新形势下国有企业混合所有制改革战略的思考

林浙翔

[摘 要]地方政府主要承担地方基础设施建设、战略新型产业投资、国有资本运营等职责，城投公司作为集国企、金融、财政于一身的政府融资平台，在当地城市建设和经济发展进程中，承担着重要的基础设施建设及国有资产运营责任。城投公司借助国企的身份，与正规金融合作，发挥金融的职能，弥补了财政缺位的空当。随着政府对隐形债务监管趋严，城投发债门槛不断提高（见《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》银保监发【2021】15号），城投公司融资模式正逐步由原来的土地证券化模式转化为借助资本市场的股权证券模式。在此过程中将面临治理不合理、经营模式不完善等诸多难题，文章从新形势下国有企业混合所有制方面讨论，阐述了国有企事业单位在当下的社会经济体制下的改革策略中的相关风险和挑战，并提出了相应的对策，以促进国有资本推进改革，使国有企业有更好的发展。

[关键词]国有企业；混合所有制改革；战略

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2022）05-0028-03

背景：城投公司是我国国有企业城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府下属的集国企、金融、财政于一身的投资融资平台，是各地方区域范围内主要国企，集聚区域较大比例的国有资产资源，在当地城市建设和经济发展进程中，承担有地方基础设施建设、战略新型产业投资、国有资本运营等职责[1]。城投公司主要是我国分税制改革与城镇化的产物，在经济迅速发展的今天，政府主导的国有企业和集体产业进行再融资，一直以来备受争议，从2010年的国发19号文、2013年国发43号文到2017年的六部委50号文、财政部62、87号文，政府层面的各项政策更是层层加码，对融资平台的监管力度与日俱增，监管日趋严格，出发日趋严肃，城投公司转型已是迫在眉睫之势。随着国企改革的深入，城投公司也将面临着如何改革升级，激活活力，增加造血功能，国有资产的保值增值，在市场竞争中占据主导地位[2]。文章主要研究城投公司依托资本市场通过不同性质的资本联合、融合或参股进行改革，成为一家完全按照资本市场规则运作的公众公司。一般来说，在同一经济组织中，多元化的主体结构帮助供给侧结构的改革，推陈出新产生新的产权配置结构，建立健全市场经济体制，从而达到克服国企弊端，拓展融资渠道，不同经济体制的优势互补，激发国有经济活力，实现服务国家战略及履行地方政府职责的目的。意义：

（1）提升国有资本流動性。以往的国有制企业改革比较单一，企业的资本非常固定单一，流动性比较差，但是如果想要发展企业资本的流动速度也是很关键的，企业资本的流动周期越大，所得的利益就会越高，将混合所有制运用到国有企业中[3]，能够使国有企业更好地适应社会主义市场经济发展，同时也能够有效地加速资金流转。

（2）提高国有资本经营效益与财务价值。实现产融结合，结合战略合作对象对象产业运营能力，为国有企业的风险识别、风控提供支撑，助力嫁接优质资产，扩大服务范围。落实产融结合将合资公司业绩并表后，营收规模庞大，经营业绩良好，改善财报，提升信用评级，降低融资成本，助力股东做优做强。有效优化金融环境，系统性解决国有企业发展难题，促进产业转型升级，助力打造金融服务平台。

（3）提高国有企业市场竞争力，随着社会的迅速发展，对于经济体制来说，我国现如今的经济体制是以社会主义为核心的，国有经济占主导地位，但是允许私有制经济并存，通过不断深化改革，能更好地适应市场的发展，促进国有公司和民营企业进行良性竞争，相比之下，有比较领先的作用，例如国有企业通过国家的宏观调控，优化市场资源配置，带动经济发展，促进资源的有序利用，同时更好地服务社会，服务广大人民。

（4）突破国企团队机制和人才激励的瓶颈，引进专业人才。在以前单一的制度下，所在企业的员工组成也比较单一，并且缺乏相应的竞争力，然而在混合所有制企业中，员工的工资与整个企业相关联，所以会有更多的专业人才选择到混合所有制企业工作。

（5）发展混合所有制经济从根本上可以解决我国不同所有制经济共同发展的竞争问题。中国特色社会主义实践表明，中国采取的是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，其中公有制可以有多种实现形式，除国有经济和集体经济两种形式以外，随着社会的迅速发展，混合所有制也逐渐在公有制中占据比较核心的地位，同时通过发展混合所有制经济，我国的基本经济制度在社会主义市场经济制度中找到了更有效的实现途径，在混合所有制企业中，国有资本与民营资本二者的利益与发展可以结合在一起，做到同兴衰、共进退。

（6）发展混合所有制经济可以增强国有资本的劳动力。国有企业通过发展混合所有制可以增强资本的带动力，能够更好地发挥资本的作用，一方面可以将社会上的资源引入到国有企业中，促进民营和社会资本协同发展；另一方面可以将那些因为资本减退而退出的国有资本更多地去优先发展，提升国有资本产业对于国民经济的调节作用。

（一）拓展融资渠道和降低隐性债务风险的需要

混合所有制改革作为一种经济形势，改革肯定是基于我国的国情，我国有不少国有企业存在利润连年亏损，在经营方面缺乏活力，在管理方面缺乏一定动力，内部还存在政企不分、产权不清等一系列问题，所以要拓展融资渠道，以便国有企业有更多的选择，从而能够有效降低隐性债务的风险，促进国民经济的健康发展，促使良性循环机制的形成，维护市场经济秩序。

（二）市场化转型的需要

因为土地出让接近尾声，资产证券化的融资模式难以继续运营下去，面临着城建资金缺口的重大考验。根据市场化转型的需要，要进一步去开拓经营性业务，提升市场化融资与抗风险的能力。以天津城投混改华润置地为例，天津城投面临着城建资金缺口的重大考验，通过混改，可以尽快融资、整合、包装、策划，改善公司资本结构，做大资产规模，提升公司的融资能力。华润置地借助城投，获取了更多价格便宜的优质地块。天津城投公司通过不断引进社会优质资产、投资和规划实体化企业、高层管理人员脱离政府公职身份、在公司内部采取市场化的产业模式和运作措施，促进市场化激励机制的推进，逐步将公司引入可持续经营的正轨，公司规模稳步发展壮大。

（三）本地产业发展的需要

城投公司与地方政府关系密切，可以说城投公司同样也在承担着政府的职能，通过混改，能够引入相应的产业，为当地产业赢取更多的利益，通过全方位的考察，引入龙头企业，在当地打造一个好的新兴产业，完成产业拼图，能进一步完善本地产业发展的需要，从而更好地促进本地产业的发展。

（四）本地企业的纾困

城投公司在对本地企业充分了解的基础上，对主业与纾困实施主体比较匹配的、双方能优势互补的困难民企，采取直接并购重组或者财务兼顾战略投资等市场化手段，研究制定“一企一策”对其予以定向扶持。此举短期可避免债务违约、股权质押风险的系统性爆发，避免企业资金链断裂，缓解流动性的压力，维护社会稳定。长期可进一步优化城投公司资产质量，提高市场竞争力和资产证券化水平。

（一）参与市场行为经验不足

因为政府融资平台一般都比较倾向于行政化的管理，管理比较单一，导致政府融资平台跟不上最新的发展节奏，参与市场的动力不足，缺乏相关的管理经验，因此，无法与并购的产业相结合。

（二）财务风险

我国国有和集体企业经济制度不断朝着混合所有制方向进行改革，一些潜在的风险也在不断地显现出来，其中有关财务方面的风险有可能随时遇到，比如，有一些国有企业为了能够更快地发展，一般情况下都会采用引进投资或者是对外进行投资这两种方式。但凡是投资就会有相应的风险，很多的投资结果与预算相差很大，而且投资的效果不单单是与企业的经营状况相关联，还有很多的外部因素。在投资时会有很多不确定的因素，如果前期没有考虑到，后期可能陷入经济危机，因此，在国有企业中进行混合所有制改革时，应该考虑到投资所带来的财务风险。

（三）由于经营不善造成国有资产流失

国有企业在进行混合所有制改革时，必须适当调整自身以往的运营方式，以跟上发展的节奏，然而，大部分的国有企业并没有注重运营的管理模式，没有将混合所有制的价值发挥出来。在社会主义市场中，国有资产占据了很大一部分的市场份额，有些国有企业利用挂牌引进战略投资的方式进行交易，但是在挂牌的价格方面，没有制定详细的相关方案，导致不公平的现象出现，造成了国有资产的流失。

（一）党的领导坚强有力

坚持党的领导是我国的传统，党的领导是中国特色社会主义制度最本质最鲜明的特征，坚持党的领导，加强党的建设，加强党的领导作用，通过各行各业的统筹安排，继承先烈革命，牢记光荣传统。党的领导是国有企业的根基和灵魂，是我国国有企业的独特优势。有必要将一家企业的党组织嵌入公司的管理结构，认真履行党的义务，在国有单位的高层管理中务必有党的组织，在党的领导下形成一个科学系统核心的运作机制，更好地履行国家义务，更好地响应党的号召，跟党走。

（二）创新驱动不断增强

充分发挥战略投资者在管理、技术等方面的先进经验，对于公司法人的业务内容、相关治理和组织结构要进行调整，保证战略投资者能作为职业经理人参与公司的日常决策中；公司上下要做到以董事会为核心的法人监督管理结构，对于其他管理层次恰当引入职业经理人负责制度，通过绩效考核和市场化激励约束机制增强市场经济为导向。在外界风险变动的阶段，严格进行企业的内部管理控制，认真做好企业风险管控和消除，促进国有资本平稳有序发展，同时进行二次投资，严格筛选一批混合所有制企业保障技术职工，通过管理骨干分配持股、上市公司股权激励、科技公司股权激励和股利激励等手段，充分调动企业全体职工创造價值的主观能动性。探索建立不同于国有、独资企业的治理机制和监管体系，引入多元化管理模式，以不断推进技术的创新，提高企业中产品的技术含量以及企业自身的综合能力，实现企业在区域内的领导能力，推动国有企业未来可持续发展。

（三）充分激发国企活力

建立国有企业的管理制度是完善公司协同发展的重要内容，带动国有企业各行业人才的积极性、主动性、创造性。通过合理设计激励机制，兼顾社会效益和经济效益，既完善了市场化薪酬分配机制、灵活运用多种形式的激励措施，又平衡了国有企业的责任和权利，形成了公平有序的竞争环境。

（四）健全国有资产监管体系

发挥国家有关部门的监督管理作用，科学利用资本市场工具，提高国有资本配置和运行效率。国有企业进行非公有资本投资改革时，应认真研究，如资本引入的可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估等一系列合规程序，确保资产的安全，充分测算资金成本以及相应的利润收益，力争国有资产连年保值增值，提升国有经济市场的核心竞争力，使国有资本更好地服务社会、保障民生。

（五）服务国家战略，履行地方职责

城投公司是地方政府重要的公共机构和国有企业，应当按照国企改革的政策部署和精神，深化改革，不断创新，地方城投应当从政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资公司”，从只管“找钱还钱”转型发展成为资产规模巨大、业务板块众多、治理结构规范、经营管理高效的大型企业集团，在本地发挥“公共资源利用主体、公共项目实施主体和公共利益实现主体”三大主体作用。在市场经济条件下，经济增长难免会出现波动。国有企事业单位应当牢记使命，不忘初心，依法完善自身责任和义务，通过经济、政治和社会责任的全面履行，成为国家发展、民族复兴的中流砥柱，为中华民族崛起和人民复兴起到重要的作用。比如，在经济下行期间采取扩张投资、推动并购、增加雇员、纾困民企等手段缓解经济下行压力，促进就业市场稳定，带动民营企业和中小微企业发展，促进经济平稳健康发展。

在国有企业中进行混合所有制改革是一项艰难而又充满挑战的工程，在此期间肯定会遇到一些棘手的问题，但是，我们应坚定不移地推动改革，不断挖掘国有经济新的增长点，锐意进取，开拓创新，不断增强国有企业在社会主义市场经济中的竞争力。

[1] 混合所有制改革的风险和难点[J].综合管理.2021：33-34.

[2] 刘章涵.关于国有企业混合所有制改革的思考[J].商场现代化，2015（18）：78-79.

[3] 祝伟君.国有企业多元化战略发展的思路探讨[J].中国经贸， 2013（14）：15-18.