创建高原经济高质量发展先行区初探*

曾 健

党的十九届六中全会指出，要“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展”。民族地区的高质量发展具有更为明确的指向，第五次中央民族工作会议要求，“以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展”，“要推动各民族共同走向社会主义现代化”。就西藏而言，党中央为建设社会主义现代化新西藏擘画了蓝图，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调，要“加快推进高质量发展”。为贯彻落实中央精神，区党委第十次党代会明确提出，要“着力创建高原经济高质量发展先行区”，“努力做到高原经济高质量发展走在全国前列”。“高原经济高质量发展先行区”的提出意味着西藏更加注重“特色优势”，立足资源禀赋、发展条件、比较优势等实际，将实现“自我发展能力”的跃升，服务和融入新发展格局。

一、创建高原经济高质量发展先行区的优势

影响经济发展的因素，主要分为自然环境因素和经济社会因素。自然环境因素属于“刚性”因素，其不好调整或难以调整，会对经济发展造成持久难以改变的影响；经济社会因素属于“柔性”因素，其可以通过区域政策调控和引导，减少对经济发展的负面影响，实现经济发展良性循环。西藏需要立足“第一级阶梯”①三级阶梯：第一级阶梯青藏高原，平均海拔在4000米以上；第二级阶梯包括云贵高原、四川盆地、黄土高原、内蒙古高原等，平均海拔多在1000至2000米；第三级阶梯包括东南丘陵、长江中下游平原、华北平原、东北平原等，平均海拔多在500米以下。的地形、特殊的人文环境及国家战略地位，着力建成国家重要的战略资源储备基地、高原特色农产品基地、世界旅游目的地、清洁能源基地和面向南亚开放重要通道②王君正：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 全面贯彻新时代党的治藏方略 为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏而努力奋斗［J］.西藏日报，2021.12.03。，实现创建高原经济高质量发展先行区。下面，具体分析其优势：

（一）战略资源储备丰富

我国人均占有资源量长期低于世界平均水平，未来数十年矿产资源消费仍处于上升趋势，导致矿产资源对外依存度和安全风险相对较高，矿产资源的持续安全供应事关国计民生和国家安全。在全国20个重点成矿带中，西藏占3个，已发现矿产103种，查明资源储量49种，铜（见表1）、铬（伴生铁）、高温地热、工艺水晶、刚玉等全国储量第一，锂、硼、陶瓷土、火山灰等全国储量第二，菱镁矿等全国储量第三，自然硫、云母等全国储量第五①肖克炎等：全国重要固体矿产重点成矿区带划分与资源潜力特征［J］.地质学报，2016（07）。。其中，铜、铁、金、钾为全国紧缺性大宗矿产资源，国家对外依存度均在40%以上。此外，西藏盐湖有500多个，占西藏湖泊总面积约30%，平均锂浓度超过224mg/L，部分堪称世界级盐湖。以扎布耶盐湖为代表，其碳酸锂储量184万吨（锂储量超大规模），氯化钾储量1618万吨（钾储量中型规模），氧化硼储量1148万吨（硼储量超大型规模）。②注：依据西藏矿业公司公告数据整理。

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2021年世界气象组织指出，气候变化将导致全球性缺水，2018年约有36亿人每年至少有一月用水量不足，预计2050年将超过50亿。③世界气象组织：全球与水相关的危害正在增加［N］.北京日报，2021.10.07。我国水资源供需总体平衡，局部省份水资源长期短缺。西藏多年平均水资源量达4394亿立方米，占全国比重为16.5%，是我国水资源最丰富的地区。同时西藏天然饮用水具有纯净、健康、优质等优势④优势：水龄适中、水分子团小、呈天然弱碱性，富含偏硅酸、锂、锶、镁等多种天然的常量及微量元素。，是世界公认的最好的淡水资源。

（二）高原生物潜在优势足

西藏国土面积共122.84万平方公里，河流湖泊星罗棋布，其中耕地近25万公顷、林地717万公顷、草地8207万公顷，分别占全区土地面积的0.20%、5.84%、66.81%。受地势、地貌和水热条件变化的影响，形成包括草甸与草原生态系统、荒漠生态系统、灌丛生态系统、森林生态系统、湖泊——湿地生态系统等多样的生态系统，拥有全国最大的原始森林，在全国18个草地类中拥有17个草地种类（见表2），生物资源丰富。西藏是世界生物多样性最典型的区域之一，是全球重要的“天然基因库”。西藏有野生植物9600多种，昆虫4000多种，脊椎动物798种，近600余种高等植物（包括藏药）、200余种脊椎动物为青藏高原特有，39种植物被列入世界和国家重点保护野生珍稀、濒危植物，125种动物被列为国家重点保护野生动物，占全国重点保护野生动物超过30%。①国务院新闻办公室：西藏的生态建设与环境保护［R/OL］.2003年3月，ht tp：//www.gov.cn/zhengce/2005-05/27/cont ent_2615723.htm。就经济发展阶段而言，青稞和牦牛两种高原生物具备明显的产业比较优势（见表3）。

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（三）可开发清洁能源储量丰富

实现碳达峰、碳中和是国家重大战略决策，可通过消费端控碳、生产端去碳、储能与输能中间环节提质增效实现，形成绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系，实施可再生能源替代行动，积极发展非化石能源。②中共中央 国务院：关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰中和工作意见［Z］.2021.09.22。西藏清洁能源储量丰富，是我国清洁能源基地，有助于全国构建新的能源体系，其以水能和太阳能的开发优势相对明显③注：依序将风能储量划分为最大风能资源区、次大风能资源区、大风能源区、较大风能源区、小风能源区、季节风能源区6档，西藏风能储量处于第4档，其风能优势不明显。。截至2020年，全国水能资源技术可开发量6.87亿KW，西藏水能资源技术可开发量1.1亿KW，占全国的16.0%；全国水电总装机3.70亿KW，剩余水能资源技术可开发量3.17亿KW，全国待开发水能资源主要集中在西藏，西藏以雅鲁藏布江、怒江、澜沧江、金沙江最为丰富，其中雅鲁藏布江技术可开发量占全区的61.7%。（见表4）

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全国太阳能总辐射资源总体呈“高原大于平原、西部干燥区大于东部湿润区”分布，其中，西藏太阳能资源居全国首位，也是世界上最丰富的地区之一。西藏全区太阳能资源自东向西呈递增分布，大部分地区太阳能辐射年均达6000—8000兆焦耳/平方米，全年平均日照时数在3300—3600小时。

（四）文化旅游资源独特

基于新时代社会主要矛盾的变化，旅游业处于加快发展阶段，进入大众旅游时代，旅游业逐步转变为国家战略支柱产业、人民群众更加满意的现代服务业、综合性幸福产业。西藏自然资源、人文资源具有不可复制的潜在优势。西藏地处“世界第三极”，地势西高东低，其间变化快、梯度大、垂直分布明显，不同地质构造带与不同气候带的综合交叉作用，展现出多样的自然旅游资源且部分具有世界独特性。同时，西藏拥有高品质的人文旅游资源，包括世界文化遗产1处，国家世界历史文化名城3座，国家级文物保护单位70家，自治区文物保护单位616家。截止2020年12月，西藏共有旅游景区149家，其中：5A级5家、4A级23家、3A级77家、2A级30家、1A级14家。（见表5）

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（五）对外开放的区位优势

随着“一带一路”倡议的推进，西藏在我国的区位定位不断提升，实现“南亚陆路贸易大通道”向“面向南亚开放重要通道”的拓展，从过去的“边缘”、“边疆”正在转变为开放发展的“前沿”和“重要枢纽”。西藏与尼泊尔、不丹、孟加拉国、缅甸、印度等接壤，历史上是唐蕃古道、茶马古道、高原丝绸之路的重要路段。随着立体互联互通基础设施建设的推进（见表6），西藏面向南亚开放重要通道、成渝经济圈、大香格里拉经济圈、陕甘青宁经济圈的区域联系逐步加强。

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（六）政策“支撑”明显

西藏在全国的战略地位重要，中央对西藏发展的投入和支持只会增加、不会减少。①汪洋：在庆祝西藏和平解放70周年大会上的讲话［OL］.新华网，2021.08.19。特殊优惠的政策支撑有利于西藏社会的长治久安、区域协调发展、社会公平等发展，以及生态环境保护，兴边固边等作用的发挥。政策支撑的系统全面，集中体现在中央财政的转移支付方面，长期以来西藏人均财政转移支付占人均财力比重最大，接近90%。就经济政策而言，绘就了“政策洼地”（见表7），加速生产要素流向西藏，经济年均增速长期位居全国三甲、城镇化率快速提升、农牧民人均可支配收入增速位居全国第一。

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二、创建高原经济高质量发展先行区的基础和挑战

西藏经济正处于外力驱动转向高原经济高质量发展阶段。总体把握西藏经济基本面、基本问题，立足其基本态势，才能又好又快的实现西藏经济转型。

（一）西藏社会主义市场经济运转的基本情况

1.政府驱动

近10年来，从消费而言，西藏最终消费率从60%上升至80%，其中政府消费占最终消费的比例保持在60%以上，政府消费牵引西藏整个市场消费。从固定资产投资而言，西藏资本形成率绝大多数年份保持在100%以上，大多数年份国家预算资金占总投资额的60%左右，2020年国家预算资金占比下降至21.4%，自筹和其他投资比重上升至60.2%。固定资产投资资金来源结构的变化说明，资源优势转化为经济优势条件逐步具备，中央政府主导投资正转向地方政府主导投资。从固定资产投资产业分布而言，65%以上的固定资产投资长期集中于第三产业，西藏基础设施投资为主的投资格局仍未改变。与固定资产投资相对应，西藏建筑业年均增长达到18.1%，按9行业划分，西藏建筑业引领其他行业增长。综上，政府投资、政府消费牵引西藏经济发展，西藏经济政府驱动特征明显。①数据来源：依据历年《中国统计年鉴》整理。

2.国内市场支撑

依据历年《西藏统计年鉴》数据（见图1），西藏与国内市场联系较国外市场联系更为紧密。1990年至2020年间，西藏大多数年份内贸依存度在40%以上，外贸依存度除个别年份波动外，大多数年份在10%以下。②注：内贸依存度=社会商品零售总额/GDP；外贸依存度=进出口贸易额/GDP；人口的年轻化和消费能力提升一定程度上促使内贸依存度长期保持在较高水平。加之，西藏内贸与外贸总量差异较大且贸易顺差显著，因此国外市场对西藏影响较小。同时，依据历年《国家统计年鉴》按照支出法计算GDP，自2001年以来西藏货物和服务净流出一直为负值，由2002年的-10.1亿元扩大到2017年的-1110.4亿元。考虑到西藏显著的贸易顺差，可知国内市场大量的货物和服务输入西藏并支撑其发展。

（二）创建高原经济高质量发展先行区的挑战

1.产业层次偏低

在外力驱动条件下，西藏产业结构呈现“三二一”排序特征，但产业结构效益并不高。按照产业增加值比例与就业比例计算产业偏离度（比较劳动生产率），一般认为比较劳动生产率均为1的产业结构效益好。见表8，2011至2020年间，西藏三次产业比较劳动生产率均偏离1，并且比较劳动生产率长期存在0.6以上差异，产业间比较劳动生产率变异偏大，说明西藏产业层次总体偏低，产业结构效益偏差。就产业演化而言，西藏三次产业比较劳动生产率差异系数总体呈下降趋势，产业间劳动生产率变异缩小，产业结构效益逐步提升，西藏产业结构正转向合理化，但这种转化相对缓慢。三次产业比较劳动生产率提高过程中，第三产业提升最快（接近1），第二产业呈下降态势（远高于1），第一产业整体稳定在0.23左右（离1较大），说明西藏产业结构效益主要依靠劳动力向第三产业、第二产业转移实现，第一产业存在进一步向外转移就业的空间且自身尚未形成高效率的增长点。

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具体而言，西藏一产生产效率亟待提升、二产工业支撑能力不足、三产活力不够，产业总体规模偏小，产业初级特征明显，区域间产业结构趋同、分工协作不够，中心城镇聚集和辐射效应不足，城镇间经济相互联系偏弱。经过多年的努力，西藏各方面事业取得了历史性成就，但基础设施互联互通程度不高，并成为西藏产业层次提升缓慢的瓶颈因素。与其他省份相比，西藏铁路网络密度较低，公路网密度远远低于全国平均水平，高等级运输通道较少，机场数量和航线设置偏少，城市间交通基础网络不健全，互联互通和运输服务水平亟待提高，服务和融入新发展格局能力弱。

2.市场环境待完善

由于历史、地理等原因，西藏市场化进程总体滞后于全国。见表9，依据中国社科院和国民经济研究所历年各省份市场化指数的研究，一方面，西藏市场化起步较晚，1997之前市场化总指数均为零，2001年才突破零；另一方面，西藏市场化提升幅度较小，1997年至2019年间西藏市场化总指数上升至2.71，与民族八省相比是市场化提升幅度最小的省份，2019年西藏市场化程度仅为贵州省的36.7%，不足青海市场化程度的60%。

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具体而言，政府与市场配置经济资源过程中，虽然西藏在行政审批、执法检查、行业准入、投资等方面较为便利，但在民族八省中西藏市场配置资源的比重最低，其市场配置经济资源的指数仅为0.33，其他省份均在3.44以上。非公经济发展方面，西藏与青海同处于第四梯队，西藏非公经济在就业、产业发展等方面发挥了巨大作用，与政府主导投资相对应，非公经济固定资产投资比重偏小，抑制了西藏非公经济发展指数的排名。产品市场发育程度方面（见表10），主要受地方保护主义和公平竞争条件的影响，西藏产品市场发育程度为全国最低。

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要素市场发育程度方面，见表11，主要受技术成果市场化、人力资源供应条件、金融业市场化的影响，技术市场发育程度低，本地技术人员、管理人员、熟练工人供应相对不足，金融市场集中度偏高、有效竞争不足，西藏要素市场化程度为全国最低。特别是西藏人力资源供给结构性问题突出，一方面西藏人力资源属于年轻型；另一方面，西藏的人力资源并不能适应产业发展的要求，与全国平均水平相比，每10万人受大专及以上教育人口数比全国少0.45万人，每10万人受小学教育人口数比全国多0.73万人，西藏较高要求的人力资源供给水平偏低、供给不足。①数据来源：依据《2021年中国统计年鉴》和《西藏自治区第七次全国人口普查主要数据公报》整理。

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市场中介和法律制度方面（见表12），西藏的市场中介组织和市场法律制度相对滞后，处于民族八省指数的末位。以市场中介组织为例，一方面西藏市场中介组织数量不足；另一方面，西藏市场中介组织服务能力和规范运营的水平有待提升，部分市场中介组织采取挂靠内地公司下设分支机构独立核算运营模式，存在“借用资质”现象。

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3.约束性条件趋强

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会明确提出“四个确保”，即确保国家安全和长治久安，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，确保边防巩固和边境安全。“四个确保”是新时代治藏方略的根本遵循，指明了未来西藏工作的重心，阐明了西藏发展中需要守住的底线任务。当前西藏面临更加复杂严峻的形势，呈现出“五期叠加”阶段性特征：反分裂斗争进入应对重大风险的关键期，不同性质矛盾相互交织，斗争将更加尖锐、复杂、激烈；社会大局进入实现长治久安的推进期，反对分裂、维护国家安全特别是政治安全任务更加艰巨；经济社会进入高质量发展的转型期，发展不平衡不充分的问题更加突出；生态保护进入生态文明建设的深化期，巩固重要的国家生态安全屏障、建设国家生态文明高地的任务更加繁重；边境建设进入富民强边的攻坚期，补齐边境建设短板、加强国防能力建设、深化反蚕食斗争已刻不容缓。①西藏自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要［OL］.国家发改委网站，2021.06.17。立足西藏所处的阶段，在高质量发展过程中需要实现多个层面的统筹平衡，发展的约束性限制性条件趋强。以生态为例，西藏生态资源环境约束日趋加剧。一方面，西藏自然环境脆弱，山体滑坡、泥石流等地质灾害隐患突出，受气候变化影响，土地沙化、草原退化和水土流失等问题威胁着生态环境，生态修复成本高、难度大。另一方面，尚未形成生态资源优势向经济优势转化的路径。

三、创建高原经济高质量发展先行区的重点及思路

围绕建成国家重要的战略资源储备基地、高原特色农产品基地、世界旅游目的地、清洁能源基地和面向南亚开放重要通道，坚持稳中求进工作总基调和“三个赋予一个有利于”要求，西藏唯有立足新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，服务融入新发展格局，才能走出一条符合实际的高质量发展之路，实现更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

（一）加快构建现代化产业体系

结构优化与升级并重，加速构建高原现代化产业体系。一是深入推进交通、能源、水利、信息、物流等基础设施“网”建设，完善和提升基础产业体系，促进人力、资源和商品合理流动。以实施川藏铁路等重大工程为契机扩大有效投资。二是坚持优化一产、壮大二产、提升三产的产业发展战略，加快发展文化旅游产业、清洁能源产业、绿色工业（矿业、天然饮用水产业、民族手工业）、高原生物产业、藏药产业，培育地方特色优势产业体系。着力建设世界旅游目的地，创建拉萨国家文化和旅游消费试点城市、林芝全域旅游示范城市；着力建设国家清洁能源基地，打造新型电力系统示范区、清洁可再生能源示范区。三是抓住生产性服务业和生活性服务业关键环节，健全升级现代服务产业体系，助推产业高质量发展和生活高品质化的实现。四是立足本地产业体系的基本结构，扭住创新发展和绿色发展深入推进西藏产业体系现代化。着力高原适用技术攻关，建设具有区域影响力的高原特色科技创新中心；大力支持数字经济发展，不断提升本地信息化支撑能力，积极探索经济圈数据中心的规模化集聚和共享。着力建设国家生态文明高地，推动传统产业绿色发展，率先构建排污许可为核心的固定污染源监管制度，形成雅江中上游生态开发和雅江下游水电开发的联动机制，建立健全绿色低碳产业体系。五是结合高等教育和职业教育结构调整，充分发挥人才援藏优势，大力实施人才本土化战略，支撑西藏产业体系转型与升级。

（二）优化城乡区域协调发展布局

着眼低密度经济条件下城乡融合发展，发挥各地比较优势，形成主体功能明显、优势互补的“一核一圈两带三区”区域发展新格局。“一核”：全面提升拉萨首府城市首位度，做大做强拉萨核心增长极，加速拉萨山南一体化，打破区域间行政区划壁垒，推进基础设施互联互通、产业协同发展、公共服务共建共享、生态环境共建共保、成本利益共担共享，打造青藏高原中心城市、面向南亚开放的区域中心城市。“一圈”：加快形成“三小时经济圈”，着力“点轴”开发，发挥日喀则面向南亚开放前沿地区优势，培育次增长极；发挥林芝生态与资源优势，打造尼洋河中心城市；发挥那曲在藏北区位优势，打造藏北中心城镇。“两带”：强化经济功能区支撑边境经济带发展；充分发挥川藏铁路、青藏铁路、拉日铁路联动功能，拉动铁路沿线经济带提升。“三区”：协调推进藏中南重点开发区、藏东清洁能源开发区、藏西北生态涵养区建设。“县层面”：鼓励有条件的县优化生产力布局，促进产业聚集发展；鼓励边境县、偏远县在经济较好区域采用飞地经济模式发展特色产业。“城乡融合”：坚持新型城镇化和人口适度集中，着力构建高原特色城乡融合发展体系，围绕乡村产业振兴，扎实推进扶贫产业提档升级，加快实现扶贫产业转化为特色优势产业，建立健全有利于城乡要素合理配置、城乡基础设施一体化发展、基本公共服务普惠共享、农牧民收入持续增长的体制机制。

（三）形成西藏特点的经济“双循环”新格局

着眼比较优势、后发优势、区位优势，增强内生动力，形成合理区内外分工局面，推动实现国内国际“双循环”在西部区域战略对接、规则对接、市场对接、要素对接，争取在沿边开发和开放中实现新突破、形成新经验。一是优化国内贸易。充分发挥拉萨经济技术开发区、拉萨高新技术开发区、藏青工业园等园区功能，扩大与内地兄弟省份的开放，积极融入成渝双城经济圈、大香格里拉经济圈、陕甘青宁经济圈。二是加大通道建设。一方面，形成全方位、多层次口岸体系，重点发展吉隆口岸，提升拉萨航空口岸、樟木口岸、普兰口岸功能，推进昆莎航空口岸建设，推动里孜、陈塘、日屋等口岸开放，谋划日喀则铁路口岸、航空口岸的建设；另一方面，强化交通、能源、信息、物流等基础设施互联互通，统筹外贸和内贸形成城乡、内外贸物流网络一体化，积极融入“东数西算”布局，建设面向南亚数字港。三是深化与南亚合作。加快吉隆国家开放试验区和边境经济合作区建设，推进进口初级产品落地加工，促进边境贸易创新发展；加快拉萨综合保税区、日喀则保税物流园区、中尼友谊工业园、中尼文化旅游园等开放平台建设；统筹发展与安全，促进以旅游为主的服务贸易发展。

（四）全面深化改革夯实社会主义市场经济体制

以推动高质量发展为主题，坚持系统观念，以深化供给侧结构性改革为主线，聚焦市场经济体制重点领域和薄弱环节，所有改革要符合“三个赋予一个有利于”要求，推动市场和政府有效结合，畅通市场循环，实现国内国际“双循环”相互促进，加大和完善制度供给。一是完善市场体系。健全完善产权制度、市场准入负面清单制度、公平竞争制度、产权司法保护制度等市场体系基础制度，促进商品和要素市场有效竞争，提高资源配置效率，构建公平有序、开放透明的市场环境。二是激发各类市场主体活力。积极推进国有经济布局优化和结构调整，在化解国有企业历史包袱中统筹推进国有资产管理体制改革、国有企业混合所有制改革，谨慎稳妥建立“中国特色现代企业制度”；鼓励民营企业改革创新，提高经营能力和管理水平，逐步建立现代企业制度；加快集体经济改革，规范运营、转型升级，助力农牧区产业振兴。三是深化投融资体制和财税体制改革。坚持西藏的特殊优惠政策效应“不外溢”，不断扩大有效投资，促进金融业有效竞争，优化财政收支结构，更好发挥财政基础作用和重要支柱作用。四是完善区域宏观治理机制。强化发展规划的统领和战略导向作用，实施就业优先政策，完善产业政策体系、区域政策体系和促进消费政策，形成合理的重要民生产品、能源和公共服务等价格调控机制。