回眸与前瞻:乡村治理研究论赜

程银 李海霞

[提 要]学界对乡村治理的研究由来已久，党的十八大以前的研究多以对各历史时期的乡村治理探赜为主，理论性研究较多，实践性研究偏少。党的十八届三中全会以来，随着国家治理体系与治理能力现代化的推进和乡村振兴战略的全面实施，学者们更加关注和思考乡村治理的实践性问题，多从回应现实需求出发探索乡村治理，并取得了显著性成效。但仍存在着研究两极分化严重、研究视角与方法单一、成果形式结构不合理等不足。梳理和回眸乡村治理研究的主要成果，总结研究中的经验与不足，对于把握好乡村治理研究的整体性、协同性显得尤为重要。

[关键词]乡村治理;历史变迁;治理现代化;共同体构建

[作者简介]程 银，贵州师范大学马克思主义学院博士研究生，贵州财经大学大数据应用与经济学院助教，研究方向为中国乡村治理思想史;李海霞，贵州财经大学经济学院博士研究生，研究方向为经济史。（贵州贵阳 550025）

[基金項目]贵州省研究阐述习近平总书记“七一”重要讲话精神重大专项课题“中华民族伟大复兴视域下乡村文化现状调查及乡村文化振兴路径研究——以贵州省为例”（21GZZB35）

党的十八大以来，习近平总书记在多次会议中阐述了乡村治理的重大论题和战略决策。党的十九大提出构建“自治、法治、德治”相融的乡村治理体系，推动乡村治理现代化。党的十九届四中、五中、六中全会都着重对提升乡村治理效能作了重要论述和战略规划，指明了党的领导、政府负责、法治保障、科技支撑是改善乡村治理的重要机制，重点凸显了国家治理的重心在基层，基层治理效能提升的关键在于构建乡村社会治理共同体。为此，学者们主要围绕中央政策指向和乡村实际就乡村治理的内涵、历史变迁、困境、路径等问题进行了深入探讨，从不同学科视域提出了城乡融合发展、智慧乡村治理、治理主体多元等诸多建设性治理理念，具有极强的借鉴价值。

一、乡村治理的内涵界定及对象阐释

学界对乡村治理内涵的探讨较为激烈，多数学者主要基于“乡村”和“治理”概念基础上对乡村治理的内涵进行释义，并由此引申出“乡村治理”的对象和外延。

（一）“乡村治理”的内涵界定

“乡村治理”伴随“治理”概念的广泛应用而被学者们所关注。“治理”一词最早源于亚里士多德的《政治学》，原指“控制、指导和操纵”之意，长期与“统治”交叉使用。至20世纪90年代后，“治理”的内涵才远超其传统的含义，泛指通过公共权力管理和配置公共事务、调控社会，基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”，“包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理”[1]。随着“治理”概念被广泛运用，治理也被赋予了新的时代内涵，并已趋向基本成熟。著名学者詹姆斯·罗西瑙（2001）将“治理”定义为是一种基于共同目标而进行的管理活动和过程，与“统治”区别之处在于管理活动的主体未必是政府，还可以是其他公共权威机构和组织[2]。治理的主体不再限于拥有公共权力的政权机构，还包括其他的社会力量。在“治理”内涵拓展的基础上，学者们开始探索“乡村治理”的本质内涵，提出了“村级治理、农村治理、村庄治理”等较为相似的概念，将“乡村治理”界定为是一种通过“公共权力”支配和影响乡村公共事务的过程。在此基础上，贺雪峰（2007）将“乡村治理”的内涵拓展为中国的乡村通过优化自主管理的方式，实现乡村社会的有序发展[3]。包含了乡村治理的主体、方式和目的，为乡村治理的概念研究奠定了学理基石。也有学者将乡村治理的内涵延展为由谁治理、治理什么、如何治理等问题，并将乡村治理的落脚点归结为有效治理[4]。正是从逻辑上与新时代乡村治理效能提升的践行相契合，凸显了乡村治理的多维主体及目标追求，彰显了乡村治理的利益锁链和动态走向。另外，对乡村治理内涵的探讨还有徐勇、党国英、赵秀玲、卢福营等学者，他们主要围绕乡村治理的主体、内容、范畴、方式、目的、指向等方面界定“乡村治理”的内涵，不断丰富和发展“乡村治理”概念，为学界探究乡村治理打下了坚实的理论基础。但乡村是发展的乡村，“乡村治理”的内涵及概念也是一个动态发展的过程，“乡村治理”的内涵界定仍需要紧跟新时代步伐，紧密结合乡村振兴而不断赋予新的时代意蕴。

（二）乡村治理的对象论述

任何事物的研究都有其特定的对象，乡村治理的对象范畴主要源于乡村治理内涵的界定，界定的侧重点不同，乡村治理对象的范畴也会有所不同。但无论如何侧重和界定，乡村治理及乡村治理研究均能找到共同的对象。学界对乡村治理的对象论述主要体现在四个方面：一是以村庄和村民自治为研究对象。学界起初研究乡村治理问题就是从村庄和自治着手，2001年北京“西山共识”就乡村治理研究确立了“村庄田野调查的最优先位置”“为乡村治理的研究与实践搭建起中国本土化的学术平台”[5]。此后，有关村民自治、村庄关系、村庄文化等方面的研究成果大量出现，影响较大的有徐勇（2018）的《中国农村村民自治》及贺雪峰（2020）的《乡村治理的社会基础》等。二是以“乡政”为研究对象。学科背景是政治学的学者多从“乡镇机构运作”“村庄政权建设”“村两委关系”等方面考察乡村治理的权力结构及权力间的博弈，形成的主流观点有“乡镇强力说”“乡镇衰落说”“乡村良性互动说”等。金太军、潘维、于建嵘对乡政、村治间的探究相对较多，具有一定的代表性。三是乡村治理的主体研究。主体是乡村治理的核心要素，学界主要围绕主体的类型、角色、功能、主体间的关系等内容展开研究，形成了“农民主体说”“村委主体说”“村干部主体说”“村基层党组织主体说”“乡镇政府主体说”等理论流派。其中，最具代表性的是党国英、卢福营、陈晓莉等的观点，党国英（2008）将乡村治理的主体概括为“乡镇政府、村级组织，以及乡村社会的其他公共权威机构”[6]。陈晓莉（2012）将乡村治理的主体归纳为“组织性主体、群体性主体、个体性主体”三种类型，并阐明了不同主体的角色和功能[7]。四是乡村治理的体制研究。乡村治理体制是研究乡村治理问题常涉而不能回避的学术论题。研究最具代表性的是张厚安、徐勇提出的“两委主改型，两委主导共同参与型，党组织主导型，村、企一体型”模式。以上四种体制模型的提出，为学界研究乡村治理体制及政府开展乡村治理提供了重要的方法论借鉴。综上，学者们就乡村治理对象研究的主要不同在于视角和切入点不同，但都较好地探讨了乡村治理对象的属性和功能，并基本厘清了各对象间的主要关系。

二、乡村治理研究的历史变迁

我国乡村治理历经由古代的治理传统模式走向近现代的治理转变模式，再由近现代的治理转变模式走向新时代的治理发展模式。其研究的变迁历程大致可归结为如下四个阶段。

（一）对新中国成立前的乡村治理研究

新中国成立前的乡村治理研究主要起步于20世纪初，可谓轰轰烈烈、家喻户晓的是以晏阳初、梁漱溟等人为代表的“乡村建设派”兴起的乡村建设运动，以及以费孝通、林耀华等为代表的乡土学院派注重实地调研考察的研究。学界对此阶段乡村治理的研究主要体现在三方面：一是乡村建设派和乡土学院派的研究。较为显著的是晏阳初、梁漱溟、费孝通的研究。晏阳初（1989）认为，乡村建设的使命是对于衰老民族注入“团结、积极力量”的活力，乡村存在着“愚、贫、弱、私”的基本问题[8]。要用“文艺教育、生计教育、卫生教育、公民教育”来培养农民们的知识文化水平与科学生产力，促进农民的凝聚力。梁漱溟（1992）提出“以农立国”的思想，倡导“农民自觉、乡村自救”[9]，强调农民与知识分子的结合。以费孝通（2019）等为代表的乡土学院派，在实地调研的基础上，形成了《乡土中国》《江村经济》等大量的学术成果。提出了“乡土本色、文字下乡、差序格局、礼治秩序”等村治方面的概念[10]，为后续的乡村问题研究奠定了深厚的学理基础。二是对各政权主导下乡村治理的研究。柏丽娟（2018）基于对“清末时期、北洋军阀时期、民国时期、新民主主义革命时期”的乡村治理进行串联式研究，全方位梳理了各政权主导下的乡村治理概况，凝练和总结出了“市乡治理、户籍治理、基层政权治理、乡政村治”等实践经验[11]，从历史脉络回望了我国传统乡村治理。三是对中国共产党早期乡村治理思想的研究。分别对“土地革命时期、中央苏区时期、陕甘宁边区”的乡村治理进行探论。龚梦（2021）主要论述了“大革命前夕的乡村治理探索、大革命时期的乡村治理”以及“土地革命时期、抗战时期、解放战争时期”的乡村治理[12]，并得出了“紧紧围绕坚持党的领导、解决社会主要矛盾问题、挖掘多元治理主体”的实践经验启示。

（二）对新中国成立初毛泽东乡村治理的研究

新中国成立初的乡村治理研究，主要体现为对毛泽东农村建设思想及实践的探析。学者们主要围绕“社会公平正义、社会治理、发展社会事业”等方面对“毛泽东农村建设思想的形成发展、主要内容、价值意义”进行系统阐释，并主要从四个方面研究毛泽东农村建设思想。一是农民主体问题研究。农民主体思想是毛泽东提出农民问题的根本核心，是学界研究较多的话题。翟昕（2015）认为，毛泽东农村建设思想具有“以农民利益为出发点，强调关注农民切身需求”的特点[13]，凸显农民的主体地位。二是农村经济发展思想研究。刘优良（2019）从价值意蕴的视角就毛泽东的“土地制度、农村生产力解放、农村教育事业、农村经济发展、农村政治建设、农村社会建设”等思想进行阐释[14]，论述了毛泽东农村建设思想的当代价值意义，对新时代乡村振兴具有重要的经验启示。三是发展农村民主政治及法制思想研究。陈莹（2014）从毛泽东法治思想的地位及内涵论述了“立法、司法、守法、监督、教育改造”等内容[15]，彰显了对社会主义农村建设的法制保障作用，对新时期推进社会主义法治建设具有重要的借鉴意义。四是农村文化建设思想研究。毛泽东十分重视农村文化建设，并形成了系统的农村文化建设思想。学界对毛泽东农村文化建设思想研究颇具代表性的是廖义军，他从“农村文化建设思想的前提、主要内容、建设基础、建设方式、目标指向”等方面阐明了毛泽东农村文化建设思想的实质[16]，具有深邃的文化理路，是我们党加强农村文化建设的宝贵精神财富。国外学者主要从毛泽东思想的产生、地位、影响力等方面探討毛泽东农村建设思想。但是，专门针对农村建设思想的研究相对较少，主要从农村建设、“三农”问题等方面涉及。可见，国外学者对毛泽东农村建设思想的研究缺乏整体性和系统性，相关专题性研究成果稀缺，仍具有较大的研究空间。

（三）对改革开放以来至党的十八大的乡村治理研究

学界对改革开放以来的乡村治理研究众多，形成的成果极其丰硕。主要缘于西方“治理”概念的引入和乡村体制改革恢复发展了“乡政村治”，乡村治理成了学界广为关注的政治学术性话题。学者们主要围绕“乡村治理结构、县乡村的关系、乡村未来发展模式”等方面探讨：一是乡村治理的结构研究。安娜（2019）将其总结为“国家一体”论、“士绅社会”论、“差序格局”论、“蜂窝结构”论[17]。二是村庄内部的研究。学界普遍认为，改革开放后中国乡村治理结构普遍采用“乡政村治”的治理体制，建立乡镇政府机关和行政村，长期实行行政化管理和村民自治相结合，也出现了一些新的问题。村庄内部治理出现的新问题必将引起学界的关注。三是县乡村三者的组织关系研究。徐勇、沈延生、温铁军等学者提出“县政、乡派、村治”“乡治村政”“村镇自治”等学术见解，深入阐释了“县、乡、村”之间的纵向关系。四是乡村治理未来发展模式研究。学者们主要围绕“强化乡镇职能”“强化村民自治”和“统筹城乡发展”等进行探赜，并重点突出了“村民自治”及“城乡融合发展”在乡村治理中的应有之义。国外学者对改革开放以来我国乡村治理的研究主要围绕“村民自治、集体经济、村民选举”等乡村体制改革与转型进行研究，最具代表性的有爱德华·弗里曼、杜赞奇、黄宗智、彭慕兰等学者的研究。他们的研究为国外进一步了解现代中国农村社会发展提供了丰实的学术资鉴。

（四）对党的十八大以来的乡村治理研究

党的十八大以来，学界对乡村治理研究热情高涨，主要缘于党的十八届三中全会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的重大命题，引发了学界研究乡村治理问题的热潮。正如赵秀玲（2018）所述，党的十八大以来中国乡村治理进入了新的阶段，乡村治理在原有的基础上实践创新了更加重视农村基层党建的引领，更加体现乡村治理的多元化和协同化，并着重凸显乡村治理中看似不起眼实则关系重大的“微末化”问题[18]。王付敏（2018）从十八大以来党的乡村治理思想的时代背景、现实特征、主要内容等方面深入研究。论述了“基层党组织和基层政府的建设要求、村民自治机制的发展”等主要内容，具有“内容不断丰富、模式发生变化、重视乡村安全”的显著特点[19]。另外，学界还主要围绕习近平总书记关于农村社会治理的论述、美丽乡村建设的论述、乡村振兴的论述展开系统研究。杨炯毅（2017）从“夯实党的组织基础，拓展服务领域、丰富服务内容，进行社会整合，促进合作、互补、和谐的共同治理关系的形成”等方面深入研究了习近平总书记有关农村社会治理的论述[20]，为研究者们进一步深入研究农村社会治理问题提供了学术借鉴。曾宪禄（2016）从习近平总书记关于“三农”问题论述的生成逻辑、主要内涵、现实价值等方面阐释了“中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富”的深层逻辑[21]。魏玉栋（2018）从乡村振兴战略和美丽乡村建设间的关系论述了习近平总书记有关乡村治理思想，指出乡村振兴战略和美丽乡村建设都是解决“三农”问题的重要突破口，二者相辅相成，不同的是“乡村振兴”是从战略层面的部署，“美丽乡村”是具体层面的抓手[22]。综上，学者们从不同的切入点对乡村治理及习近平总书记关于乡村振兴、“三农”问题的论述展开研究，为新时代乡村治理提供了极为丰富的理论参考。

三、乡村治理面临的困境与纾解路径研究

乡村治理面临的困境与纾解路径是学界研究乡村治理经常思考的现实难题，研究者们能够发现乡村治理的问题，并能针对相应的问题提出解决的路径。但不容忽视的是，诸多研究者提出的纾解路径或对策并不具有较强的可行性，仍需学界深化考察研究。

（一）乡村治理面临的困境

在我国经济发展转型期，乡村治理中的疑难问题引起了学者们的思考。诸多学者对我国改革开放以来乡村治理遇到的困境展开了系统论析。党国英（2013）指出，当前我国乡村治理的主要问题是“领导机制改革滞后，农村法治体系不健全，公共服务落后，农村社会组织发育不够，农村土地制度不健全”[23]。李术峰（2019）也阐明，目前我国乡村治理仍面临着人员“空心化”、关系“利益化”、矛盾“复杂化”的困境亟待解决，同时还面临着基层党支部软弱涣散、宗族恶势力横行乡里、基层“微腐败”侵蚀群众基础等诸多挑战急需应对[24]。石成（2020）指出我国乡村治理面临着“阶层分化、利益多样、价值多元、治理模式陈旧、乡村治理主体遇到新问题和新挑战”等问题，并进一步分析了面临困境的主要原因[25]。可见，学者们从不同视角和侧重点阐述了乡村治理面临的主要问题是“领导机制不健全、法治体系不完善、公共服务后劲不足、社会组织参与不够、人才流失严重、价值理念多元、阶层固化难以打破”等，涉及乡村治理面临的困境研究较多，问题把握较准。另外，也有学者从乡村财政收支、乡风文明建设的角度来阐释乡村治理面临的困境，具有一定的时代价值。但不容忽视的是，仍有部分学者在乡村治理面临的困境研究方面缺乏针对性和指向性，对现实的指导性不强，需要不断改进和强化。

（二）乡村治理困境的纾解路径

与乡村治理的问题相对应，解决乡村治理困境的路径成了学者们广为研究和重视的学术问题，也是诸多学者在实证研究中期待能有所突破和创新的地方。对此，学者们紧紧围绕存在的问题提出了诸多治理路径或策略。崔文博（2018）从较为宏观的视角提出了“健全以自治为核心、法治为保障、德治为支撑、文化为根本”四治相融的乡村治理实践体系，构建“德法兼济”与乡村治理长效结合的落实保障机制，以探寻符合新时代乡村发展要求，体现中国乡村特色、适合中国乡村善治的治理之路[26]。王学俭（2013）等学者提出了“推动乡村文化生产力的发展，提高农民的整体素质，改善为民服务水平，完善基层民主政治建设”[27]的治理措施，从生产力与生产关系的角度探寻破解乡村治理困境的路径。阳斌（2019）基于马克思主义研究视域，指出“新时代乡村治理既要从马恩经典理论中汲取营养，又要解决探索过程中的具体问题”，这不仅是一个理论依其自身规定性的逻辑展开过程，更是一个理论付诸实践的社会运动过程[28]。尽管学界对乡村治理路径的研究较多，成果丰硕，但学者们大多从较为宏观的层面去探寻和思索破解困境的路径，很少从乡村自身实际出发，从微观的视角去思考解决的措施，因而缺乏一定的针对性和可行性，其主要原因可能在于一些研究者缺乏对乡村实际情况的调研和考察，坐居书斋而闭门造车所致。因此，加强对乡村的实证研究，结合已有的大量定性研究改善研究方法仍显得尤为重要。

四、鄉村治理的现代化及共同体构建研究

学界对乡村治理问题探究的涉及面较广，除上述研究领域外还包含了对乡村治理现代化、乡村治理共同体、乡村改革等问题的研究。

（一）乡村治理的现代化

乡村治理的主要目标是提升乡村治理效能，推进乡村治理体系和治理能力现代化，全面助推乡村振兴，为我国实现全方位的现代化奠定坚实的基础。对此，有不少学者从“理论基础、基本历程、实践经验”等方面来阐释乡村治理现代化的相关问题。也有一些学者基于“制度、主体、政治、经济、文化”等视角来探寻实现乡村治理现代化的对策建议，具有代表性的学者是赵秀玲（2021），她主要通过分析农业现代化与乡村治理现代化的关系，政治判断力、政治领悟力和政治执行力与乡村治理现代化的关系，论述了乡村治理现代化的重要性和实践途径，应着重从“人的现代化、协同性发展、分别施策、精准对标、发挥特色优势、加强制度创新”方面推进乡村治理现代化[29]。同时，李三辉（2021）基于善治目标的视角来阐述乡村治理现代化的基本内涵、面临困境及深化路径，认为“治理体系、村治理念、治理基石、治理模式、治理保障”与乡村治理现代化的“制度化、民主化、德教化、精细化、法治化”遥相呼应，契合于乡村“善治”目标[30]，进而分析了实现乡村治理现代化需要结合的有益因素，以及如何较好地把握乡村治理现代化规律，推动城乡一体化发展，完善乡村治理方式，全面增强乡村治理效能，较为系统全面地论述了乡村治理现代化。总之，学者们分别从不同的视角和内容来探究乡村治理的现代化问题，更加突出了从道德、法治、智能层面来推进乡村治理现代化。

（二）乡村治理共同体的构建

马克思曾指出，人只有在真正的共同体中，“个人才能获得全面发展其才能的手段”“各个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由”[31]。在马克思看来，真正的共同体是自由人的联合，是代表着共同体内所有成员的共同利益。构建乡村治理共同体，就是要实现社会各界的真正联合，协同共进，让乡村参与者认识到自身固有的力量，把这种力量紧密地团结起来，凝聚成乡村治理的合力。虽然，学界对乡村治理共同体构建的研究不多，但呈现出日益增加的趋势，具有代表性的是高卫星（2021）等人基于乡村治理共同体构建的“理论逻辑、面临的困境、构建的策略”等方面的阐释，认为“构建乡村治理共同体的构想是对马克思主义共同体思想的继承与发展，是同以人民为中心的执政理念相契合的，具有其内在的理论逻辑和现实基础”;我们应着重“以构建‘一核多元’的治理体系为抓手，以刚柔兼济的治理方式为手段，以共同利益的增量发展为动力，打好新时代乡村治理共同体构建的‘组合拳’”[32]。另外，何玲玲等（2019）提出了“构建以党委领导为根本，乡镇政府、乡村社会组织、村委会及村民等多维主体共同参与的新型乡村治理共同体”[33]。当前，学者们对乡村治理共同体构建的研究虽呈递增趋势，但仍存在着研究不够系统、理论深度不足、对策建议针对性不强、研究团队化程度低等问题。同时，成果形式单一，多以期刊论文为主，硕博论文和专著较少，仍值得关注。

五、回眸与前瞻

我国乡村治理研究起步于上世纪初，从80年代改革开放起开始盛行。以张厚安、徐勇等最具代表性的学者就从政治学、社会学视域探寻乡政村治，并以“村民自治”为钥匙开启了乡村治理研究的闸门，把国家统一性与乡村自主性结合起来。在此基础上，有关村庄田野调查、农村政权建设、弘扬乡风易俗等方面的研究逐步盛行，并多从社会学、经济学视角进行研究，具有学科属性明显、研究团队单一集中、学术团队协作化不强等显著特点。历经40余年的发展研究，已形成了较为成熟和完善的乡村治理研究体系与方法，研究成果丰富，开创了中国乡村治理研究史上的高峰。党的十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化推进，更多学者聚焦于乡村治理研究，但都主要围绕如何实现乡村治理现代化，如何提升乡村治理效能等问题探讨。多从理论上阐释和剖析乡村治理的渊源及逻辑进路，仅有少数学者基于实践需要，立足于乡村实地调研探究乡村治理问题，因而大量成果难以提出符合乡村实际需要的治理之策。也很少有学者从构建治理共同体的视角来研究乡村治理的效能提升问题。自党的十九大提出健全“三治”相融的乡村治理体系以来，乡村治理共同体的研究才逐步兴起，相关国家课题项目、省厅级项目申报逐渐增多，研究成果以论文形式呈现居多。同时，学界对乡村治理研究的理路和视域仍具有滞后性，多数研究滞后于国家政策及乡村发展实际需要，多半主要围绕政策出台后对政策热点的解读和研习。很少有学者专注深挖我国古代乡村治理思想，对我国传统乡村治理思想的研究虽有涉及，但研究深度不够，有关中国乡村治理思想史的专著和文章少见，有关马克思主义乡村治理的研究也刚开始升温。

因此，展望学界研究趋势和未来走向，新时代乡村治理研究应在继承和发展乡村治理研究精髓的基础上，充分运用马克思辩证历史唯物主义的基本原理，注重研究的整体性和协同性，加强学科间交叉融合。不断拓宽研究领域，深挖问题，秉承多方法多视域相结合的研究理念，将定性研究与定量研究有机结合起来。立足于新时代乡村振兴的时代境遇及现实基础，进一步深入对乡村治理问题的研究，避免盲目跟风和“炒冷饭”式的探讨，并加强团队协作，不断为新时代乡村治理提供可行有效的智慧成果。

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[责任编辑：上官涛]