国家审计与产业高质量发展

胡祥昌 许婧

【摘 要】 党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为贯彻落实好新发展理念，切实服务好新发展格局，文章从国家审计功能和作用角度，全面分析了国家审计在约束政府行为和提高国有企业治理水平等方面的积极作用，认为国家审计可以在产业项目执行的合规、效率及力度等方面进行监督，推动有为的政府和有效的市场双向发力，确保产业政策落实落地，进而促进产业发展效率和提升创新力度，推动产业高质量发展。

【关键词】 国家审计; 产业政策; 理论基础; 路径选择; 高质量发展

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）11-0070-06

一、引言

近年来，部分国家贸易保护主义抬头，逆全球化趋势明显，我国经济发展中的产业链面临重大冲击，产业发展风险加剧。2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，要提升产业基础能力，打好产业基础高级化攻坚战。2020年5月14日，中央政治局常委会专题研究提升产业链稳定性、竞争力，并提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年12月，中央经济工作会议指出，产业链安全稳定是构建新发展格局的基础，要统筹推进补齐产业短板、锻造长板，深入实施产业发展质量提升行动，增强产业链自主可控能力。2021年通过的“十四五”规划提出，推进产业基础高级化，提升产业链现代化水平，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。加快推进产业高质量发展，已成为推动我国经济高质量发展、解决社会主要矛盾的重要抓手。

第七次全国人口普查显示我国总人口规模达 14.1178亿人，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济资源的稀缺与社会矛盾的转化，迫使我国经济发展既要效率，也要质量，更要高质量。面对世界百年未有之大变局，如何把握好新发展阶段、贯彻好新发展理念、服务好新发展格局成为我国产业发展面临的一项重要任务。创新驱动是提高产业发展水平的重要动力和源泉[ 1 ]。我国经济经历多年高速增长后，劳动力、环境资源等比较优势逐渐消失，创新驱动成为引领经济发展的第一动力。技术创新有助于加快产业发展新旧动能转换步伐，改变产业发展模式，增强产业实力，提升产业生命力和竞争力。然而产业的创新发展既离不开有效的市场，也离不开有为的政府。市场根据供求关系，通过价格机制、竞争手段影响资源流动，促进资源优化配置与技术创新，最终实现帕累托最优。但市场行为在资源配置中存在固有缺陷，将导致地区经济结构、产业结构、市场结构等失衡。此时，政府行为可在资源配置中纠正市场失灵现象，与市场行为形成互补，通过产业政策、财政政策以及完善体制机制等对市场进行干预，引导市场主体优化资源配置，加强技术创新。

不过，政府行为也可能因不当等影响资源有效配置，阻碍技术进步。如何约束和规范政府行为、避免市场失灵成为产业效率和动力变革面临的主要问题。为有效规制政府行为，国家审计在经济社会发展中的作用日渐凸显。国家审计机关紧紧围绕经济社会发展中心开展工作，依法全面履行监督职责，在推动重大政策措施贯彻落实、保障公共资金安全高效利用、促进改善民生与生态文明建设、维护国家经济安全，以及问题整改落实等方面发挥着“经济体检”作用。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出组建中央审计委员会，优化审计署职责。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调，“审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”“审计机关应坚持新发展理念，紧扣社会主要矛盾變化，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展……”。在国家调整产业发展路径，推动经济高质量发展的背景下，研究如何充分发挥国家审计在社会治理中的作用，以有效规范政府行为、提升产业发展创新能力、服务产业高质量发展，无疑具有重要的理论与现实意义。

本文可能的贡献和意义在于：一是将国家审计与产业效率、产业创新置于同一场景展开研究，为深化国家审计基本理论，推动审计理论创新提供了恰当的研究对象和现实基础。推动产业发展效率和创新能力提升，除给予政策倾斜、加大创新力度等外，还需考虑审计在其中的监督、保障和促进作用。因此，将国家审计与产业效率、产业创新纳入同一场景展开研究，有助于深化国家审计基本理论。二是在中国国情下探析国家审计对产业效率、产业创新的影响，可为世界国家审计促进产业高质量发展提供中国特色的经验证据。在我国，服务经济治理是国家审计治理的重要职责，本文详细分析了国家审计对产业效率、产业创新的影响及作用路径，可为发展中国家完善国家治理，进而推动产业高质量发展提供中国经验。三是从行为约束的视角，考察国家审计与产业效率、产业创新的关系，有助于支撑、拓展新结构经济学理论。基于新结构经济学理论，有为政府、有效市场、要素禀赋结构比较优势，是发展中国家和地区产业高质量发展的三大关键影响因素。国家审计约束规范政府和市场行为，推动有为政府建设，提高市场有效性，进而提高产业发展效率和创新能力，有助于验证并丰富新结构经济学理论的主要论断。

二、文献综述

新结构经济学理论认为，有效市场和有为政府的紧密结合才能很好地提升产业发展效率，进而推动经济高质量发展。政府和市场行为一直是国家审计关注的重点，是国家审计服务产业发展和经济高质量发展的重要抓手。

（一）政府产业政策导向直接关系产业发展的方向

产业政策作为政府弥补市场失灵的重要政策工具，在优化资源配置、纠正市场失灵、激励先行者方面发挥着重要作用[ 2 ]，是政府引导产业发展的重要手段。根据适用范围，产业政策可划分为通用性产业政策和选择性产业政策两大类。通用性产业政策适用范围较广，如环境规制政策，通过减排政策、环境绩效考核等倒逼污染密集型产业优化资源配置，提高创新能力[ 3 ]，实现产业升级。选择性产业政策针对特定产业，通过建立准入制度[ 4 ]、政府补贴、税收优惠、低息贷款等方式，优化产业资源配置，加大研发投入，提高产业竞争力。此外，地方政府也通过政策影响产业发展，如打造科技城、设立高新区和经开区等，带动产业集聚，推动产业升级。当然，产业政策实施效果依赖于政策制定的精准性以及执行的有效性，如果产业政策的制定违反了比较优势原则，或者是政策执行力度不够[ 5 ]等，将导致产业政策失效，反而不利于产业发展。同时，政府体制改革，如财税、金融、环保管理体制的变革也会影响产业的发展。因为这些改革将促使要素资源更加自由高效流通，推动产业发展创新动力持续提升[ 6 ]。此外，地方政府加大基础设施建设，如高铁、机场、高速公路等，也可以有效降低物流和时间成本，同样有助于产业发展效率和创新能力的提升[ 7-8 ]。

（二）市场竞争淘汰机制是产业发展的内在动力

企业并购重组会带动资源重新整合，不仅有助于资源利用效率的提高[ 9 ]和创新水平的提升，而且会影响产业竞争格局和竞争强度，引起产业内其他非并购企业的反应[ 10 ]，进而影响产业发展格局。在深化国有企业改革中，并购重组在清理僵尸企业和优化国有资源中发挥了重要的作用。在市场化进程中，境外资本、境外成熟的管理经验和相对先进技术等的引进，均会影响被投资企业的劳动生产率和创新水平，对产业内其他企业将形成较大的竞争威胁，促使其他企业通过模仿等方式不断提高资源利用效率和创新能力;同时外资企业可在国内单独成立分公司、研发机构等，也有助于推动地区产业资源有效配置和创新水平提升，实现产业升级。不可忽视的是，企业发展模式会极大影响产业的发展。国有企业特别是中央控股企业，无论是金融资源还是财税政策等均有天然优势，具备承担研发失败风险的能力，有助于通过技术创新推动新兴产业发展。受历史发展路径影响，我国企业创新呈现出底子薄、产业链合作稀少的“盆景”模式[ 11 ]。该模式决定我国企业更倾向于一体化发展，特别是在互补性领域具备先期能力的企业，一体化发展动机更加强烈，这种企业一体化发展模式对产业发展具有较大影响。

（三）国家审计可以有效约束地方政府行为，提升财政资金使用效率

首先，作为国家监督体系的重要组成部分，国家审计通过权力制约和监督实现腐败治理，审计机关投入越多、问责力度越大，腐败治理效果越好。随着技术进步和社会发展，审计机关可依托信息技术[ 12 ]，改革审计管理体制，并与国家监察等其他监督机制协同，充分发挥国家审计的腐败治理作用。其次，国家审计可以提高财政资金的使用效率。财政预算支出早已成为审计机关关注的重要内容，国家审计一方面通过推行审计全覆盖促进财政预算体制改革，监督财政预算支出[ 13 ]，促进财政资金的有效利用;另一方面审计机关通过预算执行和其他财政收支审计工作报告，向监察机关和社会公众反馈信息，通过提高立法监督能力和公众参与程度促进财政资金的优化配置。最后，国家审计可以促进政策落地并得到有效执行。国家审计通过构建政策执行效果评价指标体系[ 14 ]和政策执行结果公告，协同其他监督机制倒逼政策在被审计单位落地并有效执行。此外，国家审计还可影响政府信息披露行为，提高政府信息披露质量，提升政府透明度。

（四）国家审计可以有效约束市场行为，提升国有企业竞争力

我国国有企业在经济社会发展中的地位举足轻重。首先，国家审计能够有效改善国企经营业绩。国家审计围绕中央企业开展财务收支审计，穿透作用于央企上市公司，揭示上市公司虚增收入行为[ 15 ]、高管人员腐败行为以及非效率投资行为，降低企业过度负债[ 16 ]，抑制应计与真实盈余管理[ 17 ]，以此增强企业会计稳健性，从而提高央企上市公司经营业绩。国家审计还可通过实施全覆盖审计，促进主管部门优化管理职责，降低国有企业政治关联的负面影响，改善企业生存环境，优化资源配置，促进国有企业保值增值，实现国企高质量发展。其次，国家审计能够提升国有企业公司治理水平。国家审计围绕国有企业开展审计工作，可有效提升央企控股上市公司内部控制质量[ 18 ]和企业风险承担水平[ 19 ]，提高企业现金持有水平和持有价值[ 20 ]，推动央企控股上市公司产能利用率的提升[ 21 ]和全要素生产率的提高[ 22 ]。最后，国家审计能够增强国有企业创新能力。国家审计主要作用于创新优惠政策，充分发挥政策激励效应;作用于国企高管，揭示高管隐性腐败[ 23 ]或超额在职消费，或抑制高管尋租;作用于国企治理机制，成为内部治理机制的补充机制，推动国有企业不断创新。

然而，现有研究尚无直接探讨国家审计与产业发展的相关文献，国家审计直接围绕产业发展的审计实务工作也很少开展。在梳理文献过程中，笔者找到一些文献间接反映国家审计在服务产业发展中的作用。国家审计通过开展环境绩效审计、自然资源资产离任审计等，将环境绩效评估结果作为地方政府及官员绩效考核的重要依据，敦促政府加大环保投入[ 24 ]，促使污染密集型产业优化资源配置，加大创新力度，提高资源利用效率和创新水平，推动产业发展。产业政策方面，国家审计也开始关注产业政策执行情况审计，保障产业支持（约束）政策落实落地，引导规范产业发展。通过国家审计揭示产业引导基金运行是否合规、资金利用是否有效等问题，保障产业基金有效引导地方产业发展。

总体来看，现有研究一致认为政府和市场均在优化资源配置、实施创新驱动、推动产业发展中扮演着重要角色，但在委托代理模式下，政府、市场行为在推动产业资源配置与技术创新进程中，往往因道德风险、逆向选择等问题出现不同程度的失灵现象。目前，该问题尚未得到有效解决。从相关研究来看，现有文献较少从监督机制出发，考察如何约束规范政府和市场行为，以充分发挥有为政府、有效市场的作用，更好地服务于产业发展。

三、国家审计促进产业发展的理论分析

（一）国家审计是权力监督的重要方式，可以约束政府行为

国家审计对政府行为合规性和国有企业效率开展审计，对监督政府权力和提升国有企业效率有积极作用。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计起源于私权部门对公权部门提供公共产品和服务质量的监督。随着经济发展和现代民主法治的推进，国家审计已经渗透到社会治理的各个方面，在权力监督和社会治理中已具备预防、揭示和抵御功能，是完善国家治理体系和提升国家社会治理能力的重要手段。基于受托经济责任观，受托经济责任的内容随经济社会发展不断丰富，国家审计功能也因公共受托经济责任内容的丰富而拓展，已经从合规性审计向兼顾合规和效益审计转变。

作为国家宏观经济调控政策的重要手段，产业政策在国民经济中发挥着重要作用，政府往往通过制定国民经济发展计划、产业扶持或控制政策，以及财政税收、投融资、项目审批等方式实现产业政策的落地，确保鼓励类产业获得更多的资金支持、税收优惠和更快的审批速度。产业政策实施的目的在于明确国家产业发展方向、引导推动产业结构升级、协调国家产业结构，使国民经济健康可持续发展。产业政策的实施可以弥补市场缺陷，熨平经济震荡，促进创新产业发展，增强适应能力。然而政府在产业政策的落实和具体项目流程中可能存在地区或部门利益割据、官员权力寻租等失当行为，使产业政策出现执行偏差风险，造成企业在竞争产业政策方面出现“劣币驱逐良币”现象。而国家审计则可以发挥国家治理和社会治理的免疫功能，有效约束地方政府寻租、政策执行偏差等失当行为，进而确保产业政策的功能发挥和作用体现。

（二）国家审计在服务产业效率和产业创新中的职责较为明晰

国家审计内容随国家治理内容的深化而动态调整。基于公共受托经济责任观和审计控制论，审计在本质上是对经济活动进行监控并保障和促进受托经济责任得以全面有效履行。当下，产业发展效率、产业创新能力提升成为经济高质量发展的重要手段，同时也是国家治理的重要内容，国家审计的内容必然随国家治理内容变化而拓展。国家审计具有“经济体检”作用，其服务产业发展效率、产业创新能力提升中的职责定位，可以从基本层面和衍生层面来分析。基本层面主要为揭示功能，国家审计立足于基本工作职责，对产业发展相关体制机制、政策制度的科学性与有效性进行评估，搜集政府机关、国有企业在产业发展领域的公共受托经济责任履行情况，并揭示产业政策落地情况以及产业运行发展中存在的异常情况。衍生层面功能主要包括预防、预警、纠偏和修复，是对基本层面功能的延伸。国家审计开展产业发展相关领域的审计工作，并将审计结果对外公告，对被审计对象形成震慑作用，达到预防异常情况发生的目的;审计过程中，在揭示问题基础上，预警产业潜在发展问题，及时纠偏，并提出完善意见，敦促被审计单位（个人）及时整改，达到修复目的。国家审计在经济领域发挥的功能作用已得到部分经验证据支持，王雷和刘斌在考察重大经济政策执行情况跟踪审计的市场效应时，发现审计不仅具有传导效应，而且具有揭示、预警等功能。

（三）国家审计能够提升产业发展效率和促进产业创新发展

林毅夫认为，社会生产率水平的提升主要依赖资源配置效率和技术创新两个途径。社会生产率水平直接关系到产业发展的质量、效率和创新程度，如何将有限的劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业是提升产业发展效率和质量的关键所在，如何利用好创新驱动战略引领产业发展也是提升产业竞争力和产业发展效率及质量的关键节点。因此，可以说，社会经济资源的配置效率和创新驱动将在战略上关系到产业转型升级和高质量发展。2021年习近平总书记在广西考察时强调，制造业高质量发展是我国经济高质量发展的重中之重，建设社会主义现代化强国、发展壮大实体经济都离不开制造业，要在推动产业化升级上继续下功夫。因此，在我国拥有完整制造业体系的基础上，如何进一步做好制造业的高质量发展显得十分迫切。新结构经济学和产业发展理论认为，政府在产业兴起、发展、成熟与转移过程中发挥着重要作用。政府在产业发展中的各阶段都有积极作用：一是产业起步阶段，政府给予政策倾斜，健全准入制度，培育引导新兴产业发展;二是产业发展与成熟阶段，政府完善监督制度，维护市场秩序，防止产业资本无序扩张;三是衰退与转移阶段，政府持续优化资源配置，改善基础设施和金融法治环境，降低交易成本，引导产业由低附加值向高附加值转移，将新兴产业潜在比较优势转化为竞争优势。可以说，产业政策对经济结构转型和高质量发展意义深远。

审计作为国家监督体系的重要组成部分，在经济发展中发挥着“经济体检”的作用。国家审计通过监督政府权力和市场主体（主要是国有企业）行为，将产业发展相关的产业政策、制度规定、财政投资等作为重点审计对象，进而影响产业发展的效率和行业的创新。近年来，审计署按季发布国家重大政策落实情况跟踪审计报告，涉及减税降费、财政投资、创新创业资金管理、生态环保等多个领域，同时国家审计机关还对中央企业、金融机构以及国有企业领导人进行审计，这些对不同产业发展均会产生直接或间接影响。

四、国家审计影响产业发展的路径选择

国家审计促进产业发展的作用机理如图1所示。

基于国家审计的功能作用和职责定位，国家审计对产业效率、产业创新的影响可以按照审计对象分为两类：一类是国家审计对政府层面行为进行审计产生的治理效应，通过影响经济制度建设、重大产业政策执行、公共资金投资以及党政领导干部等行为，进而影响产业效率、产业创新，其作用传导机制由政府宏观层面传导至产业中观层面;另一类是国家审计对市场层面行为进行审计产生的治理效应，直接作用于国有企业，影响产业内部微观市场主体的制度建设、经营决策、财务收支等，进而影响产业效率、产业创新，其作用传导机制由市场微观层面传达至产业中观层面。因此，根据国家审计在服务产业效率、产业创新中的作用对象，本文认为国家审计在促进产业发展效率和创新能力提升方面主要有两条路径可供选择。

一是国家审计通过约束规范政府经济行为，优化公共经济资源配置，实施创新驱动战略，促进产业效率、产业创新能力提升。

國家审计开展制度合理性审计，评估产业政策制定的科学性、合理性等，通过揭示和完善制度缺陷，确保产业发展体制机制政策更加符合实际发展需要。国家审计开展政策执行效果审计，关注重大产业政策执行过程中存在的问题与不足，提出整改建议，保证产业政策得以有效执行，可以促进提升产业效率和创新能力。从国家审计实务工作来看，近年来审计署按季发布重大政策执行情况跟踪审计报告，其中包括重大经济（产业）政策执行情况，揭示产业政策在实施过程中存在的问题，并督促其整改落实。可见，国家审计在保障经济（产业）政策落地实施，推进产业发展效率和创新能力提升中发挥着重要作用。

为发展地方经济，地方政府往往会结合当地资源禀赋的比较优势，加大相关产业基础设施建设投入，如建设经济开发区、高新技术开发区、产业园区以及成立产业引导基金等，引入新兴产业或发展壮大现有产业，保障经济持续增长。国家审计通过审计政府产业相关投资资金的管理利用情况，合理保障公共资金投入进度与实际相符，避免资金流向高能耗、高污染行业和僵尸企业等领域，确保产业投资资金得以高效利用，推动产业发展效率和产业创新能力提升。

经济发展中，党政主要领导干部往往扮演着定基调、把方向的角色，其行为决策对包括产业发展在内的地方经济发展至关重要。国家审计通过开展经济责任审计、离任审计等，约束党政主要领导人的行为决策，避免权力寻租，助推其选择发展更为合理、更有潜力的产业，促使资源得以有效配置，创新驱动得以充分发挥，在提高产业发展质量的进程中促进经济高质量发展。此外，随着环境保护力度的加强，生态环境已成为地方官员政绩考核的重要指标。国家审计开展环境绩效审计，可约束党政领导干部经济行为，避免经济资源流向高污染、高能耗以及过剩产业，既有利于优化配置现有资源，也有助于促进高能耗、高污染产业技术革新，摆脱对资源环境的过度依赖，推动产业发展效率和创新能力的提升。

二是国家审计通过约束规范国有企业的市场行为提升国企治理水平、改善经营决策、提高投资效率等增强产业内国有企业资源配置效率和创新能力，促进产业效率、产业创新能力提升。

国家审计对国有企业及其下属单位开展财务收支审计，评价国有企业内部管理、会计核算，核实国有企业及下属单位经营成果、财务状况真实性，揭示潜在问题，为国有企业加强精细化管理，进一步规范财务管理制度，提高会计核算水平，进而为提高国企治理水平提供重要保障。良好的公司治理可以提升国有企业在市场中的竞争力，在优化资源配置中推动产业发展，提升产业发展的效率和创新水平。

在专项项目制度下，产业政策主要以具体项目形式为依托，通过招投标等方式筛选具有相应实力的企业落地实施，这种由政府计划到市场行为的转化机制，可以显著提高相关产业内企业创新水平。国家审计对国有企业开展产业相关专项项目审计，评估国有企业在产业项目落地过程中项目任务分解是否合理、各环节衔接是否有效，评价项目专项资金的管理与拨付情况，保障专项项目建设进度符合预期、建设质量达到既定目标，在促使提高国有企业创新水平的同时，同步增强产业创新能力，推动产业发展转型升级。

同时，国家审计通过开展经济责任审计、绩效审计等，加大监督检查力度，促使国有企业主要负责人廉洁自律、尽职履责，降低国有企业代理成本和权力寻租概率，在提升国企经营效率中推动产业发展效率和创新能力提升。当然，国家审计也能有效杜绝国有企业高管人员庸懒行为，促使他们落实深化国有企业改革政策，持续完善重大决策机制的运行，加大企业创新投入力度，提升相关产业发展效率和创新能力。

五、结语

我国经济社会发展正处在百年未有之大变局这一关键时期，要理顺和实施一系列政策组合拳，争取实现“三去一降一补”，实现产业发展的转型升级和推动经济高质量发展。从国家审计发展历史进程看，国家审计正在从政府部门或国有企业的合规性审计向兼顾绩效审计和重大政策落实评价方向转变，能够有效约束地方政府（或部门）及国有企业的行为，这种约束性既表现在政策执行的合规性上，也表现在行为的效益上，更表现在重大政策执行和落实的力度上。因此，国家审计从功能和作用上看，可以从合规、效益和执行三个层面确保产业政策在地方政府（或部门）及国有企业中得到有效落实。国家审计作为权力监督的重要方式，职责定位清晰明了，在促进产业发展创新和转型升级中的作用日益突出。因此，在产业转型升级和创新发展过程中，如何进一步发挥好国家审计的作用是值得持续深入思考的问题。

当然，本文的研究思路主要是围绕国家审计对公共部门（含國有企业）资源监督的角度来讨论国家审计对产业高质量发展的作用功效，而国家审计的社会治理功能在民营企业促进产业创新和高质量发展中是否有一定的作用没有触及，这既是本文的研究缺陷，也为进一步研究留下了空间。

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