浅议做好货币政策执行效果审计的思考

祝晨光

货币政策作为一种直接影响总需求、间接调控总供给的政策，它的正确制订与有效实施，有赖于金融系统有效传导，并由三个方面加以确保：一是需要自下而上提供及时、准确、全面的金融经济运行的数据信息。二是自上而下地将货币政策意图顺利传导并得到切实的贯彻落实。三是自下而上地将执行情况及时反馈上报，使中央银行决策部门及时了解掌握货币政策在基层的实施效果。从这个意义上来说，基层人民银行就是这个枢纽系统的“神经末梢”，且构成了这一系统的基础。所以，高度重视并认真做好有关货币政策取向的、具有前瞻性的信息调研工作，既是基层人民银行的主要职责，也是基层人民银行履行好执行货币政策职能的重要一环。2015年5月，审计署办公厅印发了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》，并明确了审计目的、审计对象等7项内容，强调审计要重点抓好“四个抓手”，即重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况，由此政策执行效果审计也渐成体系。深入研究并积极推进政策执行效果审计，当好政策落实的“监督员”，使审计在“打通政令畅通最后一公里”中发挥重要作用，促进审计监督向更高层面、更广范围、更深层次发展。

一、政策执行效果审计的特点

（一）拓展了审计内容

政策执行效果审计主要围绕货币政策落实情况和简政放权推进情况，突出对国家重大决策部署和央行货币政策措施是否落实到位进行监督，超越了传统被审计单位以经济活动为主要监督内容的审计范畴，审计内容空前拓展。

（二）审计对象多元化

国家货币政策落实情况审计内容主要包括：围绕金融统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深化金融供给侧改革、建设现代化金融体系，推动我国经济高质量发展。由于货币政策执行效果审计内容的拓展，政府机关、企事业单位、社会组织、项目建设单位等均可能成为审计对象，造成审计对象的外延性更加多元、更趋广泛。

（三）审计频率常态化

《国务院关于加强审计工作意见》要求，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，确立了政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计以一个自然年度为一个审计周期，持续开展，说明政策执行审计作为保障国家重大决策部署落实的一项重要举措，将会是审计部门今后一段时间内周期性、常态化的工作。

（四）审计成果运用充分

涉及国家层面的货币政策措施和宏观调控部署落实情况，既是中央银行工作的重点和百姓关注的热点，也为各级党委政府决策提供了建设性意见。通过政策执行效果审计，揭示货币政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题，关注经济、金融社会发展过程中出现的新情况、新问题，分析问题产生的原因，有针对性地提出对策建议，有助于审计工作与国家治理的融合发展，当好经济发展的“助推器”。

二、存在的问题

（一）制度规范尚不健全

《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》对政策执行跟踪审计工作进行了规范，提供了一个基本的制度基础，但政策执行跟踪审计仍然处在起步阶段，还没有颁布专门的审计规范和审计指南，在审计工作与以往的预算执行、财务审计等审计项目相比，缺少经验方法，更缺乏审计技术和方法方面的指导，还没有系统性的审计指南和审计规范，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范。

（二）评价标准体系尚不明确

政策执行效果审计主要是看宏观政策措施的贯彻落实情况，贯彻落实情况的好坏，标准是什么，怎么评估，目前还没有建立政策执行情况的严格评价体系。与财务收支、预算执行的合规性、合法性相比，政策的执行情况或者说政策实施效果的显现本身需要一个过程，某一项政策是短期利好，还是长期利好，不同审计人员可能有不同的认识，政策执行情况还缺少一个明确的参照物，评价体系还没有完善和规范，如何科学评价和评估，是我们审计实践过程中面临的难题。

（三）人员知识结构尚不匹配

政策执行跟踪审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂。审计人员不仅要具备传统的审计专业知识和技能，还需要通晓和掌握经济学、政策学、金融学等多方面的专业知识和技能。当前，基层审计人员知识结构普遍较为单一，善于传统的财政财务收支审计，缺乏宏观和综合分析问题、解决问题的能力，同时，繁重的审计任务无法保证审计人员有充足的时间和条件对重大政策措施进行专业、系统的学习、研究，造成审计过程中政策理解把握不到位，审计内容重点不突出，与开展政策执行跟踪审计所需要的知识储备还有一定差距。

（四）审计监督合力尚未形成

政策执行跟踪审计是一项复杂的系统工程，涉及政策措施贯彻落实、经济运行安全、项目建设推进、资金管理使用、权力运行监督等方面的内容，领域广、事项多、审计难度大，仅靠一个审计组或一个审计部门的力量，跟踪审计推进速度慢，发现问题层次低，问题整改落实难度大，审计监督难以达到预期效果。

三、思考建议

（一）建立健全政策执行跟踪审计的制度规范

要借鉴其他审计项目已经成熟的制度规范，审计指南、审计准则以及审计规范，结合审计实践，不断探索，逐步建立明确的、具有可操作性的政策执行跟踪审计规范、审计制度和相应的审计质量控制体系，进一步规范政策执行跟踪审计程序和相关行为。

（二）构建政策执行跟踪审计评价指标体系

根据审计内容的发展变化，针对不同审计内容设置相应科学合理的绩效指标和标准，使评价指标体系更具针对性和可操作性，指标设置要把握好相关性、重要性、客观性、准确性、谨慎性原则，合理、灵活地选择多门类评价指标，采取定量与定性相结合的方法，为政策执行情况提供综合衡量尺度。

（三）加强审计业务建设

审计技术创新方面，大力推进以大数据为核心的审计信息化建设，构建以区域为单位的审计数据中心和数字化审计平台，推动资源共享。审计管理创新方面，逐步探索设立辅助审计专家库，外聘具备专业知识和技能的专家加入审计组，增强审计组的专业胜任能力，提高审计建议水准和审计工作质量，规范高效配置审计资源，推动审计管理“一体化”和“六大转变”。队伍建设创新方面，要注重现有审计人员的知识更新，增强审计人员对新政策的获取与理解能力，提高职业敏锐性和洞察力。审计制度创新方面，以新理念把握引领新常态，转变思想观念，转换思维方式，把审计创新实践中积累和形成的行之有效的做法与经验逐步系统化、制度化、法治化，持续推进审计创新向纵深方向发展，助力审计事业护航保障重大决策部署贯彻落实、维护经济安全、推动深化改革、促进依法治市、推进廉政建设中的重要作用发挥。

（四）建立联动机制形成监督合力

审计新常态方面，在审计方式、审计重点、审计管理上时刻秉承创新理念，不断总结经验，促进创新发展。探索大数据环境下的数据分析新模式，以“选定一个主题、审计一个项目，形成一套表格、制定一个方案，建立一批模型、编制一本指南”的模式，对同类项目的数据分析技术方法进行研究、验证、归纳、总结、推广，不断提升研究成果的档次和水平。探索政策执行效果审计分析，对领导干部任职期间政策执行、效果落实作出客观评价，将审计监督的触角覆盖到行政管理的最基层、最前线，打通经济责任审计“最后一公里”。探索适应经济发展新常态和符合审计工作需要的综合审计模式，形成审计内容范围、审计资源整合、审计作用发挥等组织管理“一体化”。