国际组织参与全球高等教育治理何以可能

段世飞 邱丰

摘   要：在全球化浪潮影响之下，高等教育成为全球治理的重要领域，国际组织影响下的全球高等教育治理也成了高等教育国际化发展的最新方向。联合国教科文组织在全球高等教育治理中的地位举足轻重。通过对相关文献的梳理，探寻联合国教科文组织参与全球高等教育治理的内在逻辑与依据，发现其参与全球高等教育治理有五方面依据：历史依据——从全球治理，到全球教育治理，再到全球高等教育治理;理论依据——全球高等教育治理脱胎于国际关系学中的多边主义;现实依据——全球高等教育治理的产生离不开高等教育国际化的发展;权威依据——全球高等教育治理有着合法、理性的权威。虽然联合国教科文组织参与全球高等教育治理的意义重大，但是其参与高等教育治理有着一定限度。

关键词：联合国教科文组织 全球高等教育治理 高等教育国际化

就全球教育治理领域而言，联合国教科文组织（UNESCO）已经成为对全球教育发展影响最大的国际组织之一。受世界范围内全球化趋势的影响，以往由主权国家主导的全球治理正受到前所未有的冲击，而基于协商共赢原则成立的国际组织及其内在的国际规制正逐渐发挥着其特有的全球治理功能。尽管美国前任总统特朗普选择退出UNESCO，为逆全球化的浪潮提供了空间，但全球治理的困境并不能说明全球化走到尽头，恰恰反映出全球治理需要完善和加强，需要在已有政府间合作框架的基础上，引入国际组织和跨国公司等机构，以提升治理的弹性和效率[1]。虽然全球高等教育治理受到逆全球化浪潮的影响，但高等教育在国际的合作脚步并未停息，反映了国际组织及其内在的国际规制在全球高等教育领域发挥全球治理功能的最新动态。从成立之初到现在，尽管UNESCO参与全球高等教育治理的角色在不断发生变迁，但相比其他国际组织，UNESCO在全球高等教育领域中的领导地位依然稳固如初。为何UNESCO能在高等教育加强国际化合作的背景之下稳步推动全球高等教育治理变革与发展？除了其历史依据、理论依据和现实依据以外，最根本的依据是UNESCO参与全球高等教育治理具有合法、理性的权威性。其权威性为其推动全球制定与实施具有约束力的国际高等教育公约或高等教育宣言铺平了道路。UNESCO作为全球高等教育治理的主体之一，在高等教育国际化领域正发挥着越来越重要的作用，并日益彰显出超越主权国家层面的全球影响力。新时期我国继续支持UNESCO参与全球高等教育治理，借UNESCO的平台推动我国教育对外开放进程中的质量保障和学历互认等高等教育国际化议题。支持UNESCO参与全球高等教育治理已成为完善我国教育对外开放战略布局的重要组成部分。鉴于此，本文通过对UNESCO参与全球高等教育治理的逻辑依据进行研究，希望探清UNESCO何以能够参与全球高等教育治理，以期对深化我国与UNESCO在高等教育领域的国际合作、扩大新时代教育对外开放和提高教育对外开放水平提供一定借鉴与参考。

一、历史依据：

从全球教育治理到全球高等教育治理

1992年，全球治理委员会（Commission on Global Governance）组织出版的《全球治理》（Global Governance）使得“全球治理”的理念被越来越多的人熟知。随着冷战的结束，全球化和信息技术的飞速发展让民族国家之间的联系开始超越国界，交流范围也从经济扩展到社会、文化和教育等领域。去边界化的多元互动使得民族国家不再作为全球秩序的唯一构建者，各国开始通过国际组织和国际制度来进行合作与交流，国际组织参与的全球治理正逐渐成为时代主流。具体来说，全球化和信息技术使得民族国家之间的联系日益密切，为彼此间交流与合作奠定了基础。面对全球性的共同问题，民族国家再也不能独自发挥作用，只能通过国际组织支撑起的全球治理空间来实现。全球治理作为国内治理的延伸，是国际组织与民族国家等为实现共同利益而开展的民主协商与合作。全球治理要求世界各国在处理国际重大问题时密切沟通与联系，推动国际秩序的良性和谐发展。

冷战结束后，南北国家的贫富差距非但没有缩小反而有扩大的趋势，这成为国际社会对特定国家进行人道主义干预与影响的重要背景。教育作为人道主义的一种普遍形式，也成为教育国际化背景下国际社会推动全球治理的重要方面。罗吉·戴尔（Roger Dale）等人在其专著《国家与全球治理转型》（Transformations of the State and Global Governance）中指出，教育政策和教育体系改革正超越国界进行跨区域协调，教育活动已不只是某个国家的责任与义务，作为传统国家主权的教育活动与国际力量的联系日益紧密。[2]受全球化影响，各国对待教育的态度和对教育利益的追求已经从国内转移到全球。

在全球化背景下，原属于国家主权的教育事务愈发表现出全球化的趋势，在多方主体对教育发展作出巨大努力的情况下，“一般意义的全球化”开始衍生出“教育全球化”。随着教育相关人员跨境流动的迅猛发展，教育全球化已经成为全球化不可或缺的构成部分。以往以主权国家为核心的教育政策制定模式已不能适应教育全球化的迅速发展。在教育全球化的浪潮中，世界不同国家和地区教育政策改革受到各种新潮的教育理念和教育经验、教育发达国家的优秀教育模式的影响，逐渐具有全球化的趋向。在互相影响之中，教育全球化亦成为不同国家和地区教育政策改革共同作用的产物。在教育全球化背景下，国际组织通过总结归纳各种优秀的教育改革理念、经验，提出具有普遍性、中立性、有一定约束力的国际公约和教育发展建议，并使其成为不同国家和地区教育政策改革的参考体系。作为多边主义的产物，国际组织对教育的高度重视打破了原有的教育及其体系结构，使其不得不重新调整以适应教育全球化所带来的各种挑战。在应对教育全球化挑战过程中，教育全球化所造就的整体环境与参考体系推动教育逐渐成为全球治理的重要对象。

教育被纳入全球治理范畴后，“全球教育治理”作为新兴学术话语进入到学界视野。全球高等教育治理作为全球教育治理下的一个分支也吸引了多类主体，如政府间国际组织、非政府间国际组织等。其中，政府间国际组织里最有影响力的当属UNESCO，其不但是联合国系统中参与全球高等教育治理的专门机构，还是全球高等教育活动的组织者与协调者，为推动全球高等教育协同发展作出了不可磨灭的贡献。UNESCO的全球影響力还表现在其与成员国和其他国际多边组织的关系：成员覆盖到205个国家和地区（含10个准成员国）;与政府间国际组织、非政府间国际组织等保持密切联系;在世界主要大洲和国家均设有办事处或委员会。UNESCO以其在全球构建起的庞大合作网络作为平台，积极参与到全球高等教育治理进程中去，成为全球高等教育治理体系的“重要枢纽”和“璀璨明珠”。

二、理论依据：

全球高等教育治理的学理逻辑

高等教育之所以能成为全球治理对象，即全球高等教育治理之所以能作为高等教育领域全新术语出现，其理论雏形来自由多边主义脱胎而出的教育多边主义。作为国际关系中民主原则的运用，多边主义是国际关系合理制度化与民主广泛传播共同作用的产物，对二战后世界政治、经济、教育、文化等领域产生了重要影响。随着多边主义的深入发展，教育多边主义也由此衍生。北美比较与国际教育学会（The Comparative and International Education Society，CIES）前主席卡伦·芒迪（Karen Mundy）是教育多边主义研究的领军人物，她在《教育多边主义与世界秩序》（Educational Multilateralism and World Order）一文中指出，教育多边主义是“在基本的行为准则前提下，协调三个及以上国家和地区教育关系的重要形式”。[3]从教育多边主义的理论可以看出，二战后随着国际关系的发展，教育成为国家和地区之间进行协调的对象。克斯廷·马滕斯（Kerstin Martens）在2013年出版的《教育治理的新领域：国际组织和市场对教育决策的影响》（New Arenas of Education Governance： The Impact of International Organizations and Markets on Educational Policy Making）一书对教育多边主义进行了全面的梳理，并强调了其兴起开始让教育纳入全球治理范畴，教育逐渐成为全球治理的对象。作者除了探讨国际组织与市场对教育政策的角色变化以外，还指出国际组织与市场角色变化过程中所表现出的多元主体参与等全球治理特征[4]，这表明教育成为全球治理对象的特征正日益凸显。

从国际关系学视角出发，全球治理因国际组织与多边主义环境而迅速发展，最初的全球治理工作把重心放在了经济和环境等领域，而对教育领域关注甚少因而被认为是“有限的全球治理”。但随着国际社会对教育的重视度不断提高，“有限的全球治理”为教育未来成为全球治理的对象埋下伏笔。从政治学视角出发，多伦多大学政治学系约翰·科顿（John Kirton）所撰写的《八国集团与全球教育治理》（The G8 and Global Education Governance）报告标志着政治学界首次提出“全球教育治理”的说法。报告指出，早在1977年，当时的七国集团就将教育作为全球治理的对象。[5]由此，基于以上国际关系学和政治学的视角，可以发现教育成为全球治理的对象并不是一种偶然，在其背后有着不同学科理论作为逻辑支撑。同理，高等教育作为全球教育治理的重要组成部分，使得全球高等教育治理也有着以上不同学科的理论作为学理逻辑支撑。

三、现实依据：

高等教育国际化中的全球高等教育治理

全球教育治理在国际组织对教育的重视度逐渐提升的背景之下也日渐成熟。但发展的过程之中作为全球教育治理的重要方面——高等教育也遇到了很多的挑战。为应对这些挑战，一方面，国家加大了对高等教育的重视，深入剖析高等教育发展现状并提出应对策略;另一方面，UNESCO等国际组织积极参与高等教育国际化背景下的全球高等教育治理。

作为国家和社会快速发展的重要“引擎”，高等教育的地位和作用不容忽视。高等教育国际化背景下，经济全球化对高等教育的冲击和影响相对较大，全球各国的高等教育几乎都面临危机[6]。高等教育危机之下各国对待高等教育的态度不一：有的国家信奉新自由主义，将高等教育完全交给市场，这在促进高等教育市场化的同时也忽视了高等教育作为“准公共产品”的社会属性，不利于高等教育发展的公平与正义;有的国家因其经济能力有限，国际地位也相对不高，加之政府无暇顾及，国内的高等教育长期处于边缘地位，既无法满足民众对优质高等教育的追求又扩大了与其他国家高等教育发展的差距。高等教育国际化背景下，各国所面临的跨境高等教育质量保障、高等教育人才跨境流动等高等教育问题已经超越国界，单凭民族国家自身已难以应对。鉴于此，高等教育国际化背景下的高等教育问题需要以更广的视角、更高的格局来进行治理。各国高等教育政策的制定语境逐渐从该国扩展到全球，高等教育发展逐渐融合到全球治理的多维框架。[7]一定程度上，高等教育的发展最终会在国际化的背景下走向进行全球高等教育治理的局面。

高等教育国际化背景下，高等教育已经进入了不同利益集团通过国际组织共同发挥作用的时代，即全球治理的时代。[8]UNESCO凭借其成立后对世界高等教育所作出的巨大贡献及其在高等教育领域中的重要枢纽地位，成为高等教育国际化背景下参与全球高等教育治理的最重要国际组织之一。UNESCO依靠其专业性、权威性等组织特质和独特的组织运转方式，通过国际高等教育机制、高等教育宣言或承诺等手段推动了全球高等教育的发展，在全球高等教育治理进程中扮演着重要角色。2008年，UNESCO发布报告《战胜不平等：为什么治理重要》（Overcoming Inequality： Why Governance Matters）肯定了治理在教育中的作用。[9]2015年UNESCO发布的《反思教育：向全球共同利益转变？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？），也认为教育（包括高等教育）是全球共同的利益，需要对其进行全球治理。[10]UNESCO越来越重视用治理来促进高等教育国际化的发展。总的来说，对于高等教育国际化在全球化背景下的困境与挑战，UNESCO通过制定国际规则和标准等举措对高等教育国际化施加影响，对推动全球高等教育治理发挥重要作用。

四、权威依据：

全球高等教育治理的合法、理性权威

迈克尔·巴尼特（Michael Barmet）与玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）在其专著《为世界定规则：全球政治中的国际组织》（Rules for the World： International Organizations in Global Politics）中對国际组织的“权威”作出了解释：权威是运用制度或者资源赢得尊重的能力，它包括做很多高难度事情的能力，也包括告诉大家正确事情的含义应是什么。[11]他们认为国际组织之所以具有权威是因为其承担的使命是国际上各国和地区共同追求的目标，并且它们承担的使命是非暴力与理性的，一定程度上让国际组织具有了合法、理性的权威。

UNESCO为推动国际高等教育合作采取了相应的措施，例如发布相关领域的纲领和政策、邀请各成员国达成标准的共识并签订联合国公约、在总结几十年的工作经验后出版文献等。在巴尼特看来，UNESCO成功参与全球高等教育治理的原因是其权威性。也正是因为其权威性可以高效地让成员国接受其高等教育言论，进而影响他们的高等教育理念，使他们愿意接受UNESCO所倡导并制定的高等教育国际规范以及UNESCO所监督与分配的结果。正是因为各个成员国达成了这样的共识，才使得全球高等教育治理可以谈判、协商的形式进行。

（一）机构形式层面

依据巴尼特等人的观点，UNESCO作为国际组织在机构形式层面上属于理性、合法的官僚机构，官僚机构的权威性让UNESCO可以对世界高等教育发展采取具体行动。作为世界各国讨论协商教育问题的国际组织，UNESCO拥有具体的组织机构和雇员，其主要机构包括大会、秘书处、执行局。为了推动成员国高等教育的理论研究和具体实践，UNESCO还下设6个教育研究所、2个研究中心，其中与高等教育联系最为密切的包括国际教育局、国际教育规划研究所、统计研究所、欧洲高等教育中心等。另外，UNESCO还与其他政府间国际组织、非政府间国际组织建立起高等教育多边合作伙伴网络。

UNESCO国际教育局等教育核心机构对其发展世界高等教育、推动高等教育在国际的发展交流产生了重要影响，借助这些机构的力量，UNESCO才能够更加高效地履行高等教育职责，在全球高等教育治理中发挥其主导性的作用。

1. 国际教育局

1925年，国际教育局（International Bureau of Education，IBE）由瑞士教育家在日内瓦创立，其创立的初衷是提供智力领导并促进国际教育合作。国际教育局最初为民间、非政府组织，1929年，其成员开始面向其他国家开放，成为国际教育领域的第一個政府间组织。与此同时，著名心理学教授让·皮亚杰（Jean Piaget）被任命为国际教育局主任，并领导国际教育局长达40年。1969年，国际教育局正式成为UNESCO的组成部分并保留了知识和职能的自主权。1999年，国际教育局开始通过课程开发为UNESCO提供教学策略和教育内容。2011年，UNESCO第36届大会宣布国际教育局成为全球课程及相关事务的卓越中心。[12]国际教育局在教育领域扮演以下角色：制定适合成员国发展所需的课程规范的知识型领导者;通过知识共享、技能转让、政策和技术咨询以及专业发展课程等策略帮助成员国提高课程开放能力的支持者;与课程学习相关的知识创造者和管理者;教育文献和教育数据的提供者。[13]具体职能包括：筹备召开两年一次的国际教育会议;从事比较教育研究，出版比较教育研究成果;收集与传播教育情报;运行国际教育图书馆。

国际教育局所扮演的角色中，其作为“教育文献和教育数据的提供者”对传播高等教育思想、推动高等教育发展作出了巨大贡献。国际教育局有专门的文献中心（Documentation Centre），该文献中心不仅有与高等教育相关的报告、出版物，还有大量报道高等教育的网站、新闻等在线资源。国际教育局将比较教育作为其工作重心之一，因此其文献中心出版了不少具有影响力的比较教育刊物，如《国际教育年鉴》（International Yearbook of Education）、《展望》（Prospects）等。以《展望》为例，它作为国际教育局的比较教育季刊，主要刊发比较教育研究的论文，其中也包括比较高等教育研究的论文。例如，《展望》在2015年第4期中刊发了菲利普·G. 阿特巴赫（Philip G. Altbach）等人的文章《全球大学排名：高等教育的“奥运比赛”》（Global University Rankings： The “Olympic Games” of Higher Education？），文中作者将大学排名比喻为奥运比赛以突出大学排名在国际高等教育体系中的作用及其存在的局限性。[14]

2. 国际教育规划研究所

国际教育规划研究所（The International Institute for Educational Planning，IIEP）的诞生深受当时社会环境的影响。在1948年的《世界人权宣言》承认教育是所有人的基本人权后，国际社会开始认识到教育与经济增长之间的密切关系。在战后，无论是重建的欧洲，还是独立的第三世界都对教育领域产生了深远的影响。公众对于教育需求的急剧增长助力催生了“教育规划领域”。为了强化在不同教育领域的主导地位，UNESCO于1963年设立了IIEP。在IIEP第一届理事会会议上，UNESCO时任总干事勒内·马厄（René Maheu）指出：“规划不一定能创造发展，但没有规划就没有发展。规划是一门知识性学科，它要求政府从未来的角度考量现状，从深思熟虑的选择角度考虑未来。”IIEP基于其网络活动和伙伴关系，主要行使四方面的职责：为成员国提供培训和支持、加强成员国的技术合作、进行应用研究、作为促进成员国之间信息共享和知识流动的催化剂。[15]另外，IIEP还在拉丁美洲和非洲设立地区办事处，以监测拉丁美洲的教育趋势和帮助非洲制定公平有效的教育政策。

IIEP的关键使命在于帮助成员国强化该国教育系统管理和制定具有针对性的教育规划。在高等教育治理改革方面，IIEP研究了全球高等教育治理所带来的重大变化，其中包括创建中介机构作为教育部和高等教育机构之间的缓冲;将教育决策机构的成员资格授予有关私营部门;通过说服和激励而非法律手段实施高等教育政策;增强外部机构和专业机构的监督控制。为了应对这些变化，IIEP吸取之前治理改革和质量保证工作中的经验教训，与成员国和相关高等教育机构合作，制定和改进成员国高等教育内部质量保障体系和机制。相关研究成果也为该领域的相关培训和政策改革铺平道路。[16]此外，在推动全球高等教育治理改革的进程中，IIEP总结相关研究经验，出版了大量文献，如2007年出版的《跨境高等教育：监管、质量保证和影响》（Cross-border Higher Education：Regulation， Quality Assurance and Impact）、2008年出版的《高等教育全球化和跨境学生流动》（Globalization of Higher Education and Cross-border Student Mobility）等。

3. 拉丁美洲和加勒比地区高等教育研究所

1997年，根据UNESCO大会第29届会议通过的决定，UNESCO在拉丁美洲和加勒比地区高等教育区域研究中心的基础上，成立了拉丁美洲和加勒比地区高等教育研究所（International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean ，IESALC）。该研究所旨在促进拉丁美洲和加勒比地区的高等教育发展和转型，使得该地区的高等教育成为全球化时代人类可持续发展的有效推动者。IESALC的职责主要包括：促进该地区成员国及其高等教育机构、高等教育专家的密切合作;增进该地区成员国高等教育系统的相互了解，提升其与世界其他地区的可比较性;帮助成员国改进和发展其高等教育体系和机构;推动该地区成员国间高等教育学位和文凭互认;通过评估提高该地区成员国的高等教育质量;加大信息通信技术在该地区成员国高等教育机构中的应用力度;与UNESCO其他机构密切合作，为UNESCO高等教育计划的制定、评估和监督作出贡献。[17]

在IESALC的使命中，除了创建区域高等教育联系网络、推进区域高等教育学位和文凭互认等之外，还出版高等教育文献。《高等教育与社会》（Educación Superior y Sociedad，ESS）作为该研究所的代表性出版物，出版周期为半年，内容多为拉丁美洲和加勒比地区高等教育的调查结果和研究重点。ESS通过搭建高等教育研究结果与高等教育政策制定者之间的桥梁，为该地区高等教育研究提供了批判性辩论的舞台，有助于该地区高等教育研究的创新和高等教育信息与政策的传播。ESS是对拉丁美洲和加勒比地区高等教育研究所高等教育使命的回应和总结，让该地区的高等教育从最初的“知識对话”成为当前推动人类可持续发展的新共识。[18]

4. 欧洲高等教育中心

1972年，欧洲高等教育中心（Centre Européen pour lEnseignement Supérieur，CEPES）在罗马尼亚成立。该中心致力于推动东欧、东南欧和中欧地区成员国在高等教育领域的国际合作并为其提供技术支持，同时也为加拿大、美国和以色列提供高等教育服务。欧洲高等教育中心的职责主要包括：积极参与2009年第一次世界高等教育大会的后续行动;承担与博洛尼亚进程有关的高等教育发展和改革项目;成为《欧洲地区高等教育资格承认公约》网络的秘书处;促进高等教育政策制定和研究，举办讨论高等教育重要议题的会议;广泛收集与传播高等教育的信息，如出版官方杂志《欧洲高等教育》（Higher Education in Europe）;在姊妹大学和教席计划内协调教席的有关活动;提供高等教育咨询服务;参加非政府组织的高等教育活动;成为UNESCO与罗马尼亚的联系纽带。[19]

欧洲高等教育中心自成立以来，在高等教育领域的工作主要集中在以下几个方面：推动成员国高等教育学位和文凭的互认和“可比度”（comparable degree）;研究高等教育立法，如2004年11月举行研讨会通过文件《新时期高等教育政策文件和法律：在博洛尼亚进程的主导地位》（New Generations of Policy Documents and Laws for Higher Education： Their Thrust in the Context of the Bologna Process）;加快学术流动性，如整理东南欧人才流失和劳动力市场的相关信息;促进成员国高等教育质量的保证和认证，如2002年出版高等教育论文《质量保证和课程发展》（Quality Assurance and the Development of Course Programme）;鼓励高等教育中的学生参与和治理，如2002年出版的论文《高等教育的政策制定、战略规划和管理》（Policy Making， Strategic Planning and Management of Higher Education）;形成高等教育区域发展的欧洲维度（European Dimension），如2003年与欧洲大学协会（European University Association，EUA）举行会议，通过报告《博洛尼亚进程的外部因素：全球化世界下的东南欧高等教育与欧洲高等教育区》（The External Dimension of the Bologna Process： South-East European Higher Education and the European Higher Education Area in a Global World）。[20]

上述四个机构在UNESCO参与全球高等教育治理的道路上提供了实质性的支撑，并积极推动了世界高等教育的发展。

需要说明的是，UNESCO上述机构和中心的雇员来自不同的国家和地区，他们作为UNESCO的工作人员不直接代表母国的利益，而是在日常工作中雇员都是秉持着中立的态度。这也是UNSECO作为一个国际组织能够在全球高等教育治理领域保持权威性的重要原因。总体来说，UNESCO的高等教育相关机构、合作网络和不同背景的雇员使UNESCO能作为处理高等教育事务的全球机构而存在，也使得UNESCO的相关高等教育活动具备一定权威性。

UNESCO虽然具有处理高等教育事务的专门机构，但仅有这些机构是完全不够的，也难以获得成员国的尊重，这些机构必须为合法且有价值的目标服务。UNESCO的教育使命是“加强国家和社会之间的联系，动员广大公众，使每个儿童和公民获得优质教育”[21]，恰好符合UNESCO追求优质、公平的教育目标，这一目标也是世界各国所追求的共同价值规范，故而能得到国际社会的尊重，使得UNESCO参与全球高等教育治理具有理性的权威性。由于UNESCO处理全球高等教育事务的方式是对话的、协商的、合作的、专业化的，各成员国都认同UNESCO在全球高等教育治理中的权威性。

（二）权威内容层面

巴尼特与芬尼莫尔指出，国际组织的权威性包括：授予性权威，即国家所授予国际组织的权威;道义性权威，即国际组织是国际公认价值观和社会利益捍卫者;专家权威，即国际组织的专家知识具有权威性。[22]基于巴尼特等人的观点，UNESCO参与全球高等教育治理的权威性主要体现在以下三方面。

第一，相关成员国的授权使UNESCO参与全球高等教育治理拥有了授予性权威。具体来说，UNESCO是处理世界高等教育问题的权威国际组织。然而，UNESCO获得的授权与其职责不是一时的且会适时发生变化。伴随高等教育问题在全球教育议程中重要性的提升，加之全球高等教育治理进程的变迁，UNESCO的成员国通过会议、宣言等渠道实现对UNESCO的授权，增强UNESCO参与全球高等教育治理的权威性。对于高等教育会议與宣言，UNESCO在1998年、2009年分别组织召开了两次世界高等教育大会，并发布了世界高等教育大会公报及相关的高等教育发展宣言，为21世纪高等教育发展道路提供了新的思路。也正是在这两次大会上，成员国进一步确认UNESCO在世界高等教育发展中的地位，进一步确认了其在世界高等教育治理中的权威性。

第二，UNESCO参与全球高等教育治理的权威来自其捍卫全球公认价值和国际社会公共利益的道义性，即具有道义性权威。全球化进程中，国家和地区不仅是全球高等教育治理的主体之一，还是全球高等教育治理的重要对象。虽然区域性高等教育问题、全球性高等教育问题是世界上大多数国家面临的共同问题，但是这些高等教育问题本身的不均衡性和复杂性使得少数国家不愿意参与到全球高等教育治理中去。这些国家或对全球高等教育治理进行“搭便车”，或对全球高等教育治理进行阻挠。在此背景下，UNESCO作为全球性的国际教育组织，以及成员国高等教育利益的捍卫者和发声者，采取了一系列相应的实质性措施帮助这部分少数国家缓解抵触情绪，让更多国家的高等教育共同发展，高等教育的国际化程度进一步加深。这与少数国家只为追求自身高等教育利益形成鲜明对比，也使得UNESCO能获得成员国的信任，并且利用成员国的信任对少数国家不履行高等教育责任和义务的行为进行曝光，从而让UNESCO参与全球高等教育治理更显得有道义性。

第三，UNESCO参与全球高等教育治理需要基于专业知识，即具有专业性权威。区域性、全球性高等教育问题需要以专业知识作为基础。一是全球高等教育问题的具体表现和背后原因具有复杂性，因而，透析全球高等教育问题的表现及原因，需要依靠专业知识，而不是常识和经验。二是全球高等教育问题涉及学科较广，仅靠教育学科恐怕难以应对，需要将法律、金融、经济等多学科知识作为重要支撑。交叉学科知识体现了UNESCO在全球高等教育治理方面的专业性，也提升了其处理全球高等教育事务的效率。三是参与高等教育合作与交流的国家面对高等教育问题时常充满不确定性：既有高等教育问题自身内在的不确定性，又有高等教育政策实施后带来的不确定性。在高等教育信息不确定或高等教育知识不完全的背景下，这些国家对高等教育知识和信息的需求量会上升。四是UNESCO作为高等教育信息的共享者、高等教育知识的生产者和传播者，可以为成员国提供更加专业、全面的高等教育信息和知识。

总的来说，UNESCO在全球高等教育治理进程中所发挥的作用已经不可或缺，其为推动高等教育国际化所作出的贡献亦毋庸置疑。UNESCO通过多种途径提高了国家层面和地方层面对高等教育的重视程度，有利于国家和地方的高等教育制度安排，与政府间国际组织、非政府间国际组织等多元治理主体的联系也更加密切。UNESCO以上作用的发挥与其所具有的权威性紧密相关。

五、结语

全球化背景下，在经济、科技、文化、教育等领域，人与人之间、国与国之间的依存度正在得到前所未有的加深，合作与交流成为我们所处时代的突出特征和主流趋势。多元领域、多种方式的合作与交流，为密切世界各国以及民众之间的联系创造了新的机遇。同时，全球化也造成一定消极影响：经济危机、伦理危机等加剧了各国之间的不信任感与不安全感。人类当前所面临的政治、经济、环境等问题日益变得国际化，为此，越来越需要国际社会开展合作以消除可能存在的不信任感与不安全感。全球治理正是在这样的需求下应运而生。同理，全球高等教育治理也是在这样的背景下产生的，它颠覆了主权国家和国际社会之间、公共部门和私营部门之间关系长期割裂对立的传统二维现状，不再把主权国家和公共部门作为唯一的权力来源，力图将合作与交流作为国内外高等教育事务管理的必要策略，让“治理”取代以往的“管理”，并使其成为实现高等教育民主的重要形式。在人与人之间、国与国之间联系愈发紧密的全球化时代，UNESCO等国际组织在全球高等教育治理中的作用和影响正在引起世界各国的重视，国际组织被主权国家视为融入世界的重要平台，它有助于主权国家参与“全球高等教育共同事务”。反过来，也正是因为得到国际组织的认可，主权国家在全球高等教育治理中的地位与资格才能得到彰显。国际组织所构成的国际机制成为主权国家参与全球高等教育治理、国际高等教育秩序得以维持的重要框架。

需要说明的是，作为主权国家与国际组织权力的延伸与拓展，全球高等教育治理是有一定限度的，且主权国家仍然是全球高等教育治理的重要主导，其地位很难被替代。UNESCO等国际组织需要得到主权国家尤其是成员国的授权，才能在特定的主管领域针对特定的问题展开工作;主权国家也必须在国际组织制定的国际规则框架下拓展其活动的空间。就此而言，全球高等教育治理不是无限制的，需要主权国家和国际组织之间实现张力的平衡，通过保持长期密切的交流与合作，实现双方共同利益的最大化，从而为全球高等教育治理营造民主宽松的和谐氛围。

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[18]IESALC.Revista educación superior y sociedad（ESS）[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-17].http：//ess.iesalc.unesco.org.ve/ess3/index.php/ess/index.

[19]Wikipedia.UNESCO-CEPES[EB/OL].（2017-12-05）[2018-01-18].https：//en.wikipedia.org/wiki/UNESCO-CEPES#UNESCO_Institutes_and_Centres_for_Education_around_the_world.

[20]Council of Europe.UNESCO-CEPES[EB/OL].（2011-12-31）[2018-01-18].https：//www.coe.int/t/dg4/highereducation/EHEA2010/StakeholdersCEPES_EN.asp.

[21]UNESCO.Introducing UNESCO[EB/OL].（2017-12-21）[2017-12-21].https：//en.unesco.org/about-us/introducing-unesco.

编辑 吕伊雯 校对 王亭亭