政府投资项目概算模拟审批应用研究

李淑萍 江洪平

(宁波市奉化区政府投资项目评审中心，浙江 宁波 315500)

0 引言

在社会经济发展结构转型升级的过程中，政府投资项目在实现经济转型目标、稳定现有经济增长效率、拉动现有社会投资水平、改善社会生产生活环境方面具有十分重要的作用。当前，如何进一步改善政府投资项目概算审批模式，探索概算审批改革举措，解决政府投资项目存在的审批时间长、环节多、效率低等问题，已成为社会各界关注的热点。

1 政府投资项目审批现状及现存问题

1.1 审批现状

《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)指出，要简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限[1]。2015年5月，国务院为不断提高政府效能，继续简政放权，正式提出“放管服”改革。

北京作为我国首都，在持续推进政府投资项目行政审批改革方面成果显著。2016年5月，北京市政府在城市副中心开展公共服务类建设项目投资审批改革试点，对城市副中心道路、停车设施、垃圾和污水处理设施及教育、医疗等公共服务类建设项目创新性地实施“一会三函”审批模式，即项目只要有市政府会议集体审议决策、前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书即可开工建设，其他各项法定审批手续在竣工验收前完成即可[2]。此后，北京市政府将“一会三函”的适用范围逐步扩大，如棚户区改造、2019年北京世园会、2022年冬奥会等项目均采用该审批模式，项目建设进度大幅提升[3]。

广东省政府于2019年5月对房屋建筑和城市基础设施等工程建设项目(特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程除外)审批制度实行全流程、全覆盖改革，综合采取精简审批事项和条件、下放审批权限、合并审批事项、转变管理方式、调整审批时序、推行告知承诺等措施[4]。相关数据显示，2019年上半年，广东省政府投资项目审批时间压缩至100个工作日以内。

深圳市政府提出了“深圳90”的改革目标，即政府投资建设项目从立项到施工许可办理完成，审批时间不超过90天。其中，房建类项目审批时间控制在85个工作日以内，市政线性项目审批时间控制在90个工作日以内[5]。

为了加快项目建设进度，各地政府对概算审批时限均有不同程度的压缩，如2020年7月1日起实行的《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》指出，概算批复应在8个工作日内办结(不含技术审查)[6]。同时，不断创新概算审批方式，如小项目以计划代替立项，不再进行概算批复，或者采用建设单位申报表形式简易批复；紧急项目采用专家会议评审法等。

1.2 现存问题

1.2.1 概算编制流于形式

目前，由于建设单位重视程度不够、前期工作准备不充分，政府投资项目造价管理普遍存在重视施工阶段及竣工结算阶段的造价控制，忽视设计阶段造价管控的现象，导致项目概算价值未得到充分发挥，概算编制在一定程度上流于形式。

1.2.2 概算编制质量不高

目前，政府相关部门对设计单位的监管力度不够，对设计单位不按规定进行概算编制、编制质量不高(如错项、漏项较多)等问题没有设立相应的惩罚机制，导致设计单位重方案、轻造价的现象普遍存在。同时，设计费计算与概算投资密切相关，设计单位为追求自身利益，设计方案往往存在过度设计或保守设计的问题，导致项目的初步设计和概算编制质量较低，未实现政府投资项目技术与经济相结合的目标，未达到技术可行、经济合理的效果。

1.2.3 概算执行效果不佳

目前，对政府投资项目的监管仍属于粗放型模式，缺乏对项目全过程、全方位的监管，项目监管水平和效率还有待提高。在项目建设过程中，概算投资额得不到有效控制、设计变更频繁、施工过程中签证较多、随意调整设计方案等问题时有发生。

2 概算模拟审批模式概述

2.1 概算模拟审批的概念

原初步设计审批包含初步设计方案审核和设计概算审核，如图1所示。实行概算模拟审批后，设计概算审核从初步设计审批中脱离，如图2所示。概算模拟审批是指在政府部门未出具概算审核报告的情况下，以建设单位报送的概算为依据出具概算模拟审批意见，作为发改批复初步设计的依据。换言之，在初步设计方案经发改初审后，由建设单位提交概算评审资料、模拟审批申请表及模拟审批承诺书至政府概算审核部门，政府概算审核部门出具概算模拟审批意见作为发改批复初步设计的依据之一。与此同时，政府概算审核部门按规定程序对概算进行审核，出具概算审核报告，作为项目投资控制的最高限价。

2.2 适用范围

概算模拟审批适用于房建、交通、水利、市政基础设施类政府投资或国有企业非经营性项目。需要注意的是，事后审核概算难以控制的项目除外，具体由政府概算审核部门认定。

2.3 基本原则

2.3.1 自愿申请原则

项目建设单位自愿向政府概算审核部门提出申请，承诺对报送资料的真实性、合法性负责，同时保证在出具概算审核报告后，及时将审核结果用于项目投资控制。

2.3.2 高效运行原则

政府有关部门应以项目审批简化、优化、标准化为原则，按照“最多跑一次”“最多跑一地”的要求，进一步完善概算受理运行机制，为项目建设单位提供便捷、高效的服务。

2.3.3 内部运作原则

概算模拟审批出具的意见仅作为初步设计批复的启动依据，不作为项目投资控制的最终依据。

2.4 操作流程

概算模拟审批流程如图3所示，主要有以下4个步骤。

2.4.1 单位申请

在初步设计方案初审通过后，项目建设单位向政府概算审核部门提交《政府投资项目概算模拟审批申请表》，签订《政府投资项目概算模拟审批承诺书》，同时上报概算审核所需全部资料。

2.4.2 模拟审批

政府概算审核部门根据项目特点，对同意列入概算模拟审批的项目进行盖章确认，并出具概算模拟审批意见书，发改部门以此作为初步设计批复的依据之一。

2.4.3 工程推进

发改部门批复初步设计后，项目设计单位即可进行施工图设计。同时，政府概算审核部门按照规定进行概算审核，出具概算审核报告，并抄送发改部门。

2.4.4 结果应用

项目建设单位收到概算审核报告后，应及时对接施工图设计单位和预算编制单位。概算模拟审批意见书与概算审核报告批复的项目概算按照就低原则，作为内部控制的项目批复概算。如有超支，应按超概程序执行。同时，政府相关部门根据各自职责对项目进行监管。

3 概算模拟审批适用性分析

3.1 宏观形势分析

3.1.1 符合概算审批的政策要求

实行概算模拟审批，并没有对原概算审批体系进行系统性变革，没有改变原有的概算评审范围、内容、方式、时限等，政府部门出具的概算审核报告仍运用于项目投资控制，为建设项目投资的最高限额，不得无故任意突破。

3.1.2 符合行政审批制度改革的要求

实行模拟概算模拟审批，符合国家推进“放管服”改革和深化行政审批制度改革的方向，将原先初步设计方案与概算环节的串联审批变为并联审批，大大缩短了审核时间。

3.1.3 符合行业健康可持续发展的要求

以往项目概算经政府部门审批后再实施建设，降低了建设单位进行概算控制的积极性。从长远发展来看，政府投资项目管理水平的提升、政府投资项目效益的提高、行业整体水平的提升，关键在于项目建设单位和项目各参与方管理能力的提升。因此，政府应发挥引导作用，加快相关制度建设，完善监管机制。实行概算模拟审批，在一定程度上能够调动建设单位概算管理的积极性。

3.2 优势分析

3.2.1 提高项目各方概算管理意识

相关研究数据表明，设计阶段对项目投资成本的影响约占70%～80%[7]。在模拟审批模式下，以建设单位上报的概算作为投资控制的依据，且最终项目概算按就低原则应用，将会增加建设单位概算管理的压力。同时，模拟审批与正式审核后产生的工程投资差额不能转入正式概算审批的风险由建设方承担,这样有利于压实项目建设单位主体责任，在设计招标、合同签订等环节强化管理，促使设计单位及相关人员提高责任意识，主动实施科学的概算管理，提升设计方案价值，进而提高政府投资项目效益。

3.2.2 加快项目推进速度

目前，概算金额调整大多是因为工程量计算错误、材料价格波动、定额套用错误、取费基数调整、内容漏项等。由此可见，在初步设计方案通过的情况下，概算审核对先行施工图设计的影响较小。此外，按常规程序进行的项目，概算审核结果完全可以在施工图设计和预算编制过程中得以应用。采用概算模拟审批模式，能够节约概算审核时间，加快项目建设进度。以某政府投资项目为例，其实行模拟审批前的概算审批流程和实行模拟审批后的概算审批流程如图4和图5所示。

3.2.3 推动概算管理精细化发展

实行概算模拟审批，一方面，政府概算审核部门有更充裕的时间进行概算审核，有利于提高项目概算审核质量；另一方面，有利于完善概算审批管理流程，通过建立概算管理信息库等措施，推动概算管理向精细化方向发展。

3.3 具体措施

3.3.1 强化设计单位设计责任

设计是项目投资控制的关键环节。设计单位对所承揽项目的设计负总责，同时依照现行相关法律法规、设计规范和概算文件等履行概算控制责任。初步设计的建设规模和主要内容应符合可行性研究报告批复要求，初步设计概算应控制在估算范围内，且设计深度应达到相关质量要求。因此，必须强化设计单位的设计责任，以合同管理、政府监管等措施提高设计单位及从业人员的责任意识，充分发挥设计人员的专业优势，提高概算管理质量。

3.3.2 强化建设单位主体责任

建设单位既是建设工程的投资主体，又是建设工程的项目管理主体，应按照政府投资项目的规定严格管控项目投资。在初步设计阶段，建设单位一方面要通过控制各项设计技术参数指标，实现建筑功能的最大化及建筑造价的合理化，在整个设计过程中发挥沟通、协调、监控的作用；另一方面，应主动实施造价控制，在合同中对概算质量进行约定，督促设计单位、设计人员做深、做实初步设计，真正发挥工程概算管理的优势。

3.3.3 强化政府部门监管责任

政府相关部门应重点关注项目预算、决(结)算评审中概算结果的应用，按照数字化改革和高质量发展的要求建立概算数据库，如定额数据库、指标数据库、材料价格库及相关政策资料库等。同时，强化对中介机构和专家库的管理，开发统一的概算模拟审批综合信息平台(图6)，实现对项目的动态监控。此外，进一步健全考核体系，量化考核指标，严格考评程序，真正发挥政府监管作用。

3.3.4 完善建设项目考核机制

一方面，建立设计单位信用评价机制，初步设计概算编制质量评估结果与单位信用等级关联，对概算管理水平较低的单位按照有关规定进行处理，同时纳入公共信用信息系统，供建设单位选择参考；另一方面，对项目决策失误、概算编制把关不严、概算结果执行不力的建设单位，应依照相关规定给予一定的处罚。

4 结语

政府投资项目概算审批对于提高建设项目投资效益、合理确定投资额度、科学有效地控制工程造价具有重要作用。实行概算模拟审批，能够提升项目建设单位对设计阶段造价控制的意识，提升初步设计单位概算编制质量，节省概算审批时间，加快政府投资项目建设进度，提高政府投资项目的经济效益和管理水平。