香港资历架构提升社会认可度的路径: 新制度主义视角

赵斯羽

摘   要：建设合法性，提升有效性，是香港资历架构提升社会认可度的主要路径。文章以社会学新制度主义的理论为基础，以合法性概念為核心，以规制要素—规范要素—文化认知要素组成的闭环结构为分析框架，探讨香港资历架构合法化过程的静态要素和动态机制。香港资历架构的建设过程中关键的步骤是通过三要素与三机制的协同效应，推动制度从主观的建构到客观的演化，逐步实现新制度的建立，并最终获得社会认可。

关键词：资历架构 合法性 制度化 新制度主义

一、问题的提出

资历框架①是一整套对学习、职业能力实现全覆盖的分类标准。近年来，资历框架的建设成为全球教育领域发展的新方向。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确将“制定国家资历框架”作为建设目标;2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》也明确将“建立国家资历框架”列为目标之一。作为区别于学历、职业资格的一项评价体系，尽管各地在不断开展资历框架相关实践，但在社会认可方面遇到较大的困难，导致其社会认知度、普及程度并不理想。作为一项非强制性的政策，资历框架的推行如何契合社会需求、如何获得社会认可等问题，已经成为资历框架推行亟需回答的理论与实践问题。

香港资历架构的构建是席卷全球的终身教育资历框架建设的一部分，有效回应了香港劳动力市场和教育系统发展的现实需求。一方面，由于面临社会转型压力，2004年香港立法会文件指出，距离建成知识经济体的目标，香港社会存在“劳动力人口学历水平不足”“教育及培训制度仍未完善”等问题。香港2001年的人口普查结果显示，香港有37%的劳动力人口只有初中以下学历，对于雇主来说，具备专上教育②水平以上的劳动力资源供应不足，而高中及以下的劳动力资源则过剩，人力资本与社会需求出现错配。教育系统也面临压力，香港15岁以上人口接受高等教育学位课程学习的人口比率仅为25.4%，接受非学位课程学习的人口比率为33%[1]，香港的高等教育资源与其经济地位并不匹配。此外，香港教育资源的供给方不仅包括政府，还包括各类非官方机构，如社会组织、企业等，这就要求对类型各异文凭类课程、培训课程、持续进修课程等[2]进行整合。为解决人力资源市场、教育系统面临的问题，香港政府在2004年《施政报告》中宣布设立资历架构，并于2008年正式推行。

针对资历框架这项创新政策，新制度主义理论视角可以为其推行提供有效的解释。新制度主义主张制度不仅处于技术环境中，也处于文化环境中，并强调社会文化才是制度成功推行需要考量的更为关键的因素。一项制度真正得以推行的关键为其合法性得到承认，合法性是新制度主义理论的核心概念，这种合法性概念是指组织为确立自己的合法地位，需采纳被法律法规、社会规范、文化期待所广为接受的组织结构和行为方式。组织社会学的新制度主义学派认为制度是“由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次的稳定社会构成，它包括规制体系、规范体系和文化认知体系三大要素”。这为静态地理解合法性提供了具体的方向，但是这种三要素的框架并不能完全解释组织主体在经验中动态地获得合法性的过程机制。本文在组织社会学制度学派的合法性概念的基础上，使用制度化概念分析其合法化过程，以合法性要素—合法化过程为分析框架，分别对由规制要素、规范要素、文化认知要素构成的合法性要素，及由激励机制、遗传机制、客观化机制构成的合法化机制进行分析，聚焦制度形成过程中的合法性与有效性问题;以香港资历架构为研究对象，使用公开的政策文件及相关文献资料，对其合法性机制和效率机制进行揭示及阐释。

二、香港资历架构的合法性要素

香港资历架构的合法性主要是指资历架构的相关政策必须符合现有的法律、政策、制度规范及社会的文化认知观念。香港资历架构的合法性是在经验过程中逐渐获得及不断加强的，是分别对规制性要素、规范性要素、文化认知要素[3]进行建构的循环往复过程。

（一）规制性要素的建构

规制性要素强调遵守规则是合法性的基础，对合法性目标的追求要求组织依据相关法律建立及行动。香港资历架构在规制性要素建构方面主要有以下两方面的探索实践。一是完善立法保障。香港特区政府相继颁布《学术及职业资历评审条例》《香港学术及职业资历评审局条例》，此条例的颁布为资历架构运转营造了良好的法律支持环境。《学术及职业资历评审条例》于2008 年5 月5日全面生效，为香港教育局局长设立资历架构及其相关质素保证机制提供法律保障，资历架构也同时正式推行。《香港学术及职业资历评审局条例》明确规定了香港学术及职业资历评审局（前身为香港学术评审局，以下简称香港评审局）的职能、职权，香港评审局可为本地不同团体及界别提供顾问及咨询及质量保障服务，这是资历架构的合法性得以保证的关键制度要素。二是制定管理政策。香港特区政府教育局负责制订资历架构的政策、策略及发展方向。教育局于2009年6月成立资历架构秘书处作为其执行单位，秘书处负责构建、推行及宣传资历架构。香港教育局在公共机构的架构内设置资历架构秘书处，执行政府延伸职能，这为资历架构的合法性提供了组织架构保证。通过立法保障、政策支持和组织建设，香港建成了一整套基于资历架构的质量保障机制，这也是香港资历架构最为主要的社会贡献。

（二）规范性要素的建构

规范性要素的合法性指制度的建立必须依据一定的价值观和规范。规范性要素更多关乎合法性较深层的道德基础和价值倾向，表现为重视专业评估的程序、规范等。[4]在现代治理语境内，提高规范性要素的密度就能提高组织或者制度的合法性。香港资历架构高度重视专业性规范的建设，既包括顶层设计的规范性，也包括各个具体领域的专业规范性。具体来说，涵盖以下内容。其一，制定一套“资历级别—资历学分—资历名衔”的指标体系，为各种课程、资历、过往经历的认定和积累转换提供基础的规范体系。其二，根据《学术及职业资历评审条例》成立香港评审局，制定一系列的评审流程和评审标准，这为资历架构的规范性提供了基础性保障。其三，行业培训咨询委员会就有关行业的主要职能范畴制订能力标准，为资历架构在具体行业的运用提供基础标准。其四，建立资历名册，对资历架构认可资历及其相应进修课程的数据进行整理和呈现，便于学习者选择课程和机构。其五，香港特区政府教育局推出《香港资历架构学分累积与转移：政策及原则学分转移政策》，对不同类型课程之间的积累转换提供基础标准[5]。

此外，基于香港资历架构的质量保障机制和具体行业的需求，新的规范还在不断形成。规范性要素一方面需要符合规制性要素的要求，体现资历架构的价值追求;另一方面，还需要满足具体的社会需求，具有服务性质。规范性要素在取得社会认可的同时，提升了资历架构的合法性，提高了社会认可度。

（三）文化认知要素的建构

与规则性要素、规范性要素的建构不同，文化认知要素的合法性强调更深层的认知一致性，这种合法性依赖于人们潜意识中被视为理所当然的分类，这种文化认知区别于规范性要素的道德性要求，追求最深层次的一致性。2016年的一份涉及香港人力资源的立法会文件称香港资历架构“是涵盖学术、职业和持续教育界别③的平台，旨在推动终身学习，持续提升本港整体工作人口的质素、专业水平及竞争力，以配合日趋全球化和以知识为本经济体系的需要”[6]。其中，能力为本、终身学习是最主要的区别于其他教育政策的价值取向，在香港资历架构实践的主要项目中，由于政府的强力推动及业界本身的需求，对上述意义有着较为一致的认知，但是真正将这种认知推广、得到大众及行业企业的认可，还需要一系列的推广强化活动以完成制度化过程。

三、香港资历架构的合法化机制

通过合法性要素的建构，新的制度政策获得了社会认可的基础，但其合法性的实现，其社会公信力的建立，还需要通过合法化过程，即一项新制度的制度化过程才能真正完成。制度化是指一项制度逐渐客观化的过程，斯科特提出了制度化过程的三种基础机制，分别为基于路径依赖的激励机制、基于社会网络的遗传机制和基于文化观念的客观化机制。[7]下文借助斯科特的制度化概念，对香港资历架构的合法化机制进行揭示。

（一）基于路径依赖的激励机制

制度的发展和变迁存在着一种路径依赖的倾向，这是因为存在一种普遍的“正反馈”规律，即事物发展如果坚持同样的方向，就会得到正反馈，而向不同的替代路径的转化需要付出成本，并且这种成本会随着时间的进行而逐渐增加。[8]对路径依赖规律的应用，其关键在于通过激励机制，在社会活动中建立一种新的依赖关系。在资历架构的推行过程中，这种激励机制，主要由新制度政策多大程度上能够符合社会需求这一关系决定。新制度越符合社会需求，利益相关方就越受到激励参与新制度。通过梳理香港资历架构经验可以发现，其成功的实践经验，并不是完全依靠政府的政策支持，调动社会各方力量的参与积极性，起到了同样重要的作用。为使社会各界意识到资历架构的推行对行业企業、学习者、在职人员均有现实具体的帮助，香港资历架构主要进行以下两方面的努力。

一是为推动资历架构的落地实践，香港资历架构的管理主体（香港特区政府教育局、香港资历架构秘书处）积极游说政府部门使用资历架构。香港警队是首个获认可开办资历架构认证课程的政府部门，政府部门对资历架构的认可对于提升资历架构的社会认可度有着重要的意义，也有利于提升警队专业性。香港警队早期的培训课程由警队内部设计、评审及颁发证书，如“警察搜查及场地保安文凭”等课程，在香港教育局的努力下，警队将一些课程纳入资历架构的认可，并在招聘过程中明确资历级别的要求，警队人员的专业不再局限于内部认可，而是寻求公认的资历标准，相关的训练亦变得更有系统。目前，香港警队共有11个课程获得资历架构认证，当中最高级别的课程为第六级，即与硕士学位相同级别。这对于提升训练的专业性，促进国际交流有着积极的意义。[9]

二是积极推动资历架构在行业领域的落地实施，调动了企业的积极性。从企业的角度来看，资历架构对于形成规范化、社会认可度高的专业体系有着重要的促进作用，特别是对于新兴行业。资历架构的主要作用覆盖企业人力资源管理流程中的规划、招聘、考核、评价各个阶段，港铁集团负责人在2018年资历架构国际会议上指出，“香港资历架构有助港铁发展培训铁路专业技术人员学术知识和工业技术的课程，资历架构认可的课程提供学习机会、可持续发展的平台和研究途径，助力铁路工业的发展”。[10]课程、人员认证提升了整个行业的专业水平;过往资历认可机制则为过去没有标准化、无法量化的行业资历进行客观的认证，是提升行业专业性、优化行业形象的重要举措。

由于资历架构的推行，香港形成了广覆盖的终身学习体系，特别是对低学历人群、持非本地学历人群、在职人群有着重要的意义和作用。香港的教育体系中，各类职业教育发挥着重要的作用，资历架构对这些类型多样的课程资历进行整合，并形成行业进阶路径，完成了有效的教育产品供给梳理，实现对社会人口全面的覆盖和不同课程资历相互之间的联通。值得注意的是，资历架构认可课程特别适用于在职人士进修提升。此外，据香港规划署数据，往返粤港两地的人口及在港居住的内地人口，仍有相当大的数量，因此资历架构对于非本地学历人士的关注也显得尤为重要。总的来说，毕业生可以依据资历架构在类型多样的课程及学历项目中，挑选出更具有权威性和认可度的课程;在职人士可在资历架构的帮助下，完成在职期间的学习培训，提升资历，也可以通过过往资历认可机制填补学历短板，实现职业进阶;非本地学历人士可以修读特定课程获得本地认可的学历。

（二）基于社会网络的遗传机制

与基于路径依赖的激励机制不同，遗传机制强调的不是激励、收益的作用，而是承诺或忠诚机制的作用。如果基于回报递增的制度化观念强调的是物质记录的作用，那么基于承诺递增的制度化观念强调的则是身份的作用。这种身份可以拆解为两重意义：一是通过嵌入社会网络，使得新的制度与既有的社会网络日益捆绑;二是通过具体规范的建立，将价值具体化，即通过不断设立规范、标准，来建构新制度的合法性。[11]

在香港资历架构的推行过程中，基于社会网络的遗传机制具体是指参与资历架构就会获得一种社会资本，这使得各利益相关者可以在不追求眼前利益和具体收益的情况下参与资历架构。在香港资历架构的实践过程中，基于香港资历架构形成了由企业、教育及培训机构、行业协会、专业团体、公营机构及政府部门构成的社会网络。众多利益相关者的参与不仅形成了社会网络，还积极参与制定相关规范的实践。企业积极发展具备质素保证并契合行业需要的“能力本位课程”，参与学分累积及转移政策的推行，提供更多弹性的进修机会，鼓励员工申请“过往资历认可”，在企业的招聘晋升流程中参照使用资历架构及其能力标准。教育机构采用行业的能力标准，发展“能力本位课程”或“通用能力本位课程”，使课程更契合业界需要，或订立学分累积及转移的措施，为学习人士提供更多及更具弹性的进修机会。

广泛覆盖社会劳动力人口的社会网络和详细具体的规范已经形成了一种生成式结构，使资历架构的具体规范可以通过学习机制和遗传机制不断地复制生成，最后通过一种密集的制度规范构建新制度的合法性。据资历架构管理机构统计，截至2020年2月，已发布了22个行业《能力标准说明》，有34，098人通过过往资历认可机制，获得72，000张资历证明证书，超过4800个培训课程接受评审并取得资历架构认可，超过8200个获资历架构认可的学术及职业资历，供进修人士选择。[12]香港中文大学、香港理工大学等高校也分别根据资历架构开发了课程 。社会各界积极参与资历架构的建设，通过在企业、政府机构、社会团体推广资历架构认可课程、能力为本课程及过往资历认可机制，为全体社会成员提供了终身学习的途径。

（三）基于文化观念的客观化机制

文化—认知性要素通过客观化发生作用，客观化主要是指在新制度推行过程中产生的各种意义已经成为外在于行动者的事实。在资历架构的实践中，政府、行业、企业等不同的参与主体，都有意识地对制度进行了客观化的建构。与激励机制和遗传机制不同，客观化机制更为抽象，主要目标是改变人们的观念和认知，但是这种客观化目标的实现仍然需要通过具体的行动来实现。主要通过以下方式推动资历架构的客观化：将资历架构的分类标准客观化，如在政府的公开文件、官方网站中具体使用资历架构及其相关概念，企业在人力资源管理过程中应用资历架构，如认可资历架构的资历，鼓励员工申请“过往资历认可”。

教育局持续在政府机构中进行游说活动[13]，积极开展在公务员系统推行资历架构的实践，如毅进文凭（资历架构三级）等获得资历架构认可的文凭已经符合香港部分公务员的学历要求[14]，成为招聘条件之一。此外，香港资历架构还进行了一系列的宣传推广，包括投放交车体广告、电视广告，拍摄微电影等;另外，资历架构还实施学习体验奖励计划，为从业者提供基于资历架构的学习交流机会，上述行动都在试图将资历架构的分类标准进行客观化。其中，政府机构对资历架构的认可和使用起到了重要作用，增加了公众对资历架构的认知，政府通过开办资历架构认可的课程，于招聘中应用资历架构认可的资历等实际举措，大大提升了资历架构的社会认可度。政府及公共机构的积极参与对于提升资历架构的合法性有着积极作用，特别有利于向民众传递资历架构课程、标准合法性的观念。

四、结论

总的来说，在香港资历架构的建设过程中，静态的合法性要素与动态的合法化机制相结合，激励机制、遗传机制、客观化机制交替进行，不断建构其规制性要素、规范性要素和文化认知要素，最终建构了资历架构的社会認可度。在资历框架的推行过程中，只有在实践中形成动力机制，明确需求导向，坚持实践导向，并使用阶段性的发展策略，完成制度从建构到演化的过程，才能推动新政策的推广和普及。

注释：

①资历框架、资历架构可理解为qulification framework的不同译法。资历框架是qulification framework的一般中文译法，资历架构是香港使用的译法，主要是为了表明其在香港的使用不仅是一个规定类型和层级的框架，也包括支持其运行的一整套组织架构，因此，HKQF的中文翻译为香港资历架构，在具体使用其所指等同于一般的资历框架。除香港资历架构以外，其他情况均遵循已有的表达习惯而使用资历框架。

②专上教育指香港中学教育之后的教育阶段，除了学位课程，还包括副学士及高级文凭等课程，如公币资助课程、自资本地课程、表演艺术课程、持续进修课程、学术研究等。

③界别可理解为分类或领域。

参考文献：

[1]香港特别行政区政府统计处.香港统计年刊 [EB/OL].（2019-04-04）[2022-08-18].https：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/hkif/index_tc.jsp.

[2]香港特别行政区政府教育局.《教育（豁免）（提供非正规课程的私立学校）令》 [EB/OL].（2007-07-06）[2022-08-18].https：//www.edb.gov.hk/sc/edu-system/other-edu-training/non-formal-curriculum/edu-exemption-order.html.

[3][4][7][8][11]W.理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳，译.北京：中国人民大学出版社，2010：68，164，130.

[5]刘永权，张岩.香港教育“立交桥”：资历架构的新进展——学分累积与转移（CAT）政策和原则分析[J].现代远程教育研究，2015（1）：54-61.

[6]香港立法会.立法会人力事务委员会教育局有关资历架构的政策措施[EB/OL].（2016-01-19）[2022-08-08].https：//www.hkqf.gov.hk/filemanager/common/LegCo_FSnPapers/Legco_Policy%20Initiative%20on%20QF%20by%20EDB_Jan%202016_C.pdf.

[9]香港警务处. 警察学院院长参与香港资历架构国际会议[EB/OL].（2018-08-09）[2022-08-08].https：//www.police.gov.hk/offbeat/1121/sim/7214.html.

[10]香港资历架构秘书处. QF for Progression： Articulation and Skills Upgrading Presented by Dr. Martin Lam[EB/OL]. （2018）[2022-08-08]https：//www.hkqf.gov.hk/sc/hkqf_10th_anniversary/index.html.

[12]香港资历架构秘书处.资历架构伙伴嘉许典礼2018暨庆祝资历架构成立十周年）[EB/OL].（2018-08）[2022-08-18] https：//www.hkqf.gov.hk/sc/promotion/printed/index.html？c=3.

[13]EDU进修生活.QF in action [EB/OL]. （2018）[2022-08-18]https：//eduplus.hk/qf/index.php

[14]毅进. 资历认可[EB/OL].[2022-08-18].https：//www.yijin.edu.hk/tc_chi/qualification.html.

编辑 王亭亭   校对 朱婷婷