完善新型举国体制 加快核心技术攻关

◎ 眭纪刚

提 要:

一、新型举国体制提出的时代背景

改革开放以来，我国经济快速发展，科技水平显著提升。但是由于我国开始从事现代科技活动的时间较短，科技创新能力与发达国家仍有较大差距，一些关键核心技术仍然没有掌握。在越来越激烈的国际竞争中，核心技术无法通过市场交换取得。中美贸易战爆发以来，美国对我国高科技企业堵截打压，科技安全、经济安全、政治安全等重要领域的重大风险亟须防范化解。习近平总书记曾多次强调，“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权。”因此，探寻我国新时期的科技发展模式、寻求破解我国科技发展难题的路径，已成为建设科技强国的重要任务。

2019年11月，党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。” 2020年10月，十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次指出：“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。”2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，强调要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。党的二十大报告再次强调，要“集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目。”

市场经济下的科技体制不可能完全照搬计划经济下的举国体制，不能再沿用传统举国体制不计成本的资源配置方式，否则新技术和产品会由于成本过高而失去市场竞争力

党中央文件和会议多次强调“新型举国体制”，就是要探索建立适合新时期科技创新的制度安排，寻求更高效的科技创新组织方式，发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，有效因应当前和今后的严峻发展环境。

二、我国科技资源配置面临的主要问题

新中国成立以来，举国体制曾在国家科技发展中发挥了重要作用，但是随着市场经济的建立，传统举国体制的一些组织方式和运行机制已不能适应科技经济快速发展的需要。另一方面，经过经济体制和科技体制改革，我国建立了市场化导向的资源配置方式，但也出现科研力量分散、无法整合力量协同攻关的问题。

（一）传统举国体制无法适应市场经济发展

从新中国成立初期到改革开放之前，我国科技发展一直采用举国体制方式，即以国家利益为最高目标，通过制定一系列国家发展战略和规划来体现国家意志，采取强有力的总揽全局的组织协调机制，在全国范围内统一配置各类资源，推进各层级各地区各部门形成合力，攻克某一尖端领域或完成重大项目。这种组织制度和运行机制适应了我国在国家建设初期资源匮乏、资金短缺、工业基础薄弱、优秀人力资本短缺的初始条件，充分发挥了国家的资源动员优势和集中力量办大事的制度优势。例如，《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要》的顺利实施，就是以国家统一目标为导向，在极短时间内从各个部门抽调精英，相继成立多个大院大所，开展重大科技工程项目的攻关。正是依靠科技举国体制，中国才能在整体科技、经济条件落后的情况下，完成“156 项重大工程”，发射“两弹一星”。改革开放后，我国在载人航天、大飞机等一些重大科技攻关活动中，仍然沿用举国体制模式。因此，经济合作与发展组织（OECD，2008）在评价中国创新体系的报告中指出：中国擅长调动各种资源，推动科技以前所未有的规模和超常规的速度发展。

传统举国体制在取得显著成效的同时，也存在一些局限。这种体制的主要目标是把产品造出来，实现从无到有的突破，因此过于依靠政府力量调配资源，而不考虑市场盈利能力和市场竞争力。这种体制安排在产品层面的创新容易成功，但是也导致一些领域形成管理僵硬、链条分割的封闭系统，对市场需求和变化不够敏感，加剧了科技与经济的脱节。随着改革开放的深入推进，我国经济运行机制和科技进步动力机制已经发生了深刻变化。技术和产品处于开放的竞争市场，消费者和企业更关注商品的价值，而不仅仅是产品本身。因此，市场经济下的科技体制不可能完全照搬计划经济下的举国体制，不能再沿用传统举国体制不计成本的资源配置方式，否则新技术和产品会由于成本过高而失去市场竞争力。

（二）“分散化”科技布局无法整合力量协同攻关

改革开放后，经济建设成为全社会的主要目标。为与经济体制相适应，自1985年以来，我国对科技体制进行了多次重大改革，包括减少稳定支持科研机构的事业费、增加竞争性项目、鼓励科研人员“下海”、将原国家经贸委所属的10 个局管理的242 家行业科研机构转制或并入企业等，逐步建立了以企业为主体的技术创新体系。为了获取先进技术，中国还引入大量外资企业，并成为中国高技术产品出口的主力。在当时的改革过程和全球化浪潮中，一些学者受新自由主义思想影响，甚至提出“造不如买、买不如租”的思路，认为自主创新不如直接购买国外的技术更划算。很多本土企业也满足于购买技术和设备，对自主创新既没有动力也没有能力。20 世纪90年代中国研发投入占GDP 的比重不到0.9%，跌至改革开放以来的最低水平，而对国外技术的进口额则不断增加，致使我国面临的技术风险陡增。

目前中国的各类创新主体中，除了军工企业和中国科学院等国立科研机构承担国家战略任务之外，绝大部分科研机构和企业实行市场化运作（其中企业研发支出占全国研发总支出的77%左右）。即使是国立科研机构，也需要从市场中争取经费，无法专注于国家战略任务。而大学主要承担人才培养和自由探索式基础研究，战略任务导向不足。虽然这种科技体制与创新布局有利于科技与市场相结合，但是也导致研究主体过于分散、战略科技力量弱化、主要关注短平快项目，无法组织对关键核心技术的长期攻关，不利于应对新科技革命和国际竞争的挑战。

三、新型举国体制的国内外案例与经验

新型举国体制是将我国政治制度优势与市场机制作用结合起来的国家治理变革。在社会主义市场经济下，探索如何建立新型举国体制、提升创新治理能力，是科技界必须面对的重大课题。国外的一些经典案例，如美国的曼哈顿计划、阿波罗登月计划、半导体制造技术战略联盟（SEMATECH）和日本的超大规模集成电路计划（VLSI）等已经为人熟知，本文主要介绍国内外的另一些典型案例，能为我国探索建立和完善新型举国体制提供重要借鉴。

（一）美国信息高速公路计划

在社会主义市场经济条件下，探索如何建立新型举国体制、提升创新治理能力，是科技界必须面对的重大课题。图/中新社

20 世纪90年代初，随着冷战结束，美国的注意力转移到国内经济发展上。与此同时，蓬勃发展的信息技术对信息基础设施提出更高要求。在此背景下，克林顿政府提出了“信息高速公路计划”（即“国家信息基础设施计划”）。与二战期间的“曼哈顿计划”和冷战期间的“阿波罗登月计划”不同，信息高速公路计划是面向民用的国家科技计划，在组织方式上也与传统军事科技计划有显著区别。

1.鼓励民间企业参与。美国实施“信息高速公路计划”主要遵循的原则是：鼓励私人企业增加投资；促进并保护私人企业间的竞争；避免在信息拥有方面出现“贫富不均”现象；维护技术设计上的灵活性。政府强调，为适应“信息高速公路”建设的需要，应创造有利于实现这一计划的环境。克林顿政府支持国会修改1934年制定的《通信法案》，最终彻底消除对有线电视、电话、电视和卫星等各种电信工业企业施加的行政和法律限制。信息高速公路是以民间企业为主建设的，如AT&T、IBM、摩托罗拉、英特尔、惠普等大公司全都参加了该计划。许多信息企业还广泛参与技术方案和技术标准的制定。

2.政府发挥引导和协调作用。尽管企业是信息高速公路计划的主要实施者，但企业往往从短期效益出发来考虑开发计划，而政府则要从长期着眼使技术革新能持续进行下去。为了加强政府对计划实施的组织协调和管理，美国政府确定由时任副总统戈尔总体负责该计划，并组建一个了由商务部长布朗任主席的联邦部际机构“信息基础设施特别工作小组(IITF)”。该小组与国会和民间企业一起，制定出加速国家信息基础设施部署所需的政策和规划。为促进民间企业积极参与计划的审议工作，美国还建立了由国家信息基础设施的各类赞助者和有关人士任委员的“美国国家信息基础设施顾问委员会”。在计划实施过程中，美国开展广泛的国际合作，包括在国际电联会议上提出建设世界信息基础设施(GII) 的若干建议，召开7 国集团信息基础设施的部长级会议，与其他国家磋商推进美国的技术、市场开放和Gll 的实现。

（二）欧洲尤里卡计划

20 世纪80年代，美国和日本经济快速发展，欧洲国家意识到，只有联合起来，集中西欧的人力、物力、财力，协调行动，加强科研合作，才能应对美国和日本的挑战。1985年，西欧国家提出“尤里卡计划”（EURECA），其目的是通过实施先进民用技术的研究与开发项目，提高欧洲的科技创新能力和工业竞争力。尤里卡计划的组织实施有以下特征。

1.面向民用和市场的竞争性技术。尤里卡计划设立的目标就是开发生物医药、通讯、能源、环境、信息、激光、新材料、机器人和产品自动化以及交通等9 个领域的竞争性技术。尤里卡计划注重实际开发与应用科学成果的有机结合。计划设立之初就是面向竞争性技术，重视贴近市场需求的创新型技术研究，重视从战略角度研究具有广泛经济与社会价值的应用型技术。

2.吸引社会资本广泛参与。尤里卡计划的项目近75%由企业承担，其中中小企业超过40%。重视吸引社会资本参与，公共投资吸引私人投资比重为1 ∶2.5。这种以企业为主体的高技术计划有许多优势：第一，高技术研究与产品开发密切结合，直接为提高工业的竞争能力服务；第二，企业自下而上确定的项目源于市场导向，科技成果商品化壁垒较低，基本上不存在科技成果的推广问题，符合市场经济发展机制；第三，企业自筹资金参加科技计划，共担风险、共享科技成果，有利于更好地发挥政府组织管理职能、减经财政负担。

3.注重研究主体之间的合作。尤里卡计划集中了不同产业与部门的合作伙伴，形成了一个综合研究体系，科研与创新被当作一项系统工程加以实施，并通过不同行业的组合，汇集了欧洲各方长期开展科研与创新的人才与技术优势。到1999年，尤里卡计划一直以资助个体项目为主，项目相对分散，企业的创新能力无法有效凝聚，产学研合作的成效无法放大。1999年开始设立集群项目，首先，进一步聚焦产品和技术目标，如ITEA 由欧洲前十的IT 企业发起，第一期投资额超过32 亿欧元。其次，集群项目由大企业牵头，将更多的中小企业、研究机构和大学纳入某一领域技术创新平台，更容易形成面向市场的创新合作关系。2000年，尤里卡计划成立“伞”主体项目（Umbrellas Thematic Project），将现有的个体项目按照主题面向重点技术和产品开展横向项目联合。2007年，尤里卡计划又启动针对中小企业和初创企业的欧洲之星项目。

新型举国体制的“新型”表现在：资源配置方式从行政为主转向市场为主，产出成果从产品导向转向商品导向，目标从任务导向转向任务与效益并重，从而达到传统举国体制无法实现的投入低、效率高、效益好的效果

（三）中国探月工程

探月工程作为我国的重大科技工程，规模宏大、系统复杂、高度集成，是一项涵盖多学科、涉及多项高技术的大工程，需要多部门协同攻关。正如习近平总书记在会见嫦娥四号探月任务参研参试人员代表时所指出的，“这次嫦娥四号任务，坚持自主创新、协同创新、开放创新，实现人类航天器首次在月球背面巡视探测，率先在月背刻上了中国足迹，是探索建立新型举国体制的又一生动实践。”

1.多部门协同创新。国防科工局和国家航天局作为探月工程重大专项牵头单位，会同军地多个部门和单位，在工程组织体系建设、工程方案确定、科学和工程目标确定、重大问题协调、重大阶段转换等方面系统谋划、科学管理、集体决策，保证了工程的顺利推进。确保全国一盘棋，大力协同、密切配合，树立了又一个协同创新、勠力攻关的典范。在技术攻关过程中，专项组立足和依靠自主创新解决工程中的技术瓶颈问题，紧抓总体技术决策，建立工程研制体系，突破核心关键技术，协调系统间技术接口，推动科技发展实现重大飞跃，提升了国家科技创新能力。

2.鼓励社会资本参与。嫦娥四号作为开发平台、验证平台、应用平台，为社会资本提供技术验证、产品搭载、数据应用等条件。航天领域有关专家认为，以嫦娥四号为试点，探索引入社会资本、鼓励企业参与的新模式，对于打破航天工业壁垒、加速航天技术创新、有效降低工程成本、提高投资效益等具有积极作用和深远影响。

3.广泛开展国际合作。和平利用太空是中国航天的一贯宗旨，国际交流与合作是航天探索的发展方向。嫦娥四号任务面向全球征集科学载荷，在我国探月工程中首次与沙特、荷兰、德国、瑞典开展了4 项科学载荷方面的国际合作，为增进国际交流与合作，扩大科技资源开放共享探索了宝贵经验。

四、新型举国体制的内涵特征

与传统举国体制相比，新型举国体制的“新型”表现在：资源配置方式从行政为主转向市场为主，产出成果从产品导向转向商品导向，目标从任务导向转向任务与效益并重，从而达到传统举国体制无法实现的投入低、效率高、效益好的效果。新型举国体制的重要特征在于正确处理政府与市场的关系。政府和市场都是配置资源的方式，但是单纯的政府或市场方式都有其局限性。在新型举国体制中，政府与市场不是非此即彼的对立关系，而是相互依存、互为补充。与传统举国体制相比，新型举国体制既要贯彻国家意志，聚焦国家重大战略需求，把创新资源优先配置到合适的领域，高效组织科研机构协同攻关，实现国家战略目标，也要维护和激发各类创新主体的活力，发挥市场在科技资源配置中的作用。

从国内外案例可见，新型举国体制与国家的经济制度和社会制度没有必然联系，发达国家为了完成重大科技任务也会采取政府与市场相结合的资源配置方式和手段。在上述案例中，各国都重视吸引民间力量和社会资本广泛参与，同时发挥政府的引导作用，组织多部门多主体的协同攻关，甚至开展国际合作。除探月工程外，我国还通过其他重大专项对市场经济条件下新型举国体制进行了有益探索。为强化企业在技术创新中的主体地位，以战略产品为目标的重大专项，一般由企业牵头承担，充分发挥企业在研究开发和投入中的主体作用，以更有效地利用市场机制配置科技资源。重大专项实施以来，以企业为主体承担的一批重大工程取得了重大进展，涌现出一批具有较高创新能力和国际竞争力的企业，带动了一批中小企业的快速成长。这些经验和做法为我国建立和完善新型举国体制提供了重要启示。

五、加快构建新型举国体制的建议

当前新科技革命和产业变革正在加速推进，世界主要国家纷纷加快在前沿技术领域的布局。为了使我国在激烈的国际竞争中掌握主动权，需要加快构建和完善社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关的新型举国体制。

（一）明确新型举国体制的应用范围。在科技创新中，应结合不同类型科技活动的自身特点，合理地发挥市场和政府的作用。新型举国体制发挥作用的范围应该是事关国家安全和长远目标的重大领域，包括投资巨大、带动和扩散效应强的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，而不能将其泛化到所有创新领域。其他适宜分散式创新的项目仍应尊重各类创新主体的自主行为，更多运用市场机制和相应的激励手段，构建多元化创新生态。

（二）加强国家战略科技力量建设。在事关国家安全的战略领域强化国家战略科技力量，加快推进国家实验室和全国实验室体系建设，提升我国战略安全领域核心竞争力。发挥国立科研机构重大科技基础设施集聚、学科门类齐全、领域交叉融合等综合集成优势，稳定支持一批肩负国家使命的科研团队。加快高水平研究型大学建设，深入推进科研评价和人才评价改革，为关键核心技术攻关培养高水平人才。在产业关键核心技术领域建立科技领军企业牵头的（产业）技术联盟和创新联合体，提升政产学研协同创新与攻关能力。

（三）建立高效的创新运行机制。借鉴传统举国体制和国家科技重大专项经验，在关键核心技术领域建立国家科技宏观决策部门和机制，充分发挥专家咨询委员会作用；建立高度权威的跨部门协调机构，在资源配置中建立跨领域、跨部门统筹机制，以及多元融资机制，广泛吸引有能力的社会力量参与国家战略任务；在项目攻关中探索高效研发组织机制、责任机制和监管机制，确保技术攻关能按期推进；在创新各阶段和环节建立合理绩效评价和激励机制，激发科研人员积极性；营造与国际规则和市场机制接轨、有利于开展国际科技合作的产业政策环境和创新生态。

（四）发挥企业和市场的重要作用。进一步优化营商环境，彻底激发企业创新活力；支持有条件的企业开展基础性、前沿性研究；依托领军企业打造创新平台，推动大企业加强引领带动，促进产业链上中下游、大中小企业融通创新；强化政策引导，支持科技领军企业牵头或联合承担国家各类重大科研项目，开展关键领域核心技术的创新攻关；建立以科技领军企业为核心，高校、院所、用户等多主体广泛参与的创新联合体，通过项目合作、产业共建、搭建联盟等方式，瞄准关键核心技术开展协同攻关，形成突破核心技术的强大体系支撑，提升我国产业系统集成能力和自主创新能力。