盐城旅游业高质量发展研究

虞华 王军华 葛潇

(1.盐城师范学院，江苏盐城 224000；2.国家统计局盐城调查队，江苏盐城 224005)

习近平总书记指出，旅游是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力[1]。旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是衡量人民生活水平的一个重要指标。2019年召开的中央经济工作会议明确提出“要推动旅游业高质量发展”，为旅游业发展提供了战略指引和基本遵循。可以说，高质量发展是未来一个时期旅游业发展的主旋律。

江苏盐城高度重视旅游业的发展。近年来，市委、市政府先后出台了《盐城市“十三五”旅游发展规划》《盐城市旅游业促进条例》《关于加快全市旅游高质量发展的意见》《关于推进全市旅游园区建设的指导意见》《盐城市“十四五”文化旅游发展规划》等重要政策规划文件。在相关政策的大力支持下，盐城充分发挥资源优势，全面实施旅游跃升发展战略，旅游业发展迅速、旅游热度不断攀升，取得了显著的成效。但与此同时，旅游业的发展现状与高质量发展要求依然存在着一些差距。而随着经济社会的发展和人们个性化消费需求的不断增加，游客对于旅游品质的要求也越来越高，这些都对旅游业的发展提出了更高的要求，加快盐城旅游业高质量发展的道路依然任重而道远。

一、盐城旅游业发展现状和特点

(一)产业规模不断扩大

近年来，盐城旅游业呈现蓬勃发展之势。“十三五”期间，全市接待海内外游客14963万人次，较“十二五”期间增长68.4%；实现旅游总收入1561亿元，较“十二五”期间增长78.8%。2021年1-7月份，全市重点旅游景区累计接待游客1958.34万人次，总数列全省第6位，较2020年同比增长233%，列全省第2位，较2019年同比增长4%，列全省第3位。全市现有4A级以上景区18家，列全省第5位；省级旅游度假区6家，居苏北首位。景区的整体质量有了较大幅度的提升，其中，中华麋鹿园创成苏北首家5A级景区。全市旅游业总体呈现加快发展的良好走势，成为体现盐城高质量发展成果的一项重要亮点。

图1 “十二五”期间盐城旅游总收入及接待游客总人数

图2 “十三五”期间盐城旅游总收入及接待游客总人数

(二)生态旅游蓬勃发展

长期以来，生态旅游始终是盐城旅游业的发展重点。盐城坚定实施“绿色转型、绿色跨越”的发展路径，大力发展湿地生态旅游。2016年底，盐城正式启动国家森林城市的创建工作。2019年11月，盐城被正式授予“国家森林城市”的称号。三年间，全市累计实施重点绿化工程509项，新造成片林44万亩，改造提升现有成片林53万亩，新增城镇绿地4110公顷，造林面积连续三年位居全省第一，城乡绿化建设水平得到全面提升。2019年7月，盐城申遗成功，在阿塞拜疆举办的第43届世界自然遗产大会上，盐城黄海(申报名称为“中国黄(渤)海候鸟栖息地(第一期)”)被列为世界自然遗产，成为全国第14处、江苏唯一的世界自然遗产，填补了国内湿地类世界自然遗产的空白。近三年，盐城生态旅游知名度显著提升，打造了以海岸滩涂湿地、河流湿地、湖泊湿地为基础的一系列生态游、风光带、人工生态园和森林公园，成为游客慕名而来的旅游胜地[2]。

(三)旅游基础日臻完善

良好的旅游环境和完善的服务体系是吸引游客的重要因素。2018年，作为盐城打造全域旅游大格局的创新之举和惠民之举，盐城市区至大纵湖景区的旅游直通车正式启动运营，对大纵湖创建国家5A级风景区、省级旅游风情小镇起到了积极的推动作用。2021年全市旅游公路计划建成35个项目共计482公里，至年底完成1518公里三年行动计划任务。此外，不断注重细节，通过规范旅游厕所的建设标准，提升管理服务水平，5座生态旅游厕所入选2018年江苏旅游厕所之“最”。一方面，2020年末盐城高铁的正式运营，迅速拉近了盐城与国内众多大城市的时空距离，让游客来盐更快捷；另一方面，盐城大力发展基础交通对接周边城市，开通内部交通循环，实现了各旅游组团之间、景区之间的快速串联，给全市旅游格局带来了重大革新，为旅游业注入了更多新的活力。

(四)旅游产品创响品牌

按照“区域联动、行业联合、企业联手、媒体联姻、信息联通”的全域旅游营销策略，盐城积极举办各类文化节、艺术节等重要节事盛会，创响盐城旅游品牌。东台黄海森林音乐节、沿海湿地国际公路自行车赛、国际马拉松、大洋湾樱花节、丹顶鹤国际湿地生态旅游节等多个品牌活动，均获得了良好的反响和显著的成效，国内知名度显著提升，旅游品牌影响力不断加大。2017年，盐城获“亚洲旅游业金旅奖·十佳绿色生态旅游目的地”“国际知名旅游度假城市”称号，入围2018年旅游业“最美中国榜”榜单，并于2019年获“首批全国优质康养休闲旅游胜地”称号。申遗的成功，更是将盐城旅游业推上了世界舞台。2019年9月，盐城成功举办黄(渤)海湿地国际会议，邀请国际组织和专家学者围绕湿地保护、生态可持续发展等前沿热点开展学术交流，形成了良好的国际合作机制，大大提高了盐城的国际交流合作层次。2020年以来，盐城科学统筹疫情防控和旅游事业发展，精心打造的东台西溪景区《天仙缘》、大丰荷兰花海景区《只有爱》、亭湖大洋湾景区《盐渎往事》等众多经典故事和地方特色演艺节目成为了省内旅游的吸睛产品，旅游景区跻身网红打卡旺地。

(五)文旅融合齐头并进

旅游是文化的载体，文化是旅游的灵魂。在“以文塑旅、以旅彰文”思路指导下，盐城文旅融合工作日新月异，用文化的理念发展旅游，用旅游的载体传播文化，高质量做好文化和旅游“融合”文章。近年来，盐城积极整合优势资源，推动研学旅游、体育旅游、康养旅游等融合业态提质升级，推出了新四军廉政文化、悦达工业旅游、欧风花街、新弄里街区新景特色线路。“十三五”期间，文旅作品精彩纷呈。2017年，射阳杂技团应邀在美国芝加哥演出杂技音舞诗《千里共婵娟》，这是该团继赴古巴、西班牙、葡萄牙、瑞士等地文化交流后，再次走出国门；2019年，淮剧《小镇》赴欧洲巡演，在当地引起巨大反响；大丰荷兰花海《只有爱》戏剧幻城项目成为长三角文旅融合标杆项目。东台黄海森林公园出品的微电影《水杉语》亮相戛纳国际电影节，彰显“盐城元素”，讲述中国故事，“文旅盐城”的影响力逐渐扩大。2021年，盐城成功举办全国“文化和世界自然遗产日”主题活动、水韵江苏文旅消费推广季等高层次文旅活动，进一步放大了世界自然遗产品牌效应。

二、盐城旅游业高质量发展面临的主要问题

(一)旅游产品同质化较高，内卷严重

目前，盐城旅游业市场存在旅游产品同质化较高的现象。部分旅游产品缺乏足够的地方特色，提供的商品、服务和服务模式大同小异，且以观光型旅游为主，旅游体验感不高。文创产品、旅游项目的开发深度不够，生态度假、休闲娱乐、文化体验等高端旅游产品相对缺乏，独特的地方旅游特色未得到充分的彰显。而随着经济社会的发展，以观光为主的旅游产品已难以满足广大游客越发多元化和个性化的消费需求。游客已不满足“上车睡觉，下车拍照”这种方式，对休闲度假、养生保健、文化体验等旅游功能有了更多的需求，观光为基础、休闲度假为延伸的旅游模式已成为游客首选。目前同质化、千篇一律的旅游产品带来的内卷难以吸引游客们的目光。

(二)旅游专业人才相对缺乏

随着游客对旅游服务的消费需求越来越多，对于旅游业工作人员的整体素质和服务水平也提出了更高的要求。而随着盐城旅游业与国际逐渐接轨，对旅游人才的专业能力和外语水平要求也会越来越高。但目前，无论是对景观设计、人文地理还是对外交流与合作，相关的高素质专业人才仍然匮乏，不少景区反映，本地导游水平普遍不高，缺少专业背景，专业化培训程度不高，难以满足高质量旅游需求，盐城旅游业依然面临着人才缺口大的问题。系统的旅游专业培训和教育有待于进一步加强，旅游从业人员的素质有待于进一步提高。

(三)“大旅游”格局尚未形成

旅游业正处在蓬勃发展的时代，人民日益增长的对美好生活的向往在不断井喷。当前，旅游产业的发展趋势已由单纯三产向产业融合转变，由单纯依靠资源开发向功能全面转变，由选择景区向选择目的地转变。盐城旅游业与工业、农业、服务业、文化产业的进一步融合、渗透仍然有待加强。单纯依靠景区“自然风光”吸引游客带来的效应正在回落，旅游长远发展靠的是游客良好的体验感。打造出行更便捷、娱乐更多样化的目的地城市以给游客带来更好旅行体验方面需着重发力。

(四)智慧旅游发展整体偏慢

游客的旅游需求和消费方式的改变，加速了智慧旅游的发展进程。但目前盐城在景区建设中真正智能化的运用并不多，智慧旅游的发展相对滞后。“盐城智慧文旅”平台尚未投入使用，在线上旅游服务方面暂时不能完全满足游客的庞大需求。旅游公共信息的传达不够全面快捷，对旅游线路的智能规划、智能导航等方面仍有所欠缺。推动旅游业高质量发展，运用“互联网+”思维，用数字化手段发展智慧旅游是当下社会发展的一个必然趋势和重要路径。

三、制约盐城旅游业发展的原因分析

总的来看，当前盐城旅游业发展仍处于起步腾飞阶段，虽然取得了一些成绩，但仍然存在不少问题和短板，概括起来有如下三点。

(一)旅游配套有待完善

近年来盐城旅游业发展虽然取得了比较显著的成绩，但整体先天基础较为薄弱，与其他旅游城市相比，仍然有较大的差距。盐城的自然旅游资源虽然特色显著，但资源种类并不多；人文旅游资源的品质也不够高。从旅游配套上看短板明显。从“行”来看，盐城地理位置偏东，处于长三角城市群最北端，高铁通车车次有限，周边游客以公共汽车和自驾为主，按照乘坐汽车舒适时间2-3个小时计算，主要市场范围仅为300公里左右，覆盖城市群较少。市内旅游公交线路，兼具城市公交功能，经停站点多，景点间无法快速直达。从“吃”来看，虽然培育了一批代表盐城旅游餐饮形象的餐饮名店，但总体上缺乏对外影响力、吸引力，名吃、名店、名街没有形成体系，美食品牌不响，如西安回民街作为著名的美食文化街区，几乎成为每一位西安游客的必去之地。从“住”来看，供给不足，市区及县区旅游酒店床位不足，旅游高峰期一房难求。从“购”来看，高端品牌不多，无法满足高层次消费需求，旅游商品多为哪里都能买到的“大路货”，没有特色“爆款”产品。从“娱”来看，娱乐休闲产品缺乏、旅游演艺发展总体滞后，没有功能完善的夜生活中心，旅游娱乐生活圈尚未形成。

(二)旅游资源缺乏整合

文旅资源向优质文旅产品转化率不高，核心旅游吸引物、重量级文旅产品有待新的增量。在“十一五”和“十二五”期间，盐城旅游景点知名最高的是盐城新四军纪念馆、丹顶鹤自然保护区和麋鹿自然保护区。游客往往在参观完这几个景点之后就结束了行程，其他旅游项目的吸引力则明显不足，景点景区之间缺乏足够的良性互动机制，缺乏统一的整合和整体旅游路线的合理规划。“十三五”期间，旅游资源整合的探讨和实施得到了较大发展，但是离真正的“全域旅游”尚有差距。全市范围内文旅产品以观光型旅游为主，对地方文化挖掘与应用程度较低，缺乏深层次文化体验与沉浸式场景塑造。导览导视、标识标牌、交通引导等设施多语标准建设不完备，行业一线工作人员、复合型人才缺口较大。旅游设施服务与人才国际化素养待提高。城市文旅品牌塑造与营销有待加强。

(三)旅游资源开发利用不足

总体而言，盐城旅游资源的开发利用程度较低。世界自然遗产优势未得到完全彰显，缺乏全方位、多媒体、立体化的宣传打造，对于世遗文化的市场化运作程度较低。在“十四五”规划中盐城做了大篇幅的布局，力图加大对世遗成果的运用和推广，提高国际认同度。另外，较大部分自然资源的开发利用还处于初级阶段，从景区内涵看，业态打造不丰富，景区业态单一且较为粗放，游客的体验性、参与性较为缺乏；从景区开发看，前期规划设计不够充分，开发标准不高，景区建设精致性不够。目前，各地的旅游资源开发利用仍需加大，在资源共享、信息互通、品牌共建等方面仍有提升空间，中心城市旅游“一盘棋”发展格局有待形成。

四、加快盐城旅游业高质量发展的思考与建议

(一)进一步优化旅游市场环境

1.持续推动政策保障。

充分发挥政府的统筹协调、规划引导和政策保障作用，强化产业发展推进机制。积极执行《关于加快全市旅游高质量发展的意见》(盐发〔2019〕6号)《盐城“十四五”文化旅游发展规划》等重要政策规划文件，切实抓好政策落实成效，全力推进重点项目的实施和建设。及时解决政策落实过程中的难点和堵点问题，尤其是在疫情防控形势依然严峻的当下，需加大对纾困惠企政策的宣传力度，严格做好疫情防控工作，以保障旅游市场的稳定。同时，积极鼓励民间资本加入旅游队伍，拓宽旅游投资渠道，集聚旅游发展合力，营造更好的投融资环境。

2.加强市场规范管理。

加强日常监督管理，包括加强合同监管，制止欺诈、强迫消费，加强对旅游企业无许可、无资质广告宣传的监督检查等，进一步规范旅游市场秩序，不断提升旅游服务质量[3]。成立专门的领导小组办公室，由文广旅局牵头，交通局、市场监督管理局等其他相关部门单位配合，定期开展旅游市场秩序专项整治活动。定期对旅游景区景点和旅行社服务质量、旅游市场经营秩序和宾馆饭店等住宿行业服务质量、出租汽车服务质量等进行集中整治，不断净化旅游市场经营环境。

3.强化旅游人才队伍建设。

旅游业的高质量发展有赖于旅游人才的支撑。政府要建立有效的旅游人才激励机制与培养计划。坚持人才强旅战略，面向全国有计划地引进一批高水平、高素质的专业人才，建立旅游人才专家库，从根本上提升各旅游景区的核心竞争力。鼓励返乡大学生、专业技术人员等投身旅游自主创业，不断加深与省内和在盐高校的合作，加快引进一批具有景区运营能力、游客导入能力、游线融合能力的旅游企业落户盐城，及时为盐城旅游业的发展提供有力的人才支撑和保障。要定期开展旅游从业人员的业务技能培训，提高行业人员整体素质。同时，不断加强对外交流与合作，通过学习先进地区推动旅游发展的先进经验和做法，加速旅游人才的培养和成长速度。

(二)进一步增加优质旅游产品供给

1.立足盐城特色文化。

要注重对旅游产品的特色化、差异化打造，充分把握新时代旅游发展的新机遇，结合盐城实际，继续深挖海盐文化和红色文化资源，构建特色旅游品牌内容，增强市民和游客对地方历史文化的认同感。充分利用世遗名片，提炼世遗文化精髓，适时推出主题旅游线路。充分发挥大丰瓷刻、东台发绣等非物质文化遗产资源优势，开发活态传承文化旅游项目，弘扬传统民俗文化，推进淮剧、杂技等文化剧目进景区，满足游客的文化体验旅游需求，全面推动文化旅游深度融合[4]。

2.加快智慧旅游发展。

积极推进旅游大数据建设，持续提升智慧化管理水平、智慧景区创建、游客服务等信息化需求与应用，推动传统旅游业态数字化改造和转型升级。通过发展智慧旅游来创新旅游产品的供给路径，如利用数字技术打造夜间文化和旅游产品，让旅游资源借助数字技术呈现出来。探索借力智慧旅游的大数据平台，建立游客投诉信息数据共享机制。用智慧化的理念，培育旅游新业态、开发旅游新产品。

3.大力发展旅游商品产业。

作为旅游业的重要组成部分，旅游商品是延伸旅游产业链、扩大旅游消费、推动旅游业提质增效的重要一环，游客对旅游商品的消费直接决定了旅游发展的经济效益。针对盐城旅游市场的发展现状，建议大力拓展文创经济消费空间，积极开发文创品、工艺品等旅游商品，健全旅游商品研发、生产和销售体系。可以充分挖掘世遗IP的创意形态与市场消费潜力，开发兼具功能性、体验性、实用性的世遗文创产品序列，充分发挥世遗成果的价值。同时，利用大丰瓷刻、东台发绣等非遗技艺，推动非遗创意产品的开发，丰富旅游产品。

(三)进一步推进旅游公共服务提升

1.加强旅游安全保障服务。

是否安全是游客出行的首要考量因素。提升公共服务质量必须要确保游客的安全服务保障到位。强化旅游、公安、交通等相关部门协作，特别是逢节假日及重大赛事期间，需明确责任主体和职责分工，构建好完善的旅游安全网络。旅游接待服务、消防安全、交通组织和管理等工作均需落实到位，要做好各项应急预案，确保应急事件一旦发生能够有效应对。要及时发布旅游信息，做好咨询服务、投诉处理和应急处置工作。要建立旅游行业综合执法长效机制，千方百计确保游客安全和服务质量，为提升盐城的旅游形象和游客满意度提供基础保障。

2.提高旅游行政服务质量。

畅通旅游消费维权服务渠道，主动维护游客的合法权益。提升行政管理人员和相关从业人员的专业素养，确保游客的合理诉求能够得到及时回应和解决。对于景区相关工作人员，必须进行岗前专业培训，确保工作人员具备足够的管理事务、日常业务和应急救助服务处置能力。经常性组织开展“最美导游”“最美讲解员”等评选活动，促进旅游行政服务质量的不断提升。

3.完善旅游基础设施建设。

对现有的基础配套设施进行查漏补缺，建立完备的旅游服务设施网。进一步完善旅游引导标识，确保导览导视、标识标牌、交通引导的多语标准建设达到要求，以满足不同游客的需求。此外，要加快针对满足自驾游市场需求的公共服务设施建设，完善自驾游线路沿线咨询、加油、食宿、娱乐等自驾游基础服务设施建设，为构建好完善的自驾游服务体系提供根本保障[5]。

(四)进一步加强市场营销推广力度

1.强化新媒体宣传。

丰富旅游宣传载体，一方面，继续做好在传统媒体上的营销宣传，在各大电视媒体重要时段投放盐城城市形象广告和旅游宣传片，全力提升盐城的知名度与美誉度；另一方面，紧跟由传统媒介向网络媒介转变的时代潮流，充分利用“旅游+互联网”的模式，运用抖音、微博、微信、微电影等网络社交媒体建立立体营销模式。旅游相关部门可以通过组织开展新媒体宣传营销培训的方式，让广大从业者能够更熟练地运用新媒体，从而提升宣传营销的效果。

2.加强区域合作营销。

由政府和行业协会主导，充分利用长三角一体化的重大历史机遇，共同促进与长三角群城市的深度合作，把握优质资源与广阔市场优势，建立区域旅游发展机制。定期组织筹办旅游推介会、招商会，积极谋求与长三角地区主要城市共同策划开展旅游营销活动的机会，促进区域旅游产业联动发展，进一步开拓客源市场。此外，通过政策赋能，充分发挥市场主体作用，有效整合行业资源，鼓励旅游企业自主营销、抱团营销，设计策划精品主题旅游线路，实现旅游业的资源共享和优势互补，合力推动全市旅游产业的发展。

3.依托节庆赛事活动。

近年来，随着荷兰花海郁金香文化月、黄海森林音乐节、国际马拉松、大洋湾樱花节等系列活动的成功举办，盐城旅游的知名度和美誉度得到了进一步提升。节庆赛事活动既是独特的旅游产品，也是旅游景点最好的宣传名片，对发展旅游经济、提升旅游知名度功不可没。要继续充分利用节庆赛事活动开展旅游营销，进一步丰富市场供给、促进旅游消费。要结合当下的市场需求和消费热点，培育并巩固盐城文化IP形象，充分利用节庆赛事这一重要载体，向游客呈现精彩纷呈的文旅作品和活动，不断增强盐城旅游文化的吸引力。