财政纵向失衡对产业结构升级的影响研究*

朱德云 王鸿梓

一、引言

近年来，中国经济由原来的高速发展转变为高质量发展，发展方式从规模速度型转向质量效率型，发展动力从主要依靠资源和劳动力等要素的投入转向创新驱动发展，进入经济发展“新常态”。产业结构优化调整、转型升级是转换发展方式的主要方向，是助推经济高质量发展的必要途径。尽管我国的第三产业比重在不断提高，但现阶段依旧存在一、二产业比重偏大、第三产业偏低的特点，产业内结构也存在不合理的现象。党的十九大报告中指出“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。“十四五”规划明确提出要大力促进创新驱动发展，加快产业转型升级的步伐，推进产业基础高级化、产业链现代化。产业结构升级越来越成为国家的重点发展目标。

财政纵向失衡由分权制度产生，已逐渐成为许多国家普遍存在的问题。Luc Eyraud and Lusine Lusinyan（2012）认为，当某一级政府的自有支出和自有收入之间存在差距时，就存在财政纵向不平衡。地方政府对本地区居民偏好具有信息优势，由地方政府对其提供公共产品和服务优于中央政府（Tiebout，1956）。中国与很多国家一样，地方政府在收入和支出方面都有一定的自主权，但不同级别政府的税收分享比例不同（Zhuravskaya，2000）。中国式分权下中央政府出于对市场的管理以及政治方面的考量，通常会出现“财权不断上移，事权不断下放”的现象，造成中央和地方间财政收支错配，地方政府获得了更多的财政自主性，但却没有相应的财力支持，财政纵向失衡相应产生。除此之外，分税制的存在使收入分权可以较为清晰的界定，中央政府和地方政府之间的税收收入分配关系相对明确，但对于事权和支出责任却存在划分不清的情况，这些模糊事权和支出责任一般都由地方政府承担，导致事权与支出责任增长更加迅速，财政纵向失衡更加严重。那么日渐增长的财政纵向失衡对产业结构升级的影响是什么？财政纵向失衡是怎么作用于产业结构升级的？鉴于此，本文利用省级面板数据实证考察财政纵向失衡对产业结构升级的影响和作用路径。

文章第二部分为文献综述，梳理了学者们对财政纵向失衡以及产业结构升级的相关研究；第三部分为理论分析与假说提出，从理论层面分析了财政纵向失衡对产业结构升级的影响及作用路径；第四部分为模型设定与数据来源，主要介绍了变量选取、数据来源、变量描述性统计与模型设定；第五部分为实证检验与结果分析，主要包括基准回归、中介检验和异质性检验；第六部分是总结本文的研究结论并提出相关对策建议。

二、文献综述

学术界研究发现，财政纵向失衡对经济发展和政府财政有突出影响。林春和孙英杰（2019）研究发现，财政纵向失衡对经济波动既存在直接效应又存在间接效应，直接效应表现为显著的正效应，间接效应有正反两方面效应。储德银和费冒盛（2020）研究发现财政纵向失衡不仅对经济高质量发展起直接抑制作用，而且还通过助推土地财政规模产生间接抑制效果。郑威和陆远权（2021），赵娜等（2021）实证研究发现，财政纵向失衡显著抑制绿色全要素生产率的提高。在财政可持续性方面，学者们普遍认为，财政纵向失衡会减少政府财政收入，增加地方财务危机，不利于地方财政的可持续性（王华春等，2016；杜彤伟等，2020；向文君，2021）。在财政支出偏向方面，于井远和王春元（2021）认为，财政纵向失衡抑制政府的创新偏好，阻碍政府的科技投入。储德银和邵娇（2018）认为财政纵向失衡能增加政府的民生类支出偏向，而有学者则认为财政纵向失衡能扭曲政府的财政支出行为，使地方政府倾向于增加经济建设支出，减少民生类支出，忽视公共服务供给（韦东明等，2021；赵娜等，2021）。

市场和政府财政是影响产业结构升级的两个重要因素，其中财政对产业结构升级的影响，学者们的研究集中于财政支出与财政体制两方面。在财政支出角度，廖安勇和史桂芬（2018）利用吉林省的面板数据研究发现，生产性支出和非生产性支出均促进产业结构升级，且经济下滑时期后者优于前者。刘在洲和汪发元（2021）对长江地带产业结构进行研究，发现提高财政投入绩效和绿色科技创新能有效促进产业结构升级。贾卫丽和李普亮（2017）研究发现，民生支出对产业结构升级有显著的促进效应，且规模维度的促进效应大于劳动生产率维度的促进效应。对于财政体制，有较多学者从财政收入、财政支出、财政自主度的角度衡量财政分权并研究财政分权对产业结构升级的影响。汪霞和黄小艳（2017）用财政支出占比衡量财政分权，发现财政分权促进了西部地区的产业结构升级，但对中部地区产业结构升级产生负面影响。黄琼和李光龙（2019）利用财政自主度衡量财政分权，并采用门限模型研究发现财政分权与产业结构升级之间存在倒 “U”型的非线性关系。杨志安和李梦涵（2019）认为，财政收入分权和财政支出分权均能促进产业结构升级，但存在地区异质性，财政分权对中西部地区产业结构升级影响不显著。崔志坤和李菁菁（2015）认为，财政分权对于产业结构升级的影响具有非对称性，财政收入分权对于产业结构升级具有负面影响，而财政支出分权对于产业结构升级影响不显著。甘行琼等（2020）实证得出，财政收入分权和财政支出分权促进了产业结构合理化，对产业结构高级化有抑制作用。刘建民和胡小梅（2017）运用空间杜宾模型研究发现，财政收入分权对本地区产业结构升级的影响并不显著，却能对相邻地区产生抑制作用，而财政支出分权对本地区和相邻地区产业结构升级分别起促进和抑制作用。只有少数学者从收入分权与支出分权不平衡的关系入手，研究财政纵向失衡对产业结构升级影响。这方面研究目前有两种不同的观点：Huang and Zhou（2020）认为财政纵向失衡对产业结构升级产生正面影响，而林春和孙英杰（2020）、申洋和郭俊华（2021）则认为财政纵向失衡抑制产业结构升级。Lin and Zhou（2021）在此基础上还发现随着产业结构升级进程的不断加快，财政纵向失衡的负面效应逐步加深。

经过文献梳理可知，目前学者研究财政体制对产业结构升级的影响主要集中于研究财政分权的影响，并且大多数学者主要研究收入分权和支出分权各自对产业结构升级的影响。研究收入分权和支出分权不平衡，即财政纵向失衡的文献相对较少。本文的创新点在于：一是将视角聚焦于财政纵向失衡，用量化的方式衡量财政纵向失衡，实证研究财政纵向失衡对产业结构升级的影响；二是研究财政纵向失衡通过扭曲政府支出偏向抑制产业结构升级的影响路径，并引入政府研发投入和基本公共服务支出作为中介变量丰富现有研究。

三、理论分析与假说提出

（一）财政纵向失衡影响产业结构升级

财政纵向失衡会扩大财政收支缺口、增加地方政府的财政压力，威胁到地方政府相对独立的财政利益。在财政纵向失衡下政府为获得较多的财政收入、保证地方经济增长会产生一系列异化行为，不利于产业结构升级。政府的异化行为对产业结构升级的影响主要体现在以下几个方面：

一是政府的财政收入行为改变。一方面，财政纵向失衡下政府的财力相对不足，为能掌握更多财政收入，地方政府更依赖于土地财政，将土地出让给能带来更多经济增长动力的制造业企业，并限制其向外出让的方向；在土地财政的推动下房价上涨，使企业没有足额资金投资于科技创新，不利于产业结构升级。另一方面，财政纵向失衡下政府会倾向于放松环境规制、放松对当地企业的管制并以各种优惠政策吸引外资，允许一些高能耗、高排放、高产值的传统工业企业在地区内发展，因为这些企业能在政府所期望的短期内为市场集聚经济效益，可以在财政纵向失衡下为地方政府快速提高财政收入（申洋，2021），但却增加了政府未来污染治理的成本，抑制了服务业的发展，阻碍产业结构升级。二是政府的财政支出行为改变。一方面，财政纵向失衡能改变政府的支出偏向，将更多财政资金用于产能丰富的部门，更多投入于经济建设中，而忽略需要大量资金的科技创新和经济效益不明显的公共服务，这种改变会使产业结构升级缺乏动力，受到抑制。另一方面，财政纵向失衡使地方政府倾向于依赖中央转移支付，依赖中央政府的兜底政策，陷入“激励陷阱”，削弱对财政收支缺口的重视，放松预算软约束，降低税收努力，持续扩大财政支出规模、扩大财政赤字（储德银、邵娇，2018）。这使转移支付缓解财政纵向失衡扭曲公共支出的能力减弱，资源配置效率降低，阻碍产业结构升级（韦东明，2021）。

如今房地产行业税收收入占地方财政收入的比重越来越大，是地方财政收入的重要来源，能一定程度上缓解财政纵向失衡带来的财政压力。为增加地方可用的财力，掌握更多行政资源，政府可能会倾向于优先发展房地产行业，使房地产行业在经济中所占比重越来越大，挤占了其他第三产业的发展空间，不利于第三产业内部的产业结构优化调整。

基于以上分析，本文提出以下假说：

假说1：财政纵向失衡不仅能异化政府行为、抑制产业间结构升级，还能扭曲第三产业内部的产业结构。

（二）财政纵向失衡、政府支出偏向与产业结构升级

财政纵向失衡能改变政府的支出偏向，政府为保证自身运行和政绩目标的实现，会缩减政府科技研发投入和基本公共服务支出。下面做出具体分析。

政府的科技研发投入能直接作用于科技创新的过程，促进科技创新发展，而科技创新是产业结构升级的重要动力。一方面，政府科技研发投入弥补企业的创新投资的不足，扩大社会整体的创新投入水平，形成强大的规模效应，促进生产率提高的同时，淘汰不适宜当前发展的企业，给予新产业以更好的发展环境。科技创新带来的新产品和新产业形成一股强大的合力推动产业结构向更高水平发展。另一方面，政府研发投入可以降低社会投资的市场失灵状况，推动科技创新的持续发展，从而形成较强产业的辐射性和空间外溢性，一个产业一个部门产生的科技创新成果能通过产业链条等方式外延至其他产业其他部门，一个地区创造的科技创新成果能通过信息传输、生产关联等途径外溢到周边地区，带动周边地区的产业结构升级。但是，由于科技创新本身具有较大的沉没成本，并不能保证在政府实施投入后取得预期的成果，而完全实现其对经济发展的推动作用需要长期的投入，财政纵向失衡下政府拥有比事权更少的财权，面对财力相对不足的压力时，政府会选择减少科技研发投入，将资金转投向于能带来更多经济增长的项目。基于此，本文提出以下假说：

假说2：财政纵向失衡能抑制政府科技研发投入增加，从而阻碍产业结构升级。

政府提高基本公共服务支出能增加基本公共服务供给，提高人们的生活质量、增加需求、促进产业结构升级。首先，基本公共服务支出能发挥财政的收入分配职能，医疗卫生支出能报销患者的部分医疗费用，降低看病成本；社会保障支出能给予人们基本生活保障，增加低收入人群的收入，增加消费意愿，第三产业以及高技术制造业的产品和服务需求增加，从需求侧拉动产业结构升级。其次，基本公共服务支出中的教育支出、医疗卫生支出能提高我国国民的教育程度、健康水平，为产业发展提供更多、更为稳定的高知识型和高技能型劳动力，培养更多新型人才，增加产业结构升级所需要的人力资本，从供给侧拉动产业结构升级。最后，增加基本公共服务支出能增加民众的满意度和幸福度，有利于维护社会秩序，促进社会和谐，给予经济有效运行、产业结构优化升级以稳定的社会环境。然而，财政纵向失衡却阻碍了政府对于基本公共服务的供给。一方面，财政纵向失衡下财政收入分权与支出分权存在较大落差，地方政府将有限收入用于保障基本运转和经济建设支出，而相对忽视医疗卫生等民生支出，即“重基建、轻民生性公共服务”（陈思霞和卢胜峰，2014）。另一方面，财政纵向失衡下政府更加依赖转移支付，然而我国能弥补财政支出缺口的一般转移支付比重并不是特别高，为获得一定的财政收入，政府降低对基本公共服务的关注度，着力于短期能够见到成效的经济性公共产品领域，降低对公共服务的有效供给，减少基本公共服务支出力度。基于此，本文提出以下假说：

假说3：财政纵向失衡能抑制基本公共服务支出增加，从而阻碍产业结构升级。

（三）不同地区的财政纵向失衡对产业结构升级的差异性影响

经济发展水平不同，地方政府的财政纵向失衡程度以及地区的市场条件有所差异。一般来说，经济发展水平较低的地区，地方政府享有的税基较窄，市场自我调节能力不足，更多需要政府干预。这些地区的财力不足，但支出责任要求较高，往往财政纵向失衡较为严重，政府的行为扭曲程度将更深，财政纵向失衡对产业结构升级的抑制作用更强。经济发展水平较高的地区则相反，其拥有广泛的税基，经济对税收的承受能力也比较强，政府的财政收入相对稳定。再加上成熟的市场条件下，资源配置效率高，需要政府的干预成分低，往往财政纵向失衡程度低，政府行为异化程度低，因而财政纵向失衡对产业结构升级的抑制作用弱。基于此，本文提出以下假说：

假说4：低经济发展水平、高财政纵向失衡的地区，财政纵向失衡对产业结构升级的抑制作用更强。

四、模型设定与数据来源

（一）变量选取

1.被解释变量：产业结构升级（IND）

产业结构升级是指产业结构从低级形态向高级形态转变的过程或趋势。在全球信息化下，产业结构逐步向第三产业调整。本文采用汪伟等（2015）的方法，构造包括第一、二、三产业在内的产业结构升级指数（IND），从而衡量产业结构升级，具体计算公式如下：

IND表示产业结构升级指数，xi表示第i产业增加值占GDP的比重（i=1，2，3）。IND的取值为1到3，IND的取值越大说明该地区的产业结构越高级。

2007—2019年产业结构升级指数如图1所示。从全国看，我国产业结构升级指数整体呈上升趋势，2007—2008年产业结构升级指数降低，2008—2009年有一个大幅度的提升，2009—2013年增长比较缓慢，2013—2017年增长加快，近些年来增长速率有所下降。从地区差别看，产业结构升级指数地区差异明显，东部地区的产业结构升级指数远超于中西部，中西部水平相当。

图1：产业结构升级年变化趋势

2.核心解释变量：财政纵向失衡（VFI）

在中国式分权的前提下，中央政府与地方政府权责不匹配，地方政府往往面临财政赤字，而中央政府往往会出现财政盈余，使地方政府的本级财政收入无法满足本级财政支出，造成财政纵向失衡。财政纵向失衡能扩大财政支出缺口，给地方政府带来一定的财政压力。

本文采用储德银和邵娇（2018）的方法来衡量财政纵向失衡，具体计算公式如表1。

表1 财政纵向失衡计算方法

财政纵向失衡的年变化趋势图如图2所示。从全国范围看，我国财政纵向失衡一直处于相对较高的水平，2009—2014年财政纵向失衡有一定的下降趋势，但2014—2019年却逐年增加。在地区差异上，东部发达地区的财政纵向失衡较低，西部欠发达地区财政纵向失衡较高，中部地区财政纵向失衡水平比西部地区略低。

图2：财政纵向失衡年变化趋势

3.其他解释变量

（1）人力资本（HC）：人力资本能为产业结构升级提供所需要的优质劳动力，用平均受教育年限表示。（2）固定资产投资（DE）：使用固定资产投资额占GDP的比重表示。（3）金融发展（FI）：用各省份金融机构年末贷款余额占GDP的比重表示。（4）城镇化（URBAN）：用城镇人口数量占地区总人口数的比重表示。（5）经济发展水平（PGDP）：使用的人均GDP描述经济发展水平，为减少异方差取对数表示。（6）地方税收收入（TAX）：本文采用孔令池等（2017）的方法，用预算内税收收入占GDP的比重表示。（7）人口密度（DEN）：一般来说人口密度大的地区需求高，产业升级程度高。本文人口密度取对数以减少异方差。（8）对外开放程度（OP）：使用出口额与GDP的比值表示。

（二）数据来源

2006年我国实行政府收支分类改革，从2007年开始按照政府收支分类科目编制预决算，与以前年度口径不同，为了数据的连续性和可比性，本文数据时间跨度选取2007—2019年。本文所有变量的原始数据均来自于2008—2020年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国金融年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》、各省份历年统计年鉴、中国国家统计局。由于西藏地区的数据缺失严重，因此实证样本最终选择我国30个省（自治区、直辖市）（不含西藏和港澳台地区）的数据作为样本数据。变量描述性统计如表2所示。

表2 变量统计性描述

（三）模型设定

由图（1）可知，产业结构升级逐年递增，第二年的产业结构升级指数大小与前一年相关，于是根据前文理论分析，本文建立模型实证考察财政纵向失衡与产业结构升级的关系。具体模型构建如下：

其中，IND代表产业结构升级；VFI代表财政纵向失衡；X代表一系列控制变量，包括人力资本（HC）、固定资产投资（DE）、金融发展（FI）、城镇化（URBAN）、经济发展水平（PGDP）、地方税收收入（TAX）、人口密度（DEN）、对外开放程度（OP）；εit表示随机扰动项；下标i表示省份，t代表年份。

五、实证检验与结果分析

（一）基准回归检验

由于模型中含有被解释变量的滞后变量，因此采用系统GMM进行估计，同时为了稳健性，进行了OLS回归、双向固定效应回归；考虑到直辖市的经济规模以及实施的经济政策可能与其他地区存在系统性差异，本文剔除北京、天津、上海、重庆四个直辖市的样本再次进行GMM回归。与整体回归相比，核心解释变量的回归结果没有本质的变化并且都显著，说明结论具有稳健性和可靠性。表3（5）列是财政纵向失衡对房地产行业的系统GMM回归，房地产行业用房地产行业产值占第三产业的比重表示。

由表3可知，财政纵向失衡对产业结构升级的回归系数为-0.050并在5%的水平上显著，说明财政纵向失衡对产业结构升级有负面效应，具体表现为财政纵向失衡每增加1个单位，产业结构升级指数下降0.050个单位。从第（5）列可知，财政纵向失衡对房地产行业的回归系数为0.023并在1%的水平上显著，说明财政纵向失衡有利于房地产行业的发展，具体表现为财政纵向失衡每增加1个单位，房地产行业占第三产业的比例上升0.023个单位。这验证了假说1。虽然房地产行业是第三产业，但房地产行业并没有带动产业结构升级反而不利于第三产业内部结构优化，本文分析如下：房地产行业的科技含量不高，对相关的第三产业的经济辐射作用不强。政府依赖土地财政，房价的逐步提高使社会资金向房地产行业倾斜，其他企业特别是高端企业的创新投入不足，难以通过科技创新降低生产成本、提高生产效率，抑制了产业转型升级（宋德勇、陶相飞，2019）。虽然房地产行业可以暂时缓解财政收入不足的情况，但从长期来看这无疑是饮鸩止渴，并不能从根本上解决财政纵向失衡带来的财政缺口和财政压力，还扭曲了财政收入结构，阻碍了第三产业内部结构合理化调整。

表3 基准回归结果

分析其他控制变量的影响。在系统GMM回归中，人力资本对产业结构升级的影响显著为正，人力资本的增加说明我国的高学历、高素质人才在不断攀升，可以为科技型、技术型企业吸纳利用，促进产业结构升级。金融发展对产业结构升级有显著的正向影响，金融体系聚集金融资本以及其他生产要素的作用，提高资本的投资效率和资源的市场配置效率；还能提供便利的清算和支付功能，方便人民的生活，提高资金的运作效率，推动服务业发展、促进产业结构升级。城镇化对产业结构升级的影响显著为负，这可能是因为更多劳动力涌入城市，增加了城市就业难度，政府在调节过程中更有可能投资于劳动密集型的工业生产以扩大城市就业机会，因而抑制产业结构升级。地方政府税收对产业结构升级的影响显著为负，这可能是因为目前地方政府增加税收不利于提高企业投资、企业创新的积极性，对产业结构升级产生负面影响。固定资产投资、人口密度和对外开放程度的影响不显著。

（二）中介效应检验

由前文文献和理论分析可知，财政纵向失衡下政府会改变支出偏向，减少科技研发投入和基本公共服务支出，对产业结构升级起抑制作用。本文接下来采用政府科技研发投入与基本公共服务支出两个中介变量进行中介效应检验。

1.中介变量

（1）政府科技研发投入（CRE）

政府科技研发投入是政府科技支出的一个重要组成部分，能直接作用于科技创新。本文参考郭然和原毅军（2020）的方法，以各地区R&D 经费内部支出来自政府资金的部分来衡量政府研发投入，并取对数以减少异方差。

（2）基本公共服务支出（PL）

孙开和张磊（2019）认为，我国的基本公共服务支出主要由教育、社会保障与就业、医疗卫生支出构成，该三项支出与人们的生活密切相关，大致可以有效涵盖和衡量地方政府对民生以及基本公共产品服务的投入情况。本文参考并取用这三项支出的和占总财政支出的比重衡量政府基本公共服务支出水平。

2.中介效应检验

本文采用温忠麟（2004）的依次检验回归系数法对（2）（3）（4）三式分别回归，进行中介效应检验。回归结果如表4（第1步的回归如表3所示）。

由表4可知，政府科技研发投入对产业结构升级的回归系数和财政纵向失衡对研发投入的回归系数分别为0.004和-1.046，且均在5%的水平上显著，说明财政纵向失衡能通过政府科技研发投入影响产业结构升级，这验证了假说2。政府资金能够刺激企业研发投资动机的提高并弥补企业资金的不足，带动整个社会科技研发支出的大幅度提高。研发支出的增加能促进科技创新和技术进步，是提高企业生产率和管理效率的重要动力，对产业结构升级起重要的推动作用。然而，在财政纵向失衡下，政府财政收支缺口、财政压力增加，政府科技研发投入具有较大的沉没成本，增加研发创新投入有较大的风险，不利于政府官员政绩在短期内迅速提高，因此，政府会减少研发投入，阻碍产业结构升级。

表4 中介效应检验

政府基本公共服务支出对产业结构升级的回归系数和财政纵向失衡对基本公共服务支出的回归系数分别为0.154和-0.037，且在10%和5%的水平上显著，说明财政纵向失衡能通过影响政府的基本公共服务支出作用于产业结构升级，这验证了假说3。基本公共服务支出提高了居民的生活水平，推动了消费的增长和服务的需求，有利于产业结构升级。但财政纵向失衡下，为保证财政收入获得足够的回馈，政府更倾向于经济建设支出，从而忽视基本公共服务等有利于民生福祉的支出。因为经济建设性支出能给地方政府带来更多的经济效益和较多的税源收入，再加上我国转移支付制度尚存在缺陷，专项转移支付的较高占比以及不合理的结构分配使其对地方政府的民生激励作用减弱，相比于增加基本公共服务支出，政府更偏向于风险投资而忽视有利于民生福祉的支出。

为了进一步检验基本公共服务支出中哪一项支出在中介效应中发挥重要的作用，本文对教育、医疗卫生、社会保障与就业支出分别进行中介效应检验，各个变量分别用各项支出占一般公共预算支出的比重表示，得到的回归结果如表5所示。

表5 教育、医疗卫生、社会保障与就业支出中介效应检验

由表5可知，医疗卫生支出对产业结构升级的回归系数和财政纵向失衡对医疗卫生支出的回归系数分别为0.609和-0.021，且均在1%的水平上显著，说明医疗卫生支出的中介效应显著，财政纵向失衡能通过医疗卫生支出抑制产业结构升级。究其原因，一方面，医疗卫生支出规模扩大能减少居民个人医疗卫生支出，使居民可支配收入增加，刺激居民对生活性服务的需求，带动居民对服务业的消费，推动产业结构升级（赵文凯和王大树，2020）。另一方面，医疗卫生支出能提高劳动力素质，提供健康的人力资源，有利于产业结构升级。财政纵向失衡对教育支出的回归系数显著为负，说明财政纵向失衡显著抑制了教育支出的增加。但教育支出对产业结构升级的正向作用不显著，这可能是因为教育支出对人力资本的形成相对滞后，因此，当期教育对产业结构升级的影响并不那么显著，教育支出的中介效应不明显。财政纵向失衡对社会保障支出回归系数显著为正，这可能是因为在财政纵向失衡下，地方政府支出规模大于收入规模，其缺口主要由转移支付来弥补，中央政府出于对收入差距的重视，不会放松对社会保障支出的转移支付，故社会保障支出不降反增。社会保障支出对产业结构升级的回归系数不显著，社会保障支出的中介效应也不显著。

（三）异质性检验

本文将样本分为高经济发展水平地区（该地区平均经济发展水平大于中位数）和低经济发展水平地区（该地区平均经济发展水平小于中位数），高财政纵向失衡地区（该地区平均财政纵向失衡大于中位数）和低财政纵向失衡度地区（该地区财政纵向失衡小于中位数），其中，经济发展水平高的样本人均GDP对数的均值为10.911，人均GDP的均值为61430.35；经济发展水平低的样本人均GDP对数的均值为10.269，人均GDP的均值为31394.14；高财政纵向失衡的样本平均财政纵向失衡为0.823，低财政纵向失衡的样本平均财政纵向失衡为0.541，差异较大，可能存在异质性问题。分组并回归发现，高经济发展水平地区财政纵向失衡一般比较低，低经济发展水平地区反之，由于这两种分组的回归结果相类似，因此，本文报告其中一种分组回归结果并进行解释，回归结果如表6所示。

表6 异质性检验

由表6可知，高财政纵向失衡组的财政纵向失衡对产业结构升级的回归系数显著为负，而低财政纵向失衡组却不显著，说明低经济发展水平、高财政纵向失衡地区的产业结构更易受财政纵向失衡的影响，这验证了假说4。较高的财政纵向失衡与较低的经济发展水平并存，对政府决策造成巨大困难，政府迫于压力投资于产出较高的行业，这种投资可能会造成资源配置扭曲、产能过剩，财政纵向失衡对产业结构升级的影响更加强烈，极大阻碍了产业结构升级。

六、结论与政策建议

本文以2007—2019年30个省（自治区、直辖市）（不含西藏和港澳台地区）的面板数据为基础，检验了财政纵向失衡对产业结构升级的影响机制，得出了如下结论：

一是财政纵向失衡不仅显著阻碍产业结构升级，而且还不断拉高房地产行业，扭曲了第三产业内部的产业结构；二是财政纵向失衡能通过改变政府支出偏向抑制产业结构升级，政府科技研发支出和基本公共服务支出是重要的中介变量，其中，基本公共服务支出中的医疗卫生支出的中介效应的影响效应最大最显著，教育、社会保障与就业支出的中介效应不显著；三是当地区的经济发展水平和财政纵向失衡存在差异时，财政纵向失衡对产业结构升级的影响效果不同。

基于以上结论，我国要完成“十四五”规划的产业目标，必须高度重视财政纵向失衡问题。为此，本文提出以下政策建议：

第一，完善财政体制，控制财政纵向失衡，缓解地方政府的财政压力。中央政府以地方政府的视角为基准，厘清中央和地方各自的职权和职能范围，合理划分财权和事权，严防财政纵向失衡继续扩大。加强中央与地方联系，提高信息反馈的效率，增强中央与地方的联合决策，减轻财政纵向失衡对经济的负面影响。

第二，健全税收体系和转移支付制度，确保地方财政收入。加快推进房地产税试点改革，抑制房价持续上涨的趋势，并增加地方财政收入。转移支付制度是均衡中央和地方财政关系的重要手段，健全中央政府对地方政府的转移支付制度，提高一般转移支付比重，减小地方政府的财力和支出责任间的落差。控制专项资金、税收返还的规模，规范其使用。建立和健全转移支付监督机制，加强对地方政府的监督，减少转移支付带来的逆向选择和道德风险问题，推进转移支付的规范化发展。

第三，合理规划财政支出，加大科技投入和基本公共服务支出，落实和保障民生。一是合理利用资金，明确财政支出的重点投向，加大对科技研发投入和基本公共服务支出。加快完善地方官员考核和晋升机制，将地区的创新发展和民生发展作为考核的重点，减轻因财政纵向失衡带来的政府支出对产业结构升级的负面作用，发挥科技创新和民生保障对产业发展的导向作用。二是落实当前民生问题。财政纵向失衡降低了政府各类民生支出偏向，尤其医疗卫生支出所受的影响最大。应当增强人民群众对政府的监督，推动政府更加关心人民生活、多听取民意诉求，关注和解决人民最关心的问题，可以通过建立合理的民生民意诉求表达机构、安排工作人员实地考察，或者通过问卷调查、网络信息反馈等方式，以保证民生问题得到真正解决。

第四，实施合乎区域发展现状的发展政策。一是经济发达地区财政纵向失衡水平低，拥有充足的资金进行各项投资，应利用市场成熟、科技和技术发展迅速的优势带动整个产业转型升级。二是针对欠发达地区财政纵向失衡水平高，财政收支缺口、财政压力较大的现实情况，重点培育优质税源和优化税源结构，加强对地区的投资偏向和财政支出管理，限制政府不合理的支出行为；欠发达地区市场化程度不高，政府应关注非国有企业发展，特别是科学技术水平高、能辐射性带动第三产业发展的企业，不断推进市场化进程，推动产业结构优化升级。