剖析资金平衡内涵，促进城市更新项目的顺利实施

摘要：随着房地产去金融化，行业从过去的类金融属性转向民生和消费属性。在2022两会政府工作报告中，中央坚持“房住不炒”总基调不变，再次提及“加快发展保障性租赁住房”“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设”。此外，城市更新已升级为国家战略，城市发展已经进入了城市更新的重要时期，企业城市更新业务未来拓展机遇也将明显增加。政府代建仍将是代建市场的重要支柱，发展空间庞大。作为很早便开展政府代建的企业，绿城管理多年来始终如一地通过积极且专业的政府代建服务，构建高品质政府代建范本。

关键词：资金平衡;城市更新;区域平衡;城市发展

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2022）07-0057-04 收稿日期：2022-06-15

作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事。

在当前地方财政的现实状况和国家财政监管背景下，资金平衡是实施城市更新项目的重要举措之一。以资金平衡促進项目落地，已经成为很多城市更新项目的必要性因素。但是，资金平衡的本质却经常没有得到清晰和正确的理解，进而影响了项目的真正落地。有鉴于此，本文将针对城市更新项目中的“资金平衡”的内涵进行剖析，以期资金平衡真正能够在城市更新中发挥其应有的作用。

资金平衡的基本概念比较容易理解，即项目产生的全部收入能够满足项目的投资本金及合理回报。但是，由于城市更新项目的复杂性，资金平衡在不同的项目中或者即使在同一项目中也将可能呈现出不同的内在逻辑和运行规律，本文将几种当前主要可能涉及的资金平衡论述如下。

1 不同主体视角下的资金平衡

城市更新项目中通常可能涉及到三种主体来实施项目，即地方政府、本地国有企业、社会资本方。三种不同的主体，在面对同一个城市更新项目时，将呈现出三种完全不同的资金平衡逻辑。

1.1 地方政府视角下的资金平衡

地方政府在实施城市更新项目时，从投资的项目类型看，主要包括了征地拆迁、基础设施建设及配套建设、公共服务建设等公益性项目;从收入角度看，主要包括了土地出让金收入、各种税收收入及行政事业性收费等。其中土地出让金收入是短期的收入，数量可观，较容易预测;其他费用都是长期收入，难以预测。同时，由于政府并非经济主体，因此，无法获得经营收入。但是，由于政府关注的也不仅仅是经济效益，其更重视的显然是未来对整个区域的社会、经济、民生等多方面的综合效益，因此，在具体项目中资金是否能够平衡，并不是最重要的考虑因素。只要投入从大体上能够为政府所承受，则该项目就是可以被认可的。当然，此种情形对地方财政收入要求很高，从全国范围看，并不多见。

1.2 本地国有企业视角下的资金平衡

本地国有企业（以融资平台公司为典型）是一个政府思维与企业思维结合体。首先，作为地方政府所属的国有企业，将不可避免的完成政府“交办”的任务，并且，自身也是需要体现出促进本地整体发展的社会责任。其次，作为一个市场主体，其必须要时刻关注自身的盈亏状况（尤其是具有信用评级、发行债券的公司），这不仅是出于企业的逐利本质，也是出于避免某种举债行为被认定为地方政府隐性债务。

国有企业投资的项目类型，包括：一是前述政府投资下的各种公益性项目类型，这也是体现了国有企业为政府的“分忧解难”的作用;二是经营性项目，包括了具有公益属性的经营性项目，也包括各种产业类型的经营性项目。

国有企业的收入主要包括：一是本地国有企业通过公益性项目、经营性项目获得经营性收益和投资收益;二是本地国有企业可以将其他与本城市更新项目不相关的项目收益也计入在内，用以弥补前述第一项收入的不足（此种弥补方式已经得到金融机构及其他相关机构的广泛认可）;三是政府通常对本级政府留存的土地出让金收入，及本地政府获得的各种税收收入及行政事业性收费都拨付给本地国有企业。

归结起来，在本地国有企业视角下，实际上最大程度上实现了城市更新中各项收益的汇集效应，是资金平衡的最优状态。从全国实践中看，本地国有企业也的确是城市更新项目中占比最大的实施主体（当然原因也并不仅是为了实现资金平衡）。但是，与政府作为主体面临着相似的问题，本地国有企业也需要审慎评估自身实力是否能够支撑。

1.3 社会资本视角下的资金平衡

社会资本作为实施主体时，首先收入方面与前两者具有明显的不同，土地出让金以及其他各种财政资金并不容易实现全部或者大部分作为实施主体的收益来源，因此，社会资本需要从市场中真正获得经营性收入。同时，从另一方面看，社会资本也不可能如同本地国有企业一样，“无私”地将企业的其他收入也用于本项目中。因此，导致社会资本只能是“就事论事”。故此，社会资本的投资内容和投资金额，通常是需要与未来的真正经营性收入相匹配。对于诸如征地拆迁、基础设施建设等公益性项目，社会资本将谨慎对待、量力而行。并且，由于很多经营性项目的收益是难以预测的，这也就进一步导致了社会资本对前期投入项目范围将更加保守预估，很多公益性项目将很可能被排除在外。

2 财政资金是否支持下的资金平衡

财政资金是城市更新项目中的一个重要因素，在不同的项目中，财政资金将对资金平衡产生不同的影响。

2.1 财政资金“必然性”支持的项目

有些城市更新项目自身明显缺乏商业可行性（如老旧小区改造），财政资金不仅是不可或缺的资金来源，更是各项项目资金来源中占比最大的部分。因此，在这些项目中，财政资金是资金平衡的关键因素。

2.2 财政资金“或然性”支持的项目

有些项目（如老旧厂区、老旧街区改造等）在合理期限内（例如15年）由于长期运营下的商业收入存在很大的不确定性，导致实施主体无法确保项目收入必然会满足回报要求。因此，财政资金将起到“后备军”的作用。当发生收益不满足回报要求时，财政资金将给予必要的支持。这里应注意，在最初的收益预测时，理论上的预测值是能够满足回报要求的，否则，就不是“或然性”支持，而是“必然性”支持了。这种情形下，如果社会资本作为实施主体，则双方的商务谈判将可能十分激烈。

2.3 财政资金不须支持的项目

财政资金不须支持下的城市更新显然是完全商业化的项目。这种项目对实施主体的预测能力和运营能力提出了很高的要求。同时，此种项目融资贷款时，实施主体基本上都会要以自身信用和自身资产作为保障措施，因此，需要实施主体具有很高的风险容忍度。这种情形通常包括以下两种具体类型：一是本地国有企业作为实施主体，其着眼于本地的長期整体发展，与政府思维方式相近，能够接受提供风险保障措施和承担一定的投资风险;二是社会资本作为实施主体，这就需要项目所在地具有很强的吸引力，一般为经济发达地区或者旅游目的地等区域。

3 长期平衡与中短期平衡

城市更新项目根据具体项目的类型不同，可能存在长期资金平衡和中短期资金平衡两种情形，当然，长期和中短期也仅是一个模糊的概念，也不须做具体化区分。

长期资金平衡主要应用在没有大量固定资产（尤其是各类房产）销售时的项目中（典型的为综合整治类），项目的收益主要来自于长期的项目运营收入以及房产租赁收入等。

中短期资金平衡则相反，项目中能够有较大规模的房屋销售类项目，这可能包括城市更新项目自身就是拆除重建类项目，也可能包括项目自身并没有过多销售房屋的释放，但是其他项目中的收入可以为其资金平衡。例如，现在很多地区已经开展将某一个商业性明显的房地产开发项目与某一个老旧小区改造项目进行捆绑，促进资金平衡。

长期资金平衡与短期资金平衡，对吸引社会资本方的投资和促进金融机构贷款的实现，都将产生重要影响。从商业倾向性来看，显然是资金平衡期限越短越好，但是，很多城市更新确实无法满足短期平衡的要求，因此，各地应根据实际情况设定资金平衡期限，而不能超越合理范畴，任意为之。从当前金融机构为城市更新贷款的期限看，普遍都是可以发放20年的长期银行贷款的。

4 本区域平衡和跨区域平衡

城市更新项目是基于城市已经形成多年的既有区域而进行的改造，因此，未来收益必然严重受限于改造场所自身的条件。有些项目碍于现实情况，根本无法做到资金平衡。因此，在本区域无法实现平衡时，各地已经开始探索跨区域实行资金平衡，有些地方政府已经在城市更新政策文件中明确进行了支持性规定。本区域可以自求平衡的项目本文不再讨论，对于跨区域平衡的情形又可以大致分为两种：

一是不同区域的项目都是城市更新项目，地方政府将收益率高低不同的项目，或者有的盈利有的不盈利的项目，进行肥瘦搭配。

二是不同区域的项目不一定都是城市更新项目，主项目必然是城市更新项目，但是用于资金平衡的项目也有可能就是一个单纯的房地产开发项目。

跨区域平衡的项目，应在项目整体包装时既要开阔思路，又要谨慎谋划，尤其在与金融机构对接贷款时，应充分与其磋商确定贷款内容、贷款条件等。

5 地区总体发展的实现和项目自平衡

此处内容与本文第一部分的不同主体实施城市更新项目存在很大的相似性，实际是从不同的角度来讨论类似的问题。着眼于地区总体发展和着眼于项目本身，将对资金平衡体现出了不同的容忍度。

5.1 地区总体发展

地区总体发展，是从宏观角度出发，以开放性视野来审视城市更新项目的可行性。总体发展包括两个维度：一是空间维度上的发展，即某一个项目的实施（如将某一个老旧街区改造成网红打卡地）可以带动整个城市文化旅游、招商引资等方面的全面提升;二是时间维度上的发展，即某一个项目对本地的整体人民幸福指数、营商环境等的改善和提高，是一个长期的过程。短期虽然不能立竿见影，但是确实可以为将来的持续发展起到重要的促进作用。基于以上，从地方政府角度看，应全方面看待分析城市更新项目，而不能仅关注一时一地的得失，当然，客观上，这也是对很多地方政府政绩观的一次检验。

5.2 项目自平衡

项目自平衡，是从微观角度，立足于当前，以脚踏实地的理念来审视城市更新的可行性。这就需要项目自身至少做到基本收益平衡，或者，在可以直接判断出城市更新项目能够对本地区总体产生正向影响的前提下，由实施主体（主要指地方政府或本地国有企业）承担可承受的亏损。但是，鉴于此时采用的是务实的态度，地方政府通常不会像前述第1项一样进行过于开阔性的分析。前述1、2两项各有利弊，关乎的是价值取向、风险喜好，而无关对与错，不同的地方政府可能采用不同的思维理念，实践中各种资金平衡思维模式也都有发生。

综上所述，地方政府在谋划城市更新项目之前，应结合本地区的总体发展情况、具体项目的实际情况，以及预判好将由哪类机构来作为实施主体，在此前提下，认真做好资金平衡方案，以使项目能够得以顺利落地实施。