政府投资审计在构建城市建设新发展格局中的作用与实践

王旭东

【摘要】城市建设主要依托建设项目的实施，建设项目尤其是政府投资项目管理的好坏决定了城市建设能力和水平，政府投资审计应全面贯彻新发展理念的要求，强化对建设项目管理的审计，继而助力城市建设新发展格局的形成。

【关键词】政府投资；审计；城市建设；新发展格局

【中图分类号】F283；F239

城市建设就是通过建设工程对城市人居环境进行改造，为市民创造良好人居环境、保障正常生活、服务城市经济社会发展的过程。本文基于基层审计机关的视角分析构建城市建设新发展格局的路径以及在此过程中政府审计应当发挥的作用。

一、构建城市建设新发展格局对政府投资审计的要求

习近平总书记提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，新发展理念对城市建设具有重大指导意义。践行新发展理念，国家审计首先要用新发展理念武装自己的头脑，就政府投资审计而言，笔者认为应体现出以下几方面的特点。

创新性，就是要把握好“角度”。要在做好常规性审计的基础上，积极落实投资审计转型发展的要求，创新思维方式、审计技术方法和组织方式，通过资金看政策落实，通过项目看行业发展，从而更好服务于构建新发展格局。

效果性，就是要把握好“高度”。投资审计要围绕地方政府重点建设项目，尤其要对生态环境治理类项目加强过程性审计，适时、精准反映情况，为城市建设绿色发展贡献审计智慧。

全面性，就是要把握好“广度”。要推进建设项目的审计全覆盖，把握形式与内容的统一，形成常态化、动态化震慑。形式上，要对使用公共资金、国有资产、国有资源的建设项目全面掌握相关信息，并采用合适的方式开展审计，确保无一遗漏、无一例外。内容上，既要注重审计质量，也要兼顾效率。

系统性，就是要把握好“深度”。就是运用系统观点，在投资审计中把建设项目管理互相联系的各个方面及其结构和功能进行系统认识，从整体与部分、整体与环境的相互作用过程来认识和把握整体。从建设项目管理的表象问题深入研究城市建设治理体制机制方面存在的问题，推动城市新发展格局的形成。

协调性，就是要把握好“宽度”。要统筹好审计内外两个系统，对内强化“两统筹”，形成合力，将投资审计融入经济责任审计、政策跟踪审计等项目类型中。对外加强与各部门之间的沟通协调，审计既要充分利用各部门的监管成果，也要推动审计成果最大化利用，助力构建大监管格局，提升审计效率。

包容性，就是要把握好“尺度”。要准确把握“三个区分开来”要求，提高政治站位和政策把握能力，建立健全审计容错纠错免责机制。客观分析审计发现的建设项目推进过程中的问题，把保护改革发展中的新生事物、为改革实干者营造良好干事创业环境，作为进一步发挥审计监督作用的重要内容。

二、政府投资审计助力城市建设新发展格局形成的路径

政府投资审计要准确把握工作定位和边界，聚焦重大建设项目，深入揭示项目建设管理、资金使用中的突出问题。

（一）以政府投资审计转型推动建设管理体系重构

政府投資审计与建设项目管理，是对立和统一的关系，是矛盾的两个方面，既有本质区别却又相互依存。长期以来，地方政府要求以审计结论作为工程结算依据，导致政府投资审计成为建设领域的一个管理环节，转型难度很大。就地方政府而言，多年来由审计机关负责工程结算审核的成本控制模式确实为政府节约了大量的财政资金，审计机关严谨细致的工作作风得到了地方政府的充分信赖，因此地方政府会担心审计机关退出结算审核之后，工程结算的成本能否得到有效控制。就财政资金拨付部门而言，以审计机关的结论拨付资金，规避了自身应该履行的工程价款结算管理责任，而审计的退出，相关的管理责任就落到各地财政部门的身上，因责任重大，一些地方财政部门给投资审计转型带来很大阻力；就建设单位而言，其长期依赖审计机关结算审核的局面发生了根本性的改变，建设单位真正成为工程价款结算责任主体。为了规避自身责任，在项目管理过程中常见的“价格由审计定”“××事项以审计为准”等将成为历史，而此类情况往往是导致价款结算产生争议、耗时长，继而因无法支付工程款导致农民工上访的主要原因。因此，投资审计转型对整个建设项目管理体系带来巨大冲击，而重构这个管理体系则涉及到各方的利益，协调难度很大，但同时也给项目管理体系乃至建设领域治理践行新发展理念提供了契机。

（二）推动构建廉洁高效的建设项目管理模式，以适应新形势下投融资体制变革

从我国各地实践来看，政府投资项目集中管理模式是一种较好的建设项目管理模式，可实现专业的人管专业的事，有效提高管理效能。目前我国集中管理模式主要是完全管控和分离协作两种，其中深圳市建筑工务署的管理模式属于前者，重庆、江苏宿迁等地的管理模式属于后者。

传统管理学认为，管理就是在特定环境下，为了实现组织目标而对组织的资源有效的进行计划、组织、领导和控制的过程。项目集中管理也是一种管理行为，也符合传统管理学的关键要素，结合表1可知，集中管理应符合组织系统化、管控精细化、人员专业化三个基本条件。

1.组织系统化

即管理的领导和组织功能，就政府工程而言，集中管理必须由政府主导、高位推动，应形成系统的领导、组织体系。投资审计可以抓住转型这个契机，在自身退出管理职能的同时，向地方党委政府建言推动集中管理模式的形成。

2.管控精细化

即管理的计划和控制功能，建设项目的管理，主要对工期、质量、投资及安全四个方面的管理，集中管理就是要加强对施工承包商的管理，继而实现对建设项目的有效管理。投资审计在这个环节则要展开全方位的符合性审计，以施工合同、招投标文件、质量标准、设计图纸为依据，比对项目实施是否符合相关规定、约定，以推动管控精细化目标的进一步实现。0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254

3.人员专业化

即管理的组织资源，主要是对“人”的管理。集中管理的最大优势就是专业的人管专业的事，所以用好“人”这个资源，是集中管理工作成败的关键。如，深圳建筑工务署针对项目建设设有管理、决策、技术、保障、监督五大管理机制，内部专业分工组建了六大专业组[ 1 ]，可实现设计、施工的高效衔接，实现有效的质量、投资管控。分离协作模式的人员专业化程度相对偏弱，主要原因是专业人员分散在各个部门，很难形成合力。为此，审计机关可以结合本地实际，通过投资审计发现的问题，积极向政府和相关部门建言献策，起到一个“粘结剂”的作用，提高集中管理人员的专业化水平。

（三）以数据获取方式的现代化提升审计效率和效果

构建“嵌入式”审计与外部数据获取相结合的大数据审计思路。就投资审计而言，及时、全面、准确获取工程管理数据，在新形势下尤为重要，特别是对包含多个单位工程的重大项目的基本情况汇总、统计、分析取证等工作，往往耗时费力、容易出错。不少审计机关单独建立了工程审计信息管理系统，但数据采集及时性、完整性欠缺，影响审计效能。审计机关应与各职能部门充分沟通、融合，可在监管部门的系统中设置审计功能分析模块，不采集、管理数据，只使用数据，可以实现审计对项目建设管理数据即时、常态化的查找、比对、统计、分析，实现投资审计手段和方法的现代化，提高审计效率、推动审计全覆盖。如，宿迁市研发了政府投资工程监管系统，由市代建办、重点办、审计局、财政局等单位共建共用，数据共享。其中，系统设置了审计功能分析模块，可根据审计需要自动生成10类审计报表，包括工程变更签证、合同与招投标、工程建设程序办理、监理联系单台账、资金收支台账、年度重点建设项目基本情况、竣工项目决算编制情况、同一项目造价比对、不同项目综合单价比对、材料价格搜索等内容。

（四）分类确定审计项目计划，实现审计全覆盖和效能提升

审计分类应坚持突出重点、要素统筹、分步实施的原则。可按三类进行安排，即重点单项类、综合调查类、融合审计类。

重点单项类，指当地党委政府直接交办，要求对某单项工程进行审计的项目，审计方式可采用竣工决算审计或跟踪审计。着重对单项工程的项目管理情况开展审计，主要审计目标是关注建设项目管理过程是否规范、促进增收节支。

综合调查类，指按照多个建设项目存在的共同要素进行整合，作为一个审计项目进行实施，审计方式是开展审计调查或跟踪审计。主要目标是就某一领域揭示宏观政策制定与落实中存在问题、促进完善宏观管理机制。也可以根据项目的共同属性，将原属于不同责任主体实施的建设项目归结为同一审计项目，以提高审计结论的宏观性。

融合审计类，指结合经济责任审计等项目类型对有关工程进行审计。主要针对有关单位实施的规模较小但数量较多的项目，此类项目往往处于投资审计监督的盲区。审计目标应着重反映有关单位对建设项目管理总体的规范化程度。“可根据投资审计项目与经济责任审计交叉重合的现象，将投资审计人员编入经济责任审计组成员，以投资审计视角带动经济责任审计开展”[2]。

具体操作时，首先应调查了解当地政府在一定时间维度投资建设项目总体数量、实施主体等信息。相关信息主要来源于当地政府公布的城市建设重点工程计划、发改部门立项资料、财政部门建设资金拨付情况、自筹资金建设的国有公司等方面。其次应合理分类。可根据审计事项重要性、建设规模、项目类型、社会关注度等要素进行综合分析、确定，现以年度审计项目计划数不超过8个为例进行分类安排。

当然，每个审计项目覆盖建设工程数量还要具体情况具体对待，表2所列只是一般情况下的估算数。另外，受审计人力的制约，在一个年度不能覆盖所有建设工程的，可以统筹以2～3年为一个周期对相关工程进行审计。审计项目的类型划分也是开放的，实践中可根据具体需要按照相关要素进行分类。

（五）探索与新发展理念相适应的投资审计方法和思路。

1.系统审计

就是把审计对象（政府工程）视为一个系统，用联系的观点全面反映审计对象客观情况，以达到审计效能最优。在一定范围内揭示出共性的问题，以及寻找出该审计对象的成功经验或不足。投资审计实践发现，如果审计反映的问题是某一孤立的问题，往往得不到领导和相关部门的充分重视，就单个项目或单次事项而言，看似很小，却对建设项目的管控影响很大。而如果反映的问题是多个建设项目施工过程中普遍存在的，尽管切口很小，也会引起各方更大程度的重视。因此，投资审计需要进一步从深度和广度反映问题，为此需要用系统审计的方法。具体就是将单一或多个项目间具有共同特征的事项结合起来调查、分析，点面结合反映普遍性问题，可有效解决审计反映问题碎片化的问题，有利于从制度、机制上推动相关问题得到解决，以此提升投资审计效能。

2.阻断审计

就是审计对已出现苗头性、趋向性的问题及时干预，避免更大问题的发生。有的建设单位不作為、乱作为，对已出现的相关问题漠视、无视，甚至以会议讨论、请示等方式意图将违规问题合理化，尤其在跟踪审计项目中，发现类似问题较多，这些都需要审计及时纠正。为此产生了阻断式审计的理念，这也是审计发挥免疫功能的一种实践，但是，要注意区分审计监督职能与相关建设单位及其主管部门管理职能，避免介入管理事务中去。审计发现此类问题的取证、定性以及审计处理意见都应当形成工作底稿，这也是审计促进增收节支的成果体现，不应口头制止，简单处理。具体来说，就是围绕建设项目投资、质量、工期、安全四大控制目标，紧密结合实际、综合分析研判、及时发出干预。

3.问题导向审计

问题导向就是以存在的问题为起点、以解决问题为方向，它是提升工作层次和水平的重要途径，坚持问题导向既是工作方法也是思想理念。此处讨论的“问题”是指工程管理中多发、常见、因各种原因长期得不到解决的问题。问题导向审计指明确以推动解决已知的n个问题为目标开展审计。包括问题提出、计划安排、事实认定、原因分析、推动解决5个步骤。问题提出，就是组织审计或有关职能部门人员以研讨会等形式，梳理以前年度审计报告中发现的屡审屡犯的问题或在建设工程管理中易发的违规问题；计划安排，就是选择问题样本，通过调查、了解筛选存在“问题”的若干建设工程，按照要素集中的方法形成一个审计调查项目或结合经济责任审计开展审计；事实认定，就是对各审计样本中存在的“问题”及问题发生的背景、形成过程、产生后果等内容逐一取证；原因分析，就是对各样本问题进行关联分析，既要考虑每个工程的个性原因，更要从深层次分析“问题”产生的共性原因，点面结合客观反映“问题”的全貌；推动解决，就是从“治本”的角度提出审计意见、建议，“问题”长期存在，往往是体制、机制上存在缺陷和漏洞，通过审计报告、要情直报等载体向党委政府及相关职能部门反映以推动“问题”解决，审计机关还要对随后的审计问题整改情况持续跟进督查，确保审计质效，实现审计推进政府工程管理现代化的目标。

主要参考文献：

[1]黄起.深圳市建筑工务署医院项目建设管理经验与挑战.[EB/OL].2018-10-10. https：//www.sohu.com/a/25 8619957_456060

[2]许光建，马瑞晨.新时代政府投资审计制度的发展与展望[J].会计之友，2019（09）：119-124.0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254