朱铭来等：《京津冀特困老人养老社会救助比较研究》，《农村经济与科技》2018年第15期。

[8] 程艳彬：《京津老年人赴冀养老社会适应研究——以YJ协同养老示范基地为例》，《社会福利（理论版）》2018年第2期。

[9] 曹海青、姚翠友、杨艳红：《京籍老人异地养老意愿影响因素及对策研究》，《中国人力资源社会保障》2019年第9期。

[10] 朱晶晶：《京冀两地机构养老服务业协同发展研究》，河北师范大学学位论文，2017年。

[11] 吕楠：《京津冀协同发展视域中的河北省社区养老策略研究》，《科技视界》2018年第3期。

[12] 杨茹侠、谢红：《京津冀社区嵌入式小规模多功能养老机构人力配置现状及影响因素研究》，《中国护理管理》2020年第2期。

[13] 王妍、安文忠、杨佳琦等：《京津冀城市老年人口机构养老意愿及影响因素分析》，《现代预防医学》2020年第9期。

[14] 陈文静、王妍、杨佳琪等：《京津冀城市老年人养老方式及其影响因素》，《中国老年学杂志》2021年第15期。

[15] 刘亚娜：《京津冀协同发展背景下养老模式整合与创新》，《中国行政管理》2017年第7期。

[16] 李国柱、王新慧：《京津冀城镇医疗保险协调发展测度研究》，《衡水学院学报》2020年第4期。

[17] 王小春、邹芳、丁楠：《京津冀医保互通障碍及对策研究》，《社会福利（理论版）》2017年第5期。

[18] 王小春、车轲：《相关联社会养老保险制度政策衔接问题——以京津冀为例》，《社会福利（理论版）》2016年第2期。

[19] 杨健、张金峰：《京津冀基本养老保险制度对接：主要障碍与实现路径》，《地方财政研究》2018年第5期。

[20] 李国柱、王新慧：《京津冀城镇养老保险协调发展测度研究》，《河北地质大学学报》2019年第3期。

[21] 郑涛、宋晓彤、潘伟：《京津冀养老支付能力区域差异的空间分析》，《中国市场》2019年第14期。

[22] 王艳霞：《京津冀协同发展背景下河北省养老服务人才培养问题研究》，《河北科技大学学报（社会科学版）》2017年第1期。

[23] 王艳霞：《环京津康養产业人才供需矛盾及破解之策》，《经济论坛》2019年第9期。

[24] 付健：《京津冀协同发展·养老专业产教对接实践研究——以天津城市职业学院为例》，《天津职业院校联合学报》2019年第3期。

[25] 周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。

[26] 杨立雄、余舟：《多重制度逻辑下的养老服务产业发展研究》，《南京社会科学》2018年第6期。

[27] 谢舜、陈宇：《城市养老服务中医养融合模式演变的多重逻辑》，《江汉论坛》2018年第5期。

[28] 马玉龙：《依附式自主：多重制度逻辑下典型公办养老机构的成立及运作——以AK福利院为例》，《新东方》2018年第3期。

[29] 蒋梦惟：《北京不再新增大型养老机构 机构养老“淡出”主流》，https：//t.m.youth.cn/transfer/index/url/news.youth.cn/jsxw/201508/t20150811_6987418.htm。

[30] 张富霞：《天津市居民健康状况报告（2018年度）》，http：//www.cdctj.com.cn/doc/003/000/436/00300043697_9f4fa034.pdf。

[31] [美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社1993年版。

[32] 崔晶：《都市圈地方政府协同治理：一个文献综述》，《重庆社会科学》2014年第4期。

A Research on Government-driven Governance in the Collaboration of

Elderly Care Services among the Beijing-Tianjin-Hebei Region

——From the Perspective of Organizational Multiple Institutional Logic

HU  Hong-wei1，WANG Jing-ru2

（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，Beijing 100872， China;

2. School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072， China）

Abstract：  The coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region is an important strategy to meet the needs of elderly care services in the region and promote the coordinated development of regional population， economy and society， of which the government-driven governance is an important feature. Based on the theory of organizational multiple institutional logic， the article elaborates the institutional logic of government-driven collaborative governance in the elderly care services collaboration， which is specifically refined into regional collaborative governance logic， hierarchy logic and political union logic. At the same time， the above-mentioned multiple logics are nested in different collaborative levels of “large， medium and small.” Further， from the two levels of large-scale coordination and small and medium-sized coordination， this paper analyzes the difficulties and challenges of the coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region and the corresponding multiple institutional logical reasons. On the basis of the research conclusions， based on functional-structural framework， this paper puts forward the key directions for the logical adjustment and mechanism optimization of the coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region：cognition-driven environmental adaptation， ability-driven goal coordination， complementary benefit-driven system integration， policy-driven system operation and maintenance.

Key words：coordination of elderly care services; Beijing-Tianjin-Hebei region; government-driven governance; organizational multiple institutional logic

（責任编辑 编辑孙俊青）