地方政府融资平台的发展及其风险防范

李晶

摘要：改革开放以来，随着我国社会经济的发展，越来越多的地方政府利用融资平台公司来吸引投资，促进市政建设等地方公共事业的发展。地方政府融资平台的发展与我国经济发展情况具有不可分割的关系，也是我国经济发展模式的真实映射。然而一些地方政府融资平台虽然推动了经济发展，但是在这个过程中也出现了许多风险。所以需要对融资平台的风险加以识别，并采取必要的有效措施来提高融资平台的稳定性和安全程度，以便于实现地方经济的健康发展。基于此，文章就我国地方政府融资平台的发展历程与风险防范进行研究。

关键词：地方政府;融资平台;风险防范

一、地方政府融资平台产生的背景

改革开放以来，我国经济飞速发展，各级政府投资在经济发展过程中起着至关重要的作用。在以政府主导投资发展经济的背景下，地方政府需要吸收大量的资金来投资各种项目。另外，随着城市化进程加快，社会对于城市基础建设设施提出了更高的要求，导致地方政府有限的公共事业建设资金无法满足投资的需求，这种供给与需求的矛盾为地方政府探索新的融资渠道提供了驱动力。所以为了有效解决地方经济发展中的资金问题，就产生了许多不同类型的地方政府融资平台。他们具有独立企业法人资格又能够代替政府进行融资、经营建设、偿还债务等。其次，1994年政府实行分税制改革，使中央财权上收、事权下放，并且在1995年新《预算法》出台之前，我国地方政府不享有发行政府债券来进行融资的权利，这在某种程度上也促进了地方融资平台的产生。最后，中央政府开展的刺激国内消费来推动经济增长的计划进一步加速了地方政府融资平台的扩张。并且在2008年金融危机不断加深的背景下，融资平台的扩张帮助地方政府缓解了在基础设施建设方面资金缺乏的困境。

二、地方政府融资平台的发展历程

（一）起步阶段（20世纪90年代初期至2000年）

这个阶段是我国城市化的起步阶段，也是地方政府融资平台发展的起步阶段。由于我国城市化建设的需要，各级地方政府在城市基础设施建设上的资金需求量逐渐增大。但是1994年实行的分税制，使得财权上移而事权下降。另外，当时原《预算法》规定，“地方政府不得发行地方政府债券进行融资”，《担保法》和《贷款通则》也明确对地方政府提供贷款担保和直接向银行贷款的行为提出约束条件，因此资金与需求的不匹配促使了融资平台的产生。除此之外，国家还颁布各种文件鼓励地方政府通过融资平台来进行城市基础设施建设。例如，1986年国务院颁布的“国函（1986）94号”文中，同意上海采取“自借自还”的方式来筹集利用外资进行城市化基础设施建设。于是上海第一家地方政府融资平台公司——“久事公司”应运而生，久事公司通过多种渠道进行融资，有效地缓解了地方政府资金不足的问题。

（二）缓慢发展阶段（2001～2008年）

东南亚金融危机后，政府为了恢复经济实行积极的宏观经济政策，大量城市基础设施建设是其主要内容。但是政府给予的财政帮扶非常有限，再加上原《预算法》规定地方政府不能通过发行债券进行融资，所以为了缓解资金压力，各地方融资平台公司如交通公司、城投公司、开发投资公司等地方融资平台开始普遍兴起，但地方政府融资平台仍处于缓慢发展阶段。

（三）快速发展阶段（2009～2012年）

从2009年开始，地方政府融资平台快速发展。受金融危机影响，国务院提出巨额经济刺激计划并出台4万亿投资计划，其中给地方政府配套的资金达2.82万亿元。在中央无法全部拨款后，用来借钱的地方融资平台便呈爆发式增长。2009 年，中国人民银行与银监会共同发布了《关于进一步加强信贷结构的调整促进国民经济平稳较快发展指导意见》一文，文件中明确表示“保证符合条件的中央投资项目所需配套贷款及时落实到位，支持有条件的地方政府组建地方投融资平台”。2009年10月，财政部印发了《关于进一步加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建〔2009〕631号）一文，提出“地方政府可以通过以下渠道筹集资金并且要按照有关规定，严格地方政府债券资金安排使用：一是地方各级政府一般预算资金;二是地方各级政府土地出让收益等各类政府性基金;三是中央财政代理发行的2009年2000亿元地方政府债券资金;四是利用政府融资平台通过市场机制筹措的资金;五是地方政府其他可用财力。”在这种背景下，融资平台的规模迅速扩大，很快成为国内最活跃的投融资主体之一。全国融资平台的数量也由2008年的3000家增至2010年的6576家，总贷款額从1.7万亿元增至4.1万亿元，融资平台的地方政府性债务规模接近5万亿元，占全部地方政府性债务的46%。截至2011年，地方政府融资平台的数量已增至1万多家，同比增长233%以上;其贷款余额约为10万亿元，同比增长500%左右。

（四）规范调整阶段（2013～2016年）

2013～2016年，由于举债规模扩张和运作不够规范等行为使得地方政府融资平台的风险日益增加。为控制融资平台公司带来的风险，中央和地方相继出台了一系列的指导意见来引导平台公司向市场化方规范运行，促进融资平台调整转型。2014年，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）一文中明确提出，“要通过疏堵结合、分清责任等方式来加强地方政府债务管理，切实防范化解财政金融风险，促进经济持续健康发展”。与此同时，各地方政府也出台相应政策来进一步促进融资平台转型调整、创新发展，共同推动地方政府融资平台在市场化背景下规范运行。这一阶段是地方政府融资平台的规范调整阶段，也奠定了中央政府监管收缩地方政府融资平台行为的基础。

（五）收缩阶段（2016～2022年）

据统计，2017年年底公开信息披露的融资平台合计有息债务约为32.3万亿元，从2008年以来，其规模增长了近27万亿元。基于此，政府颁布了一系列政策文件来指导控制地方政府融资平台的债务风险，规范地方政府的融资担保行为。2017年4月，财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件，多次强调政府需要加快建立地方政府融资平台规范的投融资制度，减少平台公司违法违规投融资行为的发生。这一系列的监管政策限制了地方政府通过融资平台进行融资，使平台公司的融资规模变小，政府债务与平台公司的关系也更加明确。2017年7月，国务院派出督察组彻查部分地区，对违规融资行为予以制止、处分，成功使地方政府债券发行占比由2016年的57.6%降至42.7%。

三、地方政府融资平台存在的风险

研究地方政府融资平台的发展历程可以得出，融资平台确实在政府投融资活动中发挥着重要的作用。但是随着举债规模不断增长，平台积聚的风险也越来越大。识别潜在的风险并加以控制，有利于发挥自身优势来更好地为地方经济的稳定发展创造条件。

（一）财政收入风险

地方政府融资平台的设立是为了在经济发展中有效缓解地方政府的资金压力，其项目多为公共设施建设，投入资金多、建设周期长，基本不考虑盈利。2015年，全国土地出让收入平均降幅20%。2017年地方政府融资平台税后净资产收益率约为2.4%，远远低于其他非金融发债企业的6.4%与其自身发债成本。投融资平台投资带来的收益是小于贷款的，另外，地方政府融资平台在到期时即使无法偿付，实际上也不会发生破产清算的情况，基本上还是由政府财政承担偿还的责任，而外部借入资金过多会挤占商业银行的信贷额度，影响金融业收益，使得投资的风险容易转移到中央财政或者商业银行体系。

（二）债务风险

截至2021年4月，城投债存量有14409只，存量规模合计11.57万亿元。1年内和3年内城投债存量余额占比分别为5.35%和9.82%，且从整体趋势上看，城投债的期限有缩短倾向。2008～2018年，政府融资平台发展迅速，在这期间其有息负债规模从5万亿元增长至30余万亿元，政府投资基金的募集规模也从2014年的3031.35亿元升至36961亿元。2011年审计署报告显示，省政府在地方债务中占比29.96%，市政府占比43.51%，县政府占比26.53%。根据2013年的审计结果，地方政府需要偿还的债务中，融资平台债务占比37.47%;地方政府或有债务中，融资平台债务占比41.22%。然而，只有20%左右的债务被纳入地方政府债务，平台公司的其他债务被排除在政府性债务之外，这就变成了不受中央监管的地方政府融资平台的隐性债务。据估算，我国地方政府的隐性债务总规模在21万亿～30.5万亿元之间，是显性债务的1.4～2.0倍。除此之外，一些地方政府投融资平台公司的债务贷款担保更是加重了代偿风险。

（三）偿付风险

地方政府融资平台业务的利润远小于其发债融资成本。另外，根据 Wind 数据，2017年城投债中的中短期债券占据绝大比例。5年期城投债发行规模为6597亿元，占比约38%;3年期、7年期、1年以内、1年期和10年期的发行量分别为3419亿元、3409亿元、2254亿元、1，270.80亿元和 443.40亿元;5年期及以内的债务占比为高达78%，这显著加大了平台公司的中短期偿债压力。据统计，2017年，广东地方政府需还债9023.37亿元，珠三角地区9市需还债1192亿元、粤东西北地区12市需还372亿元。2018年和2019年是平台公司债务相对集中到期的时间段，债务体量极大。2018年到期或进入回售期的城投债近1.6万亿元，其中到期规模约为1.35万亿元，进入回售期的近2500亿元。而现阶段地方债务资金多来自银行贷款，且接近一半的新增贷款用于偿还旧债，截至2021年4月，未跨市场发行的城投债中用于偿还存量债务的占比达到64.27%。因此一旦银行集中要求还本付息，就会出现严重的金融系统风险与银行信用危机。

（四）经营风险

地方政府融资平台的投融资活动是在国务院国有资产监督管理委员会领导下由当地财政局进行资金调配，会导致地方政府和投融资平台的信息不对称，影响项目进展。平台公司也不具有独立完善的法人治理结构，由地方政府任命其实际控制人，缺乏专业人士，容易受到行政命令的影响。并且地方政府对融资平台的实际情况缺少了解与监管，导致平台公司责任主体不明确、内部控制制度松散等问题，占用挪用融入资金、违规发债借贷等情况也层出不穷。

四、降低地方政府融资平台风险的建议

（一）融资方式多元化

我国地方政府融资平台融资主要通过银行贷款，方式较为单一，风险也比较集中。因此地方政府融资平台应该寻找更多融资渠道，比如发行企业债，出售股权等。还可以学习西方的融资理念同时引进新型的融资模式，多元化的融资方式不仅有利于降低地方政府融资平台的融资成本，也能降低融资风险。

（二）建立健全地方政府债务管理机制

首先根据地方政府融资平台公司的具体债务状况加快建立平台公司的债务管理体系，更要控制平台公司的债务规模在合理的范围内。根据偿债体系对各地方政府融资平台的债务规模和偿付能力进行评估，对于不同标准的平台公司实施不同的管理政策，并基于评估结果规定其融资规模。其次，对平台公司的融资模式进行改革和优化，减少商业银行损失，尽力缓解负债压力。

（三）完善治理机制并加强对平台的监管防控

不以行政手段干预企业的实际运作，使投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，实现“政企分离”。坚持市场化导向，建立市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度。财政部和銀监会要严格规章制度，在方针政策上做好导向工作，建立系统的、科学的、有效的行政司法监控体系。地方政府要充分发挥监管职能，与银行等机构对融资平台进行联合监管，加强风险控制、整顿和清理平台公司的违法违规行为。最后融资平台要完善内部监管体系，建立科学有效的工作激励制度，预防内部工作人员进行违规操作。

（四）加快地方政府融资平台的转型

地方政府融资平台要抓住机遇、加快转型，提高企业的融投资能力，拓宽业务类型。依托与政府、银行等关系优势加快向产业经营实体的公司化转型，加快解决融资、偿付难的困境，实现平台公司的市场化运作与现代化转型，更好地推动地方经济的发展。

五、结语

我国地方政府融资平台是在特殊的经济条件下发展起来的，本文研究了地方政府融资平台的发展历程，对平台公司在发展中潜在的风险进行思考分析并提出建议。为了保证融资平台更加稳定安全，地方政府需要提高风险控制的重要意识，依托指导政策与管理经验等条件，将风险降到最低水平，推动地方经济的持续稳定健康发展。相信地方政府融资平台在新经济新时代的背景下，可以充分发挥自身优势并加快转型，为地方经济的建设与发展注入新的驱动力，发挥新一轮的作用。

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（作者单位：扬州大学）