西藏城市社区治理公众满意度调查*

刘红旭

笼统意义上，社会是个体经由社会互动而形成的人类社会生活共同体。生产为基础，文化为纽带的社会共同体，其紧密程度取决于成员的归属感及其形成的社会凝聚力。生成于社会的国家，从其诞生之日便被赋予管理的职责。时过境迁，单向度的管理者身份已不能达成国家对于社会的承诺，由管理到治理的转型已成定势。向来以社会稳定作为核心命题的西藏，“3.14”之后的城市社区治理多管齐下。治理以维护良好的社会秩序，只是为社会进步发展创造必要的条件。从社会治理的角度而言，民众的参与度和满意度显得至关重要。

一、背景及问题的提出

2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。……鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”［1］创新社会治理，旨在创设良好的社会秩序，实现国家与社会关系的良性互动。由管到治，既是对中国社会复杂性程度提高的回应，也是社会进步发展对国家与社会关系的必然要求。

西藏自治区是中国域内富有宗教文化特色、地理区位特殊的一个省份，囿于各种因素的影响，西藏社会的安定团结是西藏社会进步发展的基础，西藏社会和谐稳定显得尤为重要。不同于《2013年西藏自治区政府工作报告》中的“加强和创新社会管理”，［2］《2014年西藏自治区政府工作报告》中提到“民族团结更加巩固，社会治理全面加强”。［3］当然，该板块的内容依然是围绕反分裂为主题的西藏社会稳定问题，自上而下的安排部署为主线，驻村、寺庙管理、便民警务站等构造了全面的管控体系。《2015年西藏自治区政府工作报告》出现了“完善治理体系，社会持续和谐稳定”［4］的小标题，《2016年西藏自治区政府工作报告》则在回顾“十二五”时期国民经济和社会发展时指出，“全面加强和创新社会治理，全面落实十项维稳措施，建立健全党政军警民协调联动的维稳工作新机制，确保了社会局势持续和谐稳定。”［5］《2017年西藏自治区政府工作报告》以“突出两个基石，民族团结和社会治理呈现新局面”论述法治建设背景下的西藏社会治理。［6］党的十八大以来，西藏自治区同样经历了从社会管理到社会治理的执政观念转变，维稳作为内核的西藏社会治理逐次拉开帷幕。

理清了国家和地方背景之后，我们不希望在理论上探讨西藏社会治理的特点，社会治理与社会管理的区别等问题，也不去概括性评价西藏社会治理的效果与政府效能感。遵循实证研究的基本逻辑，我们试图以城市社区为研究对象，通过调查公众对于社区治理的满意度，获得了包括被访对象对于教育、就业、医疗、住房、公共安全10个维度的评价得分，从而客观表述西藏城市社区治理的公众满意度情况。

二、研究方法与数据收集

李沛良先生言简意赅地提出，“所谓社会学研究，就是运用科学的方法来搜集和分析社会事实，以理解社会现象之间的关系。”自然，社会学研究就有筹划、执行和总结三个阶段。［7］如果从探索性研究和解释性研究的角度来划分，本研究应该更加侧重于前者，是在利用我们关于西藏的认知改造了一套一般化的问卷，从而获知西藏城市社区的公众满意度。既然如此，文献意义上的对话就不再是我们的倾心之处，纵然这是规范社会科学研究的要求，也就难以提出有待验证的假设。当然，问卷调查法所要求的抽样、调查实施、数据整理分析，都必须在操作规程的要求之下进行。

非随机抽样与随机抽样相结合，是本研究的权宜之计。经费、地理位置、语言等都是在藏调研不得不综合考虑的问题。抽样的第一步，我们以判断抽样的方式选择了拉萨市、山南市和日喀则市为一级抽样框。《西藏自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示，拉萨、山南和日喀则三市人口占据西藏自治区全区常住人口的53%。［8］首府拉萨人口集中，其城市管理与社会治理具有很强的代表性。山南市距离拉萨不足200公里，是藏文化的发祥地，经济社会发展在西藏处于中上水平。日喀则市是后藏地区，地势平坦，有西藏粮仓之称。第二步，根据三市不同的状况进行不同的抽样方式。拉萨市以地图上的社区分布为依据，简单随机抽取了冲赛康社区、鲁固社区、吉崩岗社区、热木其社区、木如社区、俄杰塘社区、戛萨苏社区、仙足岛社区、甲玛林卡社区共计9个社区。日喀则市首府所在地桑珠孜区和山南市首府所在地乃东区相对都比较小，所以我们在桑珠孜区选择了嘎玉林社区和德勒社区，乃东区选择了泽当镇。第三步，获得地方政府和社区同意后，由教师和汉藏族学生组成的调研小组以调查问卷为主，辅以访谈与观察，问卷测量的内容包括被访者对教育、就业、医疗卫生、住房和社会保障、公共安全、基础设施、文体休闲、环境保护、公共交通和政府效能，访谈的内容主要集中在社区的概况（人口，面积等），社区的主要工作，社区与上级部门和居民的互动情况，社区建设的具体做法等。本次调查共发放问卷320份，回收313份，有效问卷299份（拉萨市100份，日喀则市151份，山南市48份），回收率97.8%，有效率95.5%。

三、问卷的指标体系

社区治理是地方治理的主阵地，城市社区治理更多体现为政府主导，多元主体参与的秩序维护、公共服务提供和社区建设与发展等过程。如果把社区治理看成是“在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”［9］，那么社区治理的满意度就必须紧扣社区内的公共议题。不同于内地城市社区中蔚然成风的社会组织，西藏城市社区治理更多被视为网格化管理的单元，党委政府倾注于社会稳定的工作据此而展开。治理本身含有的多中心、多向度意义，必然会逐渐出现在西藏的城市社区治理框架之内。也正是基于这样的背景知识，一方面我们对于西藏社区治理的居民满意度调查涵盖内容还集中在政府与居民之间的供求关系之中，另一方面我们尽可能涵盖城市社区治理的服务性，由服务的享用者居民来评价服务提供者政府的绩效。从城市社区治理到城市社区服务，再到城市社区发展，内隐于城市社区治理满意度的发展逻辑，主导了本研究的指标体系。既然社区只是城市的组成单元之一，社区治理就必然要联系到社区所在的城镇和城市。由内到外，从外及里，十个维度的34个指标组成了问卷的指标体系。

满意度的测量是抽象社会指标，测量的方式是里克特量表。每个问题的满意度从“很不满意”（赋值为1）到“非常满意”（赋值为5），并在量表的最后一列为每个问题设置“不了解”（赋值为0）一项，以求达到选项的完备性并缓解被访者的情绪。除此之外，我们还对公共政策的制定和政府的行政绩效进行了测量，同样采用的是里克特量表的形式，不同的是希望被访者对给出的说法打分表明同意与否及其程度。若将这5种说法的评价同样计入指标体系，那就意味着针对政府效能的满意度维度有7个指标，我们认为它匹配于西藏城市社区治理中公共行政占据的分量。

四、数据分析

样本的描述统计分为被访对象基本情况的频数和基本统计量，频数显示了样本中被访对象的性别、年龄、文化程度、居住情况、家庭月收入和职业的分布情况，相应的统计量显示了变量的集中趋势和离散趋势。其中，性别为二分定类变量，居住情况和职业是分组的定类变量，年龄、文化程度和家庭月收入是分组的定序变量。除职业的标准差较大，反映了被访者职业类型的离散程度大之外，其余变量相对集中。样本中，女性多于男性，本地居民为主，自由职业者比重最大。30—39岁的被访者最多，被访者的文化程度以高中、中专、职高和技校为最，被访者的家庭月收入分组最多的是2000-3999元。

表1是西藏城市社区治理满意度百分比，被访对象通过克特量表对每个维度对应指标的评分，可以看出居民对社区治理的态度。从答卷的总频数来看，被访者对“教育质量”“所在城镇的治安状况”“道路交通设施”“邮政电信设施”没有缺失值，而对“机关人员作风纪律”一项的回答者最少。依表格中从左至右“评价”列序，我们把每项百分比最低的数据字体以加粗标识，每项百分比最高的数据字体以下划线标识。被访者“不了解”比例最高的是“人才市场中介”（21.8%），最低的是“空气质量”（0.7%）。西藏的就业问题，一直以来都作为民生建设的部分而受到各级党委政府重视。2011年11月12日，履职西藏自治区党委书记近三个月的陈全国在自治区第八次党代会上的报告中，提出“千方百计增加公职人员岗位、购买更多的公益性岗位、增强企业就业吸纳能力、发挥就业援藏优势，教育引导高校毕业生转变就业观念，力争使西藏籍大学生全部实现就业，动态消除零就业家庭。”［10］全面就业，尤其是公务员考试导向的就业政策，可以说由此进入了西藏的千家万户。也正是由于这样的背景，依靠人才市场的就业方式不会进入人们的视野，人才市场中介极低的认知度也就不足为奇。同样的原因以及可能对不确定事物的偏见，人才市场中介成为“比较满意”一列中比例最低的一项。“很不满意”一列中比例最高的是“交通拥挤程度”，最低的是“宗教活动场所”，前者对应着西藏日益增多的汽车保有量和旅游季众多的自驾游车辆，（后者则反映了居民中对寺庙建设在内的宗教场所没有“很不满意者”，这既应该是中央和地方党委政府保障公民宗教信仰的良好效果，（也可能因该问题本身与宗教相关而敏感性高，是被访者谨慎作答的结果。“不满意”一列中比例最高的是“停车场建设”，呼应了前述的交通拥挤判断，也在一定程度上反映了西藏城市社区中迅速增加的汽车保有量和相对滞后的交通服务设施建设之间的矛盾。最低比例的“不满意”评价是“教育硬件设施”，即被访者对教育投入改善教育教学硬件成效赞许的态度。始于1985年的西藏教育“三包”政策，对免费接受义务教育的农牧民子女实行包吃、包住和包学习费用，是国内在基础教育阶段最早实施的优厚政策。农牧区如此，城镇和城市的教育资源更加集中而条件更优。回答为“一般”的问题中，比例最高的是“停车场地建设”（40.1%），最低的是“就业信息”（24.8%），一个是交通问题的再次印证，一个反映的是对就业问题相对难以评判的状况。

表1 西藏城市社区治理的满意度百分比

我们将“比较满意”与“很满意”放在一起分析，从而得到一个“满意度”的折线图（图1）。先把每个维度对应指标的答案中，回答为“比较满意”和“很满意”的百分比相加，再计算其算数平均值，最后由其绘制折线形图。图1所示，“满意度”最高的是公共安全，最低的是公共交通。公共交通的问题前已述及，成为本次调研中得分最低的维度，还需要再做研究。公共安全的问题直接牵扣西藏社会稳定，此处的高满意度应该说是对西藏维稳体系的正向反馈。时任西藏自治区党委书记陈全国在《人民日报》的署名文章《群众路线是治边稳藏的生命线和根本工作路线》提到要坚持把城镇网格化管理作为践行群众路线的好载体，具体措施则是“推行城镇网格化管理，在拉萨市、地区所在地和所有县城建成了698个便民警务站，每个警务站平均覆盖半径300—500米，各站点之间联网联勤联动，24小时全天候执勤巡逻，确保遇有情况能够及时发现、迅速处置。”［11］如此密集的防控体系，确实建立了令居民安心的公共安全网。然而，需要我们考虑的问题是，从管控到治理，如何走出一条社会参与的可持续稳定之路。

党委领导、政府负责的社会治理模式，决定了包括西藏在内的很多省区的城市治理必须密切关注公共行政的绩效。既为了避免因涉及公共行政类问题过于集中，给被访者带来回答的各种顾虑，又可以遵循调查问卷层层深入且将有挑战性问题后置的方法策略，我们又在问卷的第三部分专门设计了五道关乎公共行政的题目，要求被访者对题目详尽的说法表达同意的程度。相比表1的数据，表2数据有三个鲜明的特点：一是回答为“非常不同意”的比例都很低，但“不同意”的比例不低；二是回答为“同意”和“非常同意”的比例很高，甚至达到86.1%（说法“在这个城镇里，到政府办事都是公事公办”）；三是标准差都小于1，可见数据的集中性高。图2和图3都是嵌套了正态曲线的直方图，分别显示了被访者对机关人员作风纪律的满意度和政府办事人员服务态度说法的同意程度，可以从后者的峰形更加明显看出数据的集聚状态。

表2 西藏城市社区公共行政效能感评价

五、结语

滕尼斯是社区概念的初创者，汉译的另一种表达是共同体。社区（共同体）的情感性或者说表意性，区别于社会的理性或者说工具性。强调人情味的“共同体是持久的和真正的共同生活，社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。”［12］当然，我们已经不能回到滕尼斯所勾画的社区，共同体的理想色彩必须让位于现实的行政管理单元。守望相助、有无相通、患难相恤的社区精神，也就是共同体纽带维系的内在链条，但还是可以作为社区建设和发展的图景。西藏城市社区治理，既要注意到治理（governance）与统治（government）的语言学联系，也要突破统治中权力单向主导的局面，毕竟“治理意味着政府、市场、社会等多元的权力主体，互动沟通的横向权力网络以及通过政府与市场、社会的合作来解决地区问题和公共产品的供给”。［13］解决社区的问题，公共产品的供给，是朝向宜居的社区方向发展，是良善社会治理的有机组成部分。本研究设计的十大维度，具有萨缪尔森所谓公共产品的非排他性和非竞争性，也紧密与居民的日常生活相连，显然社区治理需要直面的问题。描述统计的基础上，我们可以从数据的分布看出西藏城市社区治理的满意度具有三个特点：

第一，西藏城市社区居民对城市社区治理的满意度高低错落有致，既有政策因素的影响，也有问题本身的属性。公共安全、教育和环境保护位居满意度前三强，表征了中央和西藏党委政府的治藏重心与特点。对西藏城市社区治理中的公共安全而言，便民警务站很有地方特色，“便民警务站的建设，是按照城市网格化管理需要来布局的，因此，大都分布在市区（城区）重要路口、重点部位、复杂路段和群众最关心关注的敏感部位。每一个警务站都形成一个警务圈，各警务站采取警用车巡、步巡相结合的巡逻方式，24小时不间断开展巡逻，坚持做到‘白天见警察，晚上见警灯’，确保不留死角，不留盲区，切实提高了街面见警率，威慑犯罪分子，有效挤压犯罪空间。”［14］与该报道同一天的《西藏日报》第二版报道了时任拉萨市委书记齐扎拉在检查老城区维稳安防工作时的要求，“全市各级各部门和城关区要切实加强融单位管理、社区管理、警务管理于一体的‘三三制’流动人口和社区服务管理队伍建设，坚决落实好“点对点”、“店对店”、“点对警”、“警对社区”的管理措施，强化出租房源头治理机制、关口前移机制、网格化管理机制的落实，确保社会大局持续和谐稳定。”［15］仅此两篇新闻稿，就可以看出西藏城市社区治理构造了细密的公共安全网。至于满意度次高的教育和环境保护，国务院新闻办公实发布的多个西藏白皮书都有述及，西藏自治区政府历年的政府工作报告都会披露具体的数据，每年的国民经济和社会发展计划草案报告也会详细论述。可以说，党委政府的工作重心所至，就是居民的满意度所指。相形而言，公共交通和就业问题出现的时间短且集中，都非短期内依靠人力物力财力投入即可解决的可持续性问题，也是需要政府、市场和社会共同作用才能起效的综合性社会问题。被访者对此表达的满意度都很低，应该说是对西藏城市社区治理的要求，但也需要对有可能出现的竭泽而渔式破解之法保持足够的警觉。

第二，政府效能感反映了民众对于公共行政的认知和评价，不确定性表征了制度建设对于治理体系的价值。态度类抽象问题的社会测量，会受到问卷编排中问题设计、顺序排列和敏感问题处理技巧等因素的影响，也会在数据收集过程受到调查员、调查时间与场景、语言等一系列因素影响。本研究实施的问卷调查，得益于研究者西藏高校的便利身份，并适度加入了访谈和观察，获得了很好的样本信度。统计分析表明，政府效能感测量的可靠性很高，其中指标“机关办事人员效率”和“机关人员作风纪律”两项的Cronbach Alpha系数为0.904，表3所列五个问题的Cronbach Alpha系数为0.795，包括上述7项的为0.723。当然，我们也在数据分析中看到前后不一的情形，如图2和图3所示，两个相近问题的答复相异性大。样本数据所显示的情况，除了政府效能感的复杂性之外，也提示我们从国家治理体系现代化的视角思考公共行政的绩效。只要我们承认有限理性的行动者，就会自然得出有限理性的公共行政。无论是公共政策的制定，还是公共行政的实施，都是有限理性的行动者进行的社会行动。而制度的建设，之所以对治理体系意义重大，是因为“国家治理体系的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。影响国家的治理水平和效益有两个基本因素，即治理者的素质和治理的制度，这两者都不可或缺。但比较而言，制度更具有根本性，因为制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职。因此，国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新，即制度的破与立。”［16］无论是惠及民生的政策制定，还是政策实施带来的社会效应，都会在多元参与的过程中增加民意也彰显民意，其结果必然是人的现代化与体制机制的现代化双赢的结果。

第三，西藏城市社区治理的方向是朝向国家治理体系现代化，规范和保障政府治理能力，激发社会和市场活力。社区虽小，五脏俱全。社区治理的起始点是个人和家庭，落脚点却超越了社区而延伸到社会。西藏城市社区从管理到治理，从治理到服务的嬗变，既是社区运行内在机制的必然结果，也是国家治理体系建设的必然要求。从目前到很长的一段时间，为了维护西藏的长治久安，实行全面防御的网格管理模式，可能还会成为西藏党委政府的首要选择。联系党的十八大之后提出的西藏工作重要原则，即依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，联系党的十八届三中全会提出的完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，西藏城市社区治理需要逐步体现多元共治的格局、体现政府、市场和社会的联袂行动。简言之，将西藏城市社区治理置于法治的框架之内，为多元主体参与治理扫清体制机制的障碍，为双向互动的治理建立边界清晰的法治边界。西藏城市社区治理的现代化就是法治化，让政府、市场和社会的互动始终处于规范之内。在法治为保障的前提下，各方参与治理的行动者才能厘清角色、激发动力，也才能达到社区治理的真正意义。

注释：

衡量一个地区经济社会发展的水平，可以有很多指标。我们对于山南市经济社会发展水平在西藏自治区的判断，一来依据的是生活经验，二是《西藏统计年鉴2015》（电子版）所显示的分地区国民生产总值（GDP）。2014年西藏自治区各市（地区）国民生产总值排名为：拉萨、日喀则、昌都、山南、林芝、那曲和阿里。

《西藏统计年鉴2015》（电子版）显示，西藏自治区2014年城镇居民家庭平均每百户年底拥有的家用汽车为26辆，该数据在2005年仅3辆。《2017年西藏自治区政府工作报告》指出，2016年全年接待游客2315万人次。上述两组宏观数据加上每年暑期西藏调研的经历，都可以证实西藏街头日益拥挤的交通状况。

国务院新闻办公室2015年4月15日发布的《西藏发展道路的历史选择白皮书》指出：西藏现有各类宗教活动场所1787座，住寺僧尼4.6万余人，活佛358名；清真寺4座，伊斯兰教信徒3000余人；天主教堂1座，信徒700余人。