《政府会计制度》对高校绩效管理的优化分析

刘萌 西安工业大学

引言

2015 年国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（总体方案）中提出“以绩效为杠杆、以改革为动力”“强化绩效，动态支持”等要求，从国家层面提出了高校“双一流”建设中绩效管理的指导作用。2018年9月，财政部出台《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对各行政事业单位提出加快建立预算绩效管理体系的总要求。紧随其后的2019年全面实行新《政府会计制度》改革，要求高校会计核算在原有收付实现制的基础上同时采用权责发生制。在新会计制度改革以及全面实施预算绩效管理的背景下，高校的预算绩效管理改革在新会计制度的摸索运行中稳步推进，但由于高校绩效评价覆盖面广、复杂性高、前期经验积累薄等问题，致使与新会计制度的契合程度也不够，预算绩效评价无法发挥出应有的价值。为实现资源与绩效的持续平衡，推动教育资源的优化配置，促进高校的健康长远发展，必须创新管理方法，不断完善高校经费绩效评价体系。

一、高校全面预算绩效管理目前存在的问题

（一）绩效管理以财务实施为主，全方位不足

虽然预算绩效的概念已经普及多年，但在高校实际业务过程中，并未上升到学校整体工作的层面，还没有形成全员参与绩效管理的共识。尤其是在上级部门的预算绩效评价工作中，各部门对财务处的配合程度不够，认为是在完成财务处的工作，并未意识到预算绩效评价对于自身工作的指导性和优化，学校整体业财融合的程度较低。新会计制度改革实质上并不只是财务核算的更改，更是管理制度的革新，对学校资产管理、人事管理、科研管理等都有更高要求，只有学校各个部门参与其中，才能真正实现业财融合。在学校的新会计制度改革和绩效管理工作中，财务处做好“领头羊”角色，人事、科研、国资、后勤、各学院等单位都要积极参与，要全员树立绩效管理、成本和效益、投入和产出的理念，并运用到实际工作中。

（二）绩效管理以事后评价为主，全过程不足

预算绩效管理是预算管理中的重要环节，学校在预算申报时，要求各单位设置详尽的绩效目标，但由于各单位对绩效目标和指标设置的理解水平参差不齐，存在绩效目标制定过高，不易达到或者过低进行无效评价的问题，直接影响到最终的绩效评价结论，预算绩效评价水平有待提高。再加上每年上级下达财政资金绩效评价工作时，时间紧、任务重，绩效评价工作细则不够明确，绩效目标与当初设立的口径有一定的差异，致使绩效评价仍以执行结果为主，并没形成从绩效目标申报-预算执行-绩效评价-绩效结果反馈的全过程绩效管理模式，导致绩效管理工作一定程度上流于形式，绩效评价的结果并没有很清晰的反馈渠道或者起到指导预算的作用。

（三）绩效指标未以具体业务为主，全覆盖不足

高校目前预算指标的选取大多比较宽泛性和普遍性，比如：在部门预算时各学校制定了部门整体支出绩效目标与专项业务费绩效目标，但绩效目标仍存在不够详细、可量化程度不够、科学合理性有待考量等问题。尤其是在专项业务费对应的明细项目时，绩效指标选择未充分体现项目特性，与业务结合程度不足。就比如政府采购业务的绩效目标，很多学校每年的指标大多围绕设备数量、质量合格率、安装及时程度等，未能体现设备的分类对于学校各个方面的实效或者对于办学成本的影响等指标，千篇一律的指标并不能真正反映资金的效益。新会计制度改革后，引入成本费用、债权债务等新要求，构建以业务为主要、财务为辅助、具有实际指导意义的绩效指标体系迫在眉睫。

二、新会计制度对高校全面绩效管理的积极意义

（一）加强顶层设计，推动业财融合

新会计制度的实行推动了高校整体工作的顶层设计，从原先的财务信息孤岛，到逐步实现财务、人事、资产、学生数据等平台的一体化建设，以及未来构建业财融合的智能财务管理的方向都是各高校深化改革的道路和战略目标。这为全面绩效管理建设提供了战略指导，使得高校更加关注中长期预算绩效管理，对高校加强内部控制管理、加强流程再造提供了有利条件。很大程度上打破会计信息不完全的困境，通过进一步加强业财融合，保证高校财务与业务深度融合，为高校双一流建设提供了强有力的管理基础。

（二）注重资产负债计量，真实反映状况

新会计制度的颁布解决了高校在“收付实现制”基础下不能真实反映资产负债情况等难点，准确反映高校的资产负债价值，使会计信息更加全面准确。原有高校会计制度下，高校的固定资产账面上不折旧、无形资产不摊销，只有在编报政府会计报告时才根据折旧年限进行报表处理，实际上学校资产余额沉积在事业基金的非流动资产基金中，固定资产的实际价值与真实价值存在严重偏差。原有高校会计制度中高校的负债并没有准确计量，尤其是存在往来不清、长期挂账的情况，新会计制度要求每一笔往来都要录入往来单位，并且在年终决算时按要求对往来进行清理。学校的负债情况一目了然，极大地降低了学校的负债风险。准确的资产负债信息在全面绩效管理中意义极大，能够在绩效评价时真实反映在固定资产上资金投入的效益，也能够客观评价资金的资产负债比率，真实评价高校的偿债能力和财务风险。

（三）引入成本费用概念，更有助于衡量效益

新会计制度引入权责发生制通过提高信息透明度、提供更全面的成本、费用信息为全面绩效管理提供信息支持。首先，新会计制度中的财务会计计量引入费用概念，有助于对项目成本进行更为全面的反映。这对高校财务提出了能够持续计量产品与服务成本以及合理分摊成本的能力，在很大程度缓解了政府和高校信息不对称的问题，为全面绩效管理的有效性提供了重要保证。其次，真实反映成本费用后使得高校把绩效评价的重点放在了成本控制和效益优先上。以结果产出为导向，设置一套可量化的绩效衡量和评价指标体系，将绩效与预算投入紧密联系起来，通过投入产出、成本效益等分析，衡量公共活动或项目绩效的高低进而提出资源配置方案和优先顺序安排。

三、新《政府会计制度》环境下高校预算绩效评价关键指标探讨

在新会计制度实施三年后，高校的财务管理已经步入新平台，但受经济下行压力影响及新冠肺炎疫情影响，财政又进一步压缩非刚性、非重点和一般性支出。各高校继续贯彻落实中央和省委省政府“厉行节约过紧日子”的重要精神，连年压缩学校公用经费和专项业务费预算，尤其是省属高校运转保障经费在本来就不宽裕的基础上进一步紧张。为缓解财政拨款减少和学校正常运转经费保障需要增长之间的矛盾，必须将教育经费精准投入到与学校中长期发展规划的重点工作中去。现针对新会计制度后高校预算绩效评价中应涉及的关键指标要素做以下梳理。

（一）财务指标（如表1所示）

表1 财务指标关键指标表

（二）履职指标

针对高校的非营利性特点和教学科研并重的实际，按照学科建设、教育教学、师资管理、科技创新、行政管理、后勤保障等不同业务活动，构建分层次地反映各单位履职能力的核心绩效指标。现将实际工作中能够反映学校各单位履职能力的绩效指标归纳（如表2所示）：

表2 履职指标关键指标表

（三）成本指标

新会计制度是成本核算的基础。学校逐渐要形成成本核算的思路，绩效指标评价应有反映高校办学成本的指标，主要有：学校总成本、教学成本、生均培养成本、行政管理成本、后勤经营成本、教师工资与工作量、科研投入与产出等。

（四）服务社会能力指标

高校为社会培养和输送大量人才，推动了社会科技的进步，服务于社会发展的方方面面，绩效指标也要反映对于地方发展的服务能力，主要包括：受益学生人数、校企合作项目数、服务地方经济发展能力、毕业生就业率、成果转化转让率。

（五）满意度指标

围绕与学校利益相关者，主要包含学生满意度、教师满意度、家长满意度、用人单位满意度、科研服务对象满意度。

结语

改善高校经费使用绩效评价是优化高等教育资源配置、提升教育公共服务质量、推动加快实现教育现代化的重要举措。高校在预算绩效管理工作方面取得了积极的进展，积累了一些有益经验，教育经费使用效益不断提高，较好地支撑了学校教育事业发展。但与中央全面实施预算绩效管理的要求相比还存在一定差距，主要表现在：绩效管理意识有待进一步加强；绩效管理的广度和深度有待进一步拓展；绩效评价结果的应用不充分，激励约束机制有待进一步完善；绩效管理未能充分体现教育行业规律和经费使用特点等。为此，继续深化健全绩效评价体系、优化资源配置、激发内生动力是提高学校管理效能、推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措，是确保“十四五”期间各项改革任务落到实处的重要抓手。随着财政厅、审计厅和教育厅对各高校财政资金的检查越来越频繁，监督检查的形式也表现为经常化、规范化、制度化，监督检查范围贯穿到资金的分配、使用、管理和效益分析全过程，监管的力度明显加强。在加强监管的同时，财政厅、教育厅对高校预算资金的绩效目标管理和考核也日益严格、完善，预算绩效考核结果的指挥棒作用也发挥得越来越明显。这对高校来说既是挑战，更是改革的机遇。各高校在执行新会计制度的过程中，要牢牢把握核心思想，坚决执行双核算要求，充分利用好新会计制度对学校财务管理的积极作用。同时，在全面绩效管理的实务中，要继续加强对各单位申报预算时绩效目标的把关和审核，充分体现业财融合，要使绩效指标能评价、好评价，项目执行中要进行绩效监控，及时发现项目绩效目标的执行偏差和执行风险点，项目结束后不仅要按照上级要求做好财政资金的自评工作，也要涵盖学校自有资金的绩效评价，要通过自评与他评结合，真正发挥绩效评价的作用，将绩效评价结果切实运用在下一年的预算安排中。不断创新绩效评价手段，依托大数据技术，建立内部成本中心和收益中心，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面开展投入产出分析。也建议上级主管部门进一步加强各学校的预算绩效管理的指导工作，形成相对统一和完善的绩效评价指标体系，更有效地发挥预算绩效管理的监督、约束和激励作用。