试点背景下房产税问题简析

邹祎昕

〔内容提要〕2021年10月23日，全国人民代表大会常务委员会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，在土地出让金难以继续为财政贡献大量收入的情况下，房产税作为本次试点工作的重点带来的影响至关重要，但目前我国的房产税征收在落地上仍有一些问题。本文基于本次房地产税改革试点的背景，给出征收房产税的政策建议。

〔关键词〕房产税；土地出让金；居民税负

一、引言

近年来，房价上涨过快、土地财政问题的热议，都使得房地产税的概念进入大众视野。2021年10月23日，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限为五年，自国务院试点办法印发之日起算，试点实施启动时间由国务院确定。本文基于此次房地产税改革试点工作背景，结合沪渝房地产税试点改革的启示，分析房产税征收对土地出让金的替代性以及对居民税负的影响，进而提出相关的政策建议，为本次房地产税改革提供参考。

房地产税不是单一的税种，是一个综合性的税收体系，和房地产税经济活动有直接关系的税都属于房地产税，我国现行的房地产税收制度包含契税、土地增值税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税等，涉及土地购置、开发、保有、交易等环节。本文主要讨论的是保有环节的房产税，征税对象主要为房产。

二、征收房产税的预期效果分析

（一）房屋估价计税依据分析

关于房产税的计税依据，大致可分为三类：（1）按面积计税；（2）按交易价值计税；（3）按市场价值计税。首先，按面积征收房产税的主要缺点是违反了公平原则。如果这样计算，得到不同公共服务的同一地区将征收相同的税额。按照常识，城市边缘地区的房屋面积较大，周边的公共服务比较少；市中心的住宅面积小，周边公共服务多。在这种情况下，房屋平均价格较低的城市边缘地区的群体相较房屋平均价格较高的市中心群体缴纳更多的税收，会导致税收的不公平。

其次，基于交易价值征税的主要的缺点在于缺乏灵活性。因为交易价值是恒定的，以此为计税依据，税收收入也是固定的，无法对房价的涨跌幅度提供反馈，使得房产税失去了房地产交易的功能。因此，大多数国家都采用第三种计税方式。

第三种税基具有以下三个优势。一是市场价值是某个时间点最真实的体现，能综合考虑多种因素，提高资源利用率；二是该模式不违反公平原则，基于市场估价的房产税不仅有利于反映纳税人所持房产的真实情况，而且具有可实施性；三是税收在这种模式下具有弹性，可以起到“稳定器”的作用，减少经济波动，稳定经济发展。例如，当房价过高时，税收会增加，降低人们购买房产的积极性，抑制房价的持续上涨；房价低时，税收会减少，增加购房的积极性，刺激房地产市场。

（二）房产税税率分析

税率可由地方政府根据各地区实际情况或地方预算支出情况选择。例如，把地方教育支出从一般公共预算中分离出来，将一年的教育支出分摊到房产上来确定税率，税率不高且用于民生，这样会比较容易被接受。随着对这种征收方式的认可和接受，公共服务支出项目的范围可以逐步扩大。

2011年，我国在上海和重庆进行了房地产改革试点，实行房产税差别化税率。上海采用两种累进税率，分别为0.4%和0.6%；重庆方案采用0.5%、1%、1.2%三种累进税率。根据上述数字和中性假设原则，新改革中的房产税率可以设定为0.4%和1.2%的平均值：0.8%。在改革中，要确保房地产税制改革能够顺利推进，得到更多人的认同和支持，使改革的阻力进一步减小，因此可以选择0.8%左右作为合理的税率。

（三）房产税面积免征政策分析

1.首套房房产税减免。这种方案的主要目的是免除所有住户的税收，房地产税改革的阻力会大大降低，但也会带来很多问题。例如，拥有多套房产的家庭，必然会选择一套价值最高、地段最佳的房产进行减免，导致中心城区、优秀学区等高价区的税基大幅降低。此外，以家庭为单位设置首套房减免，很可能导致虚假离婚骗取多套房免征房产税，进而影响社会和谐稳定并带来道德风险问题。

2.现有住房不征税，只对增量住房征税。新建房屋挂牌后，户主必须按有关程序纳税。对于旧房，在进行交易转让或继承转让之前，无需缴纳税款。例如，在上海，征税对象仅限于增量财产。在该方案下，无房家庭在购房时必须按相关程序缴纳税款，但拥有多套房子的业主无需承担房产税。相比之下，这种方案对大多数人来说是不公平的，而且持有环节的房产税不包括存量房，与房产税的初衷不符。

3.以家庭人均面积为考虑重点，在此基础上实行税基扣除。该种规划相对合理、公平，对弱势群体给予充分照顾。但是，这也面临着一系列问题：一是户数如何确定？二是非同城、跨省的房产如何实施面积扣减？三是该种方法无法区分房地产的等级。例如，别墅与普通住宅有很大不同，很难体现公平。

综合考虑以上三种方式的问题后，人均价值免除方式较为可取。人均价值免除不需要考虑房产的位置、等级、面积等因素，即根据当地经济社会条件，对所有住户人均免征一定数额的房产价值。这种方式在不同收入群体的公平性、調节收入分配的作用、政策执行难度等方面具有优势。

三、关于征收房产税的几点政策建议

（一）确定收税的目的

对于房产税具体的征收细则，首先需要确立的是收税的目的，结合海外国家的经验。例如，美国将房产税作为增加地方财政收入的重要手段，采用税基广泛且税率较低的收税方式，制定严格的税收优惠和免征政策；日本将房产税作为调节市场的一种工具，对各地区的收入、房价等因素有较为清晰的认知，防止对居民产生过大的税负压力。根据上文分析，房产税目前无法代替土地出让金收入，且长期很难对房价起决定性作用，在相同税率的基础上，各地区的税负差距较大，需要更加明确收税的目的。

（二）明确税基

由于目前房产税难以替代土地出让金收入，并且会加大居民的税负压力，因此应该考虑扩大税基范围。另外，考虑到我国仍存在许多难以统计的建筑，建议对目前尚未统计的房屋加以完善，推动大数据平台建设，完善不动产登记制度，简化不动产登记手续，提高土地管理透明度。

（三）明确计税依据

以发达国家为例，加拿大和美国倾向于采用销售额和折旧成本的方法进行市场价值评估，但各国在市场价值的适用上存在差异。当前，发展中国家无法获得房屋市场价值的正确估价或者估价成本过高，很大程度上阻碍了税制改革。建议设立技术评估小组并对地方税务机关进行培训，根据地区间的差异对房产市场价值评估进行修正，并定期进行披露。另外，为保证透明性和公正性，引入第三方监管，成立由专业人士组成的评估委员会，同时定期公布评估信息，设定合理的上诉和复议机制。

（四）设定合理的税率

建议设置具有渐进性的累进税率，并加强对资本市场和房产交易市场的管理，遏制“炒房”行为。同时，建议各地方在遵循中央税率范围的前提下因地制宜，根据当地发展状况和居民收入情况设定合理的税率。另外，参照重庆、上海两地改革经验，可以适当提高税率，但需注意各地的税负情况，防止造成居民税负过高的情况。

（五）制定合理的税收免征和优惠政策

房产税应考虑特殊群体的状况，适当减轻特殊群体的税收负担，实现税收公平。为防止房产税的负担从所有人转移到租户身上，建议对部分租赁用房减免房产税。为鼓励部分非营利性机构、社区家庭服务业的持续发展，对以上机构自有、租赁等形式获得的房产使用权减免房产税。同时，纳税人可选择以家庭为单位减免税额或以个人形式减免税额。

（作者单位：东北财经大学）