合肥市城市轨道交通运营安全执法模式研究

张怡伟，龙长安

（1.合肥市交通运输综合执法支队，安徽 合肥 230000；2.安徽工业大学公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032）

1 研究背景及意义

2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出“共建轨道上的长三角”。合肥是长三角一体化发展的重要节点城市，都市圈总面积6.3 万km2，截至2019 年底，常住人口达到3 093.6 万人，属于特大型都市圈范畴[1]。在城市交通发展日新月异的背景下，研究轨道交通运营安全执法模式更具有现实意义。研究发现，轨道交通是多元主体管理但又相互独立的执法模式。我国大部分学者主要研究轨道交通建设、风险管理、突发事件等方向，针对运营安全执法的具体措施研究较少。本文运用多元视角的理念研究运营过程中的问题，提出操作性较强的具体建议，为落实共建、共治、共享的社会治理格局出谋划策。

2 轨道交通概述

轨道交通是以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。人们熟知的一般有地铁、有轨电车、轻轨、磁悬浮等形式。在城市区域一体化协调发展的背景下，将城际、市郊铁路、机场线等也纳入轨道交通范围。本文研究仅包含城市区域内的地铁[1]。

3 城市轨道交通运营执法监督现状

3.1 合肥市轨道交通运营基本情况

目前，合肥轨道交通投入运营线路有4 条，运营线路总长114.78km，截至2021 年11 月9 日，合肥轨道交通线网总客运量达80 000.476 3 万人次，其中，1号线占比约41.2%，2 号线占比约42.5%，3 号线占比约15%，5号线占比约1.3%。地铁出行在整个公共交通出行中的分担率大幅提升，达到42.91%，在公共交通结构比例中，轨道交通的占比越来越大，已经成为保障城市发展规模的关键因素，地铁的建设基本都是采用地下建设的方式，有效缓解城市路面交通压力[2]。线网口日客运量见图1。

图1 线网口日客运量（单位：亿人次）

3.2 合肥市轨道交通运营安全执法监督内容

合肥市先后出台了《城市轨道交通管理办法》和《城市轨道交通条例》，地方性法规和政府规章分别规定了规划与建设、运营与服务、安全保护区管理、应急管理等方面的职责，其中运营与服务的主管部门是交通运输主管部门。研究发现，轨道交通运营不是一个独立的环节，其与规划、建设、安全保护区管理、应急管理等方面有密切联系，业务涉及到多个行政主管部门，公安部门的职责更是渗透到各个环节，轨道交通运营企业也承担运营安全监督责任，因此形成多元主体管理但又相互独立的执法模式。

3.3 合肥市轨道交通运营安全执法监督成效

查看相关网站及数据库文献，发现关于轨道交通执法工作的信息不多，但也取得了一定成效。例如，2018年，合肥市公安局、交通运输局、城市轨道交通有限公司联合发布《关于规范轨道交通运营场所乘客行为和商业活动的通告》，明确禁止了16 类行为，经宣传后社会反映良好。一定程度上维护了轨道交通运营安全。地铁分局、交通运输局、轨道交通运营企业三家单位开展过综合执法，联合执法小组随机抽检轨道交通站点及列车运营情况，利用执法监督的震慑力有效打击违规行为，执法效率在实践中得到提升。

4 城市轨道交通运营安全执法监督问题及原因

4.1 城市轨道交通运营安全执法监督存在的问题

4.1.1 安检处容易发生口角甚至冲突

通过观察安检处的工作，总结出以下几种情况；一是乘客很赶时间。认为安检太慢，加上疫情防控期间必须扫码进站，地铁站内手机网速慢，导致部分乘客非常急躁，情绪不稳定很容易发生矛盾。二是乘客对违禁品规则及目录不清楚。一些乘客因为不了解，误带一些违禁品去乘车，在过安检时被发现，他们通常认为自己会保管好，不影响运营安全，努力和安检人员辩解、争论，从而引发矛盾。三是部分手检工作人员太随意。有些手检工作人员没有严格按照工作规范去执行，随意性太强，有时会碰到乘客的敏感部位，导致矛盾的发生。

4.1.2 乘务车厢内无执法人员常态化巡控

选择不同的时间段，不同的线路去乘车，在列车上很少能发现有执法人员在巡查。通过与同行乘客的访谈，虽然不知是哪个部门在管理，但是没看到穿着统一服装的工作人员巡查，从而证实了没有执法监督人员常态化巡查。

4.1.3 一些违规行为没有被处罚

观察发现，在车厢内发生进食、随地吐痰、散发广告、多占座位、使用手机时外放声音过大等违规行为时，没有执法人员前去处罚，在专项整治期间偶尔有工作人员提醒或检查。没有处罚的规则就形同虚设。

4.1.4 乘客基本不了解违规的行为、种类、幅度

对车厢内的乘客进行随机访谈，什么样的行为是违规的？会有什么样的处罚？面对这样的问题，大部分人表示不清楚，能说出三条以上违规行为的少之又少，基本都不清楚有什么样的处罚，也不清楚有什么危害。

4.2 轨道交通运营安全执法监督问题的产生原因

城市轨道交通运营安全呈现多元主体管理的现象，轨道交通运营安全问题产生的原因必然是多元化的[1]。文章分别从乘客、企业运营人员、执法人员、志愿者的角度去分析、归纳轨道交通执法监督问题的原因。

4.2.1 执法人员视角下监管部门之间信息共享出现壁垒，没有形成合力

通过对执法人员的访谈，被调查者主要观点是相关部门之间合作不足。各部门之间信息不共享，沟通交流很少。执法监督问题暴露出的原因是多元化的，完全靠一家单位的力量难以实现有效治理。以交通行政执法部门为例，因受职权范围的限制，只能对违规的行为进行处罚，而对违法行为人无管辖权。乘客不配合，对此执法人员也没有特别好的办法，只能报警求助于公安机关。因此，仅靠哪一个部门的力量难以有效打击影响轨道运营安全的行为，需要多部门联动。

4.2.2 运营人员视角下乘客守法意识薄弱

通过对运营人员的访谈，多数被调查者表示，乘客素质参差不齐，法律意识薄弱。我国城市经济发展速度较快，精神文明建设有时是滞后于经济发展的。乘客守法意识薄弱反映出普法宣传工作的不足，在政府主管部门及轨道交通运营公司的相关网站上，很少有相关法律法规的宣传、解读，无法激发人们的阅读兴趣。在地铁站点会有法规规定禁止携带物品目录，但不够醒目而且展板较少。在列车车厢的宣传屏幕里大部分是公益广告，针对轨道交通违规行为的解读及处罚措施介绍较少。

4.2.3 志愿者视角下社会力量参与度不高

通过对志愿者的访谈了解到，他们想为轨道交通事业奉献自己的力量，但是没有合适的途径。相关部门没有建立合适的平台供非政府组织、社会团体、志愿者、运输协会等单位参与到轨道交通运营活动中，致使社会资本无法进入，社会爱心人士想做服务没有岗位，就浪费了大量的社会闲置资源。共建、共治、共享的理论没有落实到位，不利于轨道交通运营安全执法监督工作。

5 进一步完善轨道交通运营安全执法监督建议

5.1 加强执法监督专业队伍建设

轨道交通的规划与建设、运营与服务、安全保护区管理、应急管理等方面的执法监督工作，具有很强的专业性。执法监督人员必须要有过硬的专业知识，才能正确履行法定的职责，更好地服务于轨道交通运营。以运营企业为依托建立一支服务于轨道交通的专业化执法队伍。努力升级为常设组织，明确组织架构，领导体系，工作权责清单。在建立专业化队伍时，一方面要加强队伍培训，培养扎实的理论基础，另一方面要积极引进专业人才，特别是有相关知识背景，丰富工作经验的人才。配套专项资金进行专业队伍的建设和绩效奖励，通过奖励制度激发他们的战斗力，同时完善考核制度，严格的考核是队伍建设的重要保障。

5.2 建立联席联动制度

建立联席联动机制，具体开展统筹协调、信息反馈、专项行动、新闻发布等工作。交通运输、公安、城管、应急、轨道运营公司等部门定期参加联席会议，汇报执法监督工作内容，交流工作经验，也能达到相互监督的目的。研究出台多部门整治破坏轨道交通运营安全联动执法机制，制定多部门“叠加”处罚的制度。可以协调公安局地铁分局、安保公司、轨道运营公司，在安检处设立“最小作战单元”，由辅警、保安、安检人员组成，配备专业服装，通过专项培训和常态化演练，使其熟练掌握应对突发事件的各项技能。乘客在进入到地铁站第一眼就能看到站内的“作战小组”，提高曝光率让违法嫌疑人打消在地铁里作案的念头，安全感增加了，乘客的获得感、幸福感也就增加了。在列车上也要设立巡逻小组，由公安、交通运输、城市管理、轨道运营公司等单位人员组成，在列车上发现违法违规行为及时制止，对需要处罚的能够及时进行立案查处，违法人员拒不配合，下车逃窜的，联合每个站点的“最小作战单元”，以最小作战单元为基础，能够迅速形成多个作战小组联合整治，前后夹击，形成合力。

5.3 提高乘客安全出行意识

提高乘客安全出行意识的前提就是倡导合法出行。全社会要动员起来，一起践行全面依法治国的要求，知法、懂法、守法，用自己的实际行动自觉抵制、举报破坏轨道运营安全的行为。可以依托轨道交通运营公司，相关主管单位参与，共同举办轨道交通安全运营“普法宣传日”“公共交通安全出行宣传周”和“安全出行进校园”的主题活动，设置亲子环节，让人们实地参观轨道交通运行的各个环节，亲身体验保障轨道交通运营安全的各项活动，把遵守轨道交通规则的理念贯穿于参观活动中。设置知识竞赛，把轨道交通相关的法律法规、安全守则、危害后果等设置成竞赛题目，对于成绩优秀者给予适当奖励。如今短视频较为流行，可以请一些网络主播宣传轨道交通的法律法规，使“网红”流量服务于轨道交通运营之中。多种方式营造遵守规则、安全出行的氛围，提升广大乘客安全出行、合法出行的意识。

5.4 群策群力，提高社会治理能力

应全力整合社会力量服务于轨道交通运营。相关部门应搭建合适的平台，让轨道交通运营企业能加强与非政府组织、居委会、志愿者等社会力量的联系，使社会力量能有效参与到轨道交通运营安全的工作中来。应以轨道交通运营企业为主导，充分发挥非政府组织的灵活性，志愿者的亲和力，把轨道交通运营安全的理念带到社会的每个角落[1]。在地铁站设立群防群治工作室。由相关管理部门联合参加，发挥各家之所长，合作办公解决社会矛盾。一方面增加人们出行的安全感，另一方面接受人们的咨询、求助。发挥行政手段与温情调解相结合的作用，避免普通纠纷升级。多数时候，在地铁里发生的都是小矛盾，但因相关单位或组织没有在第一时间给予解释、调解，有时就会导致矛盾升级，甚至发生伤人事件。应设立群防群治办公室，利用行政手段加社会力量，做到矛盾纠纷不出站，大事化小，小事化无[2]。

6 结语

多元主体参与管理但又相互独立的执法模式是不利于轨道交通运营安全管理的，要充分发挥多元主体的协同作用，完善相关制度，打破信息壁垒，营造“共建、共治、共享”的氛围，才能更好地推动轨道交通运营安全工作的发展。